侯应刚

【摘 要】安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展和社会稳定大局。随着社会经济活动日趋活跃和复杂，特别是经济成分、组织形式日益多样化的今天，安全生产问题越来越突出。加强安全生产执法，对强化安全生产监督管理，规范生产经营单位和从业人员的安全生产行为，遏制重、特大事故，维护人民群众的生命安全，保障生产经营活动顺利进行，促进经济发展和保持社会稳定，具有重大而深远的意义。

【关键词】安全执法；煤矿；执法

安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展和社会稳定大局。随着社会经济活动日趋活跃和复杂，特别是经济成分、组织形式日益多样化的今天，安全生产问题越来越突出。加强安全生产执法，对强化安全生产监督管理，规范生产经营单位和从业人员的安全生产行为，遏制重、特大事故，维护人民群众的生命安全，保障生产经营活动顺利进行，促进经济发展和保持社会稳定，具有重大而深远的意义。

近年来，随着安全生产法律法规的不断健全和完善，市、县、乡三级安全监察执法网络逐步建立，安全生产行政执法工作迫切地摆在各级安监组织面前。各地虽然对安全生产行政执法工作进行了积极的、有益的尝试，加大了对各类违法行为的查处力度，各类事故得到有效控制，但是，在实际执法过程中仍然存在着一些问题，影响了安全生产行政执法的规范运行。中国是一个产煤大国，煤炭在中国占有重要的地位，但如何运用相关法律法规对煤矿安全生产方面进行执法，至关重要。

行政执法是行政管理行为中的重要方面，它有广义的行政执法和狭义的行政执法之分。

广义的行政执法，是指所有的行政执法主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性文件进行行政管理的活动，它可以发生在抽象和具体的行政行为之中。管理，这就属于广义行政执法中采取的抽象行政行为，该行为的指向不是特定的具体对象。

狭义的行政执法，是指法律、法规、规章所规定的行政执法主体，把法律、法规、规章和规范性文件的规定适用于具体对象或案件的活动，它一般只能发生在具体的行政行为中。如，县安监局对某煤矿企业违法生产依法检查并给予罚款530000元的处罚，这就属于狭义行政执法中采取的具体行政行为，该行为的指向必须是特定的具体对象或案件。

根据我国行政法的要求，无论是广义的行政执法，还是狭义的行政执法，行政执法的主体、内容和程序必须符合法律、法规、规章的规定。

煤矿是高危行业，每年的事故死亡人数和事故起数是非常高的，作为基层的煤矿执法人员，正确的运用相关法律法规进行日常的煤矿安全生产执法是非常重要的。如何正确的执法，应从以下几方面入手：

1.必须熟练掌握有关煤矿方面的法律法规

《中华人民共和国安全生产法》是我国的一部专门针对安全生产领域的具有很强区域性的法律，要求必须掌握；《煤矿安全规程》是安监总局发布的专门针对煤矿的一部具有很强操作性的法规；其它的如《煤矿防治煤与瓦斯突出规定》、《煤矿防治水规定》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等必须掌握。

2.煤矿安全生产行政执法的原则

（1）有法必依、执法必严、违法必究；（2）程序合法、证据确凿、依据正确；（3）严格执法、公正执法、文明执法；（4）安全第一、预防为主、综合治理；（5）正当程序；（6）监察、服务、高效便民；（7）行为监察与技术监察相结合；（8）教育与惩罚相结合；（9）以人为本。

3.煤矿安全生产执法中的存在的不足

3.1先调查后立案

按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第十八条的规定，对发现生产经营单位及有关人员应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写统一的立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。这一条是行政机关依法启动行政处罚程序的重要环节，是对案件进行深入调查取证的前提。立案必须填写立案审批表，同时附上相关的材料（举报材料、上级交办或者有关部门移交的材料等），由县级以上安全生产监督管理部门负责人批准，指定两人以上办案人员负责调查处理。但是在实践中，执法人员常常是发现案件后即对案件进行调查取证，待案件事实清楚、取证结束后才填写立案审批表，这就导致虽然有立案，但此时的立案是在案件调查取证后进行的，违背了法律设定“立案”程序的本意，使“立案”失去了法律意义，这种做法是不符合法律程序要求的。

3.2询问笔录不规范，内容表述不清

行政案件调查询问笔录，是办案人员为了查清案件事实而对当事人和其他相关人员进行询问调查时制作的书面记录，是行政执法机关依法办案的重要证据。询问笔录制作的质量好坏，将直接关系到案件的调查和处理，也是日后行政复议、行政诉讼的重要证据。可以说，询问笔录在案件的查处过程中起到了举足轻重的作用。

3.3制作现场检查笔录

现场检查笔录是安全生产执法人员对生产经营单位现场检查中发现的各种客观情况的真实记录，是现场处理和以后进行诉讼活动的原始资料和执法依据，也是最重要的证据之一。因此，执法人员到达现场后，应当通过对现场的调查，详细记录与违法活动有关的一切情况及活动，并按照要求拍摄现场照片制作现场图，必要时可以录像。现场笔录必须写明被调查人的姓名、单位、住址、联系电话及调查的时间、地点和事件发生的时间、地点、人物等，对现场情况尽可能用法律术语客观、真实地作记录。不得随意取舍和歪曲，要准确记录与违法事实有关的物品数量、形态，以及违法场所，记录的事实必须“实、简、准、严、全”。被检查单位对检查意见，同意的要表述出“以上内容属实”，不同意的要说明理由，并要签名或捺印。被调查人拒绝在笔录上签字的，办案人员要在笔录上写明“当事人拒绝签字”字样，并写明拒签的理由，并让在场见证人签字或捺印。最后，办案人员要在笔录末尾分别签名并注明日期。但是有些执法人员在制作现场检查笔录的时候，往往容易出现以下问题，从而造成现场检查笔录证据效力降低或者无效。（1）现场检查笔录过于简单或复杂。（2）现场检查笔录缺少现场照片和现场图，或现场录像加以佐证。（3）不记载出示执法证件，表明执法身份的执法程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，执法人员在对涉嫌违法当事人的物品或者现场进行检查时候，必须向当事人出示能够证明执法身份的行政执法证件，才能依法实施检查。未记载出示执法证件、表明执法身份就是未遵守法定程序，提取的证据就不具备程序合法性，当然也就不能作为定案的证据；（3）现场检查记录误作为行政处罚记录。现场检查记录是证据的一种法定形式，只有和其他证据材料相互配合使用，才能判断当事人是否构成违法。因此，现场检查笔录不应该记载诸如责令警告或责令停产停业整顿等行政处罚情况，否则，就使采集证据的过程变成直接进行行政处罚的过程，形成程序违法导致证据无效。（4）不记载采取的行政强制措施。执法人员在对当事人的物品或现场实施检查时，对涉嫌违法的物品根据不同的情况采取相应的行政强制措施，是现场检查笔录应当记载的内容之一，但执法人员往往忽视对这一情况的记载，致使现场检查笔录未能反映对现场检查的全过程。所以现场检查笔录应当对采取行政强制措施的种类、被采取措施物品的种类、数量以及法律文书是否当场送达当事人进行详细记载，以反映现场检查的全过程。（5）现场检查笔录没有当事人“以上情况属实”签字确认，也没有当事人拒签的说明，检查笔录末尾，办案人员没有分别签名。

3.4行政处罚告知时间、内容错误，不完整

行政处罚告知笔录是行政机关采用一般程序办理行政案件时，在作出行政处罚前按照法定告知程序的要求告知被处罚人拟作出行政处罚决定的事实、理由和法律依据以及被处罚人享有的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。只有将事实、理由、依据完整、准确的告知当事人，当事人才能有针对性地提出自己的反驳意见和主张，并为自己的主张提供证据以维护自己的合法权益。如果行政机关对当事人的告知内容不完整或者不正确，那么当事人陈述、申辩就没有目标，其陈述、申辩权利就无法真正实现。实践中，主要问题有：（1）行政处（下转第327页）（上接第289页）罚告知的时间超前或滞后。准确的告知时间，应该是在案件事实清楚，证据确凿充分的基础上，承办科室拟作出处罚之后，县级以上安监部门负责人批准作出行政处罚决定之前进行告知。实际工作中，经常会出现，一是在其他证据尚未收集的情况下，对当事人进行询问，之后马上进行告知，二是在作出行政处罚决定之后才进行告知，这样做就是程序违法。（2）按照有关法律规定，自当事人签收之日起三日内，当事人未行使陈述、申辩及听证权，也未做任何其他表示的，视为放弃权利。而有的执法人员却往往忽视时间的概念，例如：告知时间为2007年8月6日，而在9日就作出了行政处罚，未达到法定时间的三个工作日；还有的当事人在接到告知书以后，为了尽快完事，当即表示放弃陈述申辩和听证的权利，要求处罚，有些执法人员为了尽快结案，也就在送达行政处罚告知书的当日对当事人作出了行政处罚，从而造成了程序的违法。（3）违法事实部分告知不完整，过于简单。事实应包括何人、何时、何地、何具体违法行为、何危害后果。（4）适用的法律法规告知错误。一是法律法规名称不规范，例如《中华人民共和国安全生产法》简称《安全生产法》等，二是适用的条款不具体，没有细化到条、款、项、目，或者用“有关规定”等笼统的表述代替；（5）告知适用的法律依据与行政处罚实际适用的法律依据不对应。（6）作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，未告知当事人有要求举行听证的权利。（7）处罚告知笔录无当事人签字确认。

3.5送达程序不规范

送达回执是行政机关依照法定的时间和方式将行政处罚决定送交受送达人，用以证明受送达人收到该法律文书的书面凭证。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。法律文书的送达应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人，如果本人不在，可以交给其成年家属或者所在单位的负责人代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名盖章的，送达人可以邀请其他见证人到场，说明情况，把文书留在受送达人处，在送达回执上记明拒绝的事由、送达日期，由送达人和见证人签名，即视为送达。直接送达难达目的的也可以采取留置送达、邮寄送达、公告送达等形式，不管采用何种方式送达，都必须符合要求。但是，在实际工作中，经常会出现以下问题，（1）行政处罚决定书除当场送达外，没有在规定的七日之内送达。（2）为图省事，不是把直接送达作为首选。（3）送达回执内容填写不完整或填写错误。（4）送达回执上既没有受送达人签名盖章，又没有二名行政执法人员注明情况并签名及见证人签名或盖章。（5）采用公告方式送达的，未在公开媒体上发布送达公告或虽发布送达公告却未将这一事实证据收入行政处罚卷中。

总之，煤矿安全生产执法，必须以法律为准绳，执法程序必须正当，并严格执法，执法不能手软，做到“严、准、狠”。