王志涛

【摘 要】国外虽然没有“城中村”改造的提法，但其旧城改造或是城市更新过程中的改造模式大致和国内的 “城中村”改造模式基本相通。目前国内外“城中村”改造，主要有以下几种模式：推倒重建模式、混合更新模式和小规模渐进更新模式。本文以温州沙河村为例，分析小规模渐进更新模式“城中村”的特点及问题，并结合规划提出相对有效地促进“城中村”有机更新的意见。

【关键词】“城中村”；小规模渐进更新；改造规划

0.前言

随着城市经济的快速发展，城市用地急剧膨胀。很多农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，便成为了“都市里的村庄”，简称“城中村”。

1.局部改造规模渐进更新模式

小规模渐进更新模式是指一系列与“城中村”改造相关的，以解决实际问题为目的的小规模建设活动。包括与社会经济条件相适应的适当规模的重建、补建、整治、保护和修缮及整体环境的整治和改善。小规模渐进更新型“城中村”的特征与一般“城中村”既有相同之处，也有其独有特点，归纳起来主要有以下几点：

1.1自我渐进式更新

“城中村”根据改造主体不同有村集体主导的非市场化模式、政府主导的半市场化模式和开发商主导的市场化模式。小规模渐进更新型“城中村”多是由政府引导，村集体自发组织进行的非市场化改造。这种模式是政府统一组织，完成市政管线和道路，居民组织进行住房改造，建成后房屋产权归居民所有，余房可另行租售，以减少矛盾和改造难度。

1.2环境改善为主要目标

渐进式更新的“城中村”主要以改造“脏乱差”为主要目的，但多数与正规居住小区或城区的指标相比还有差距，其恰恰处于两者之间，但小规模渐进更新后的“城中村”环境已不再是“城市毒瘤”，它为村民及流动人口提供更好的居住条件，使“城中村”用地不再混乱，形成了良好的生活环境。

1.3改造成本低

剖析各类“城中村”，力求寻找平衡政府、开发商和村民三方利益的经济及政策策略。进行推倒重建的改造方式，为低收入居民建设新住所，会严重干预市场运作，且运作资金庞大。相反，局部改造“城中村”的开发成本低，不会给当地政府带来过大财政负担，在改造中，又可以降低改造成本，节约投资。

2.当前“城中村”规划及实施过程中存在的问题

2.1规划思想缺乏对“城中村”合理性认识

人们往往只看到“城中村”环境脏乱差、治安恶化等问题所带来的与现代都市的不和谐，却没有理性地分析“城中村”的形成原因、思考“城中村”的存在价值，如它解决了低收入阶层的住房问题、降低了城市生活成本和营商成本，留住了城市发展所需的劳动力。

2.2规划处理手法过于简单化

对于相当一部分“城中村”来说，人口多、建筑密度大、开发成本高是其基本现状。但规划师需要按城市规划建设的硬指标，容积率、绿化率、建筑退线、配套设施等较高要求来进行相应的改造规划，这就造成规划师在旧村改造中需要面对较多的城市建设现状与复杂的社会经济矛盾，而强调城市功能分区和用途纯化，采取单向思维方式简单地推倒重建，会造成“城中村”改造千篇一律，缺乏历史底蕴和文化内涵，使城市化仅仅是建筑形态的城市化。

2.3规划编制忽视经济分析

改造资金来源是“城中村”改造的瓶颈，无论是哪种改造主体，都存在一定改造难度。现在，有些地区盲目选择大拆大建，耗费巨大的改造资金；有些改造缺乏资金预测，造成“城中村”改造停滞不前；有些没有寻找该地区今后经济发展的出路，使改造后的“城中村”无经济产业支撑，招商引资出现问题，这些都是在规划及实施中需要面对并解决的。其中，最主要的是拆迁资金。“城中村”拆迁补偿与现行法律法规界定的拆迁补偿存在较大差异，同时按照这一补偿标准，“城中村”新增劳动力及村民的养老保险将面临许多问题。加上物权法的实施，造成被拆迁人对补偿期望值过高，各改造片区拆迁安置谈判工作进展不理想。对此采取强制拆迁又无法律依据，加大了拆迁难度。

2.4规划对社会问题缺乏长远眼光

由于大规模改造涉及较多居民和单位的切身利益，而利益体之间又难以协调，缺乏公众参与会导致项目实施的推迟或停滞。改造过程也不能吸取各方意见制定合理改造方案，不仅会损害原村民的利益，也不会让未来使用者满意。对原村民来说，城市化的实质是人的现代化，物质的改造无法让村民真正融入城市，他们各方面的社会保障也存在问题。对外来务工人员来说，市场没有建立相应的廉租房供应系统，“城中村”改造又让大量未能达到购房标准的流动人员被迫离开，双方面的问题，都成为社会隐患，加剧了社会矛盾。

2.5规划实施中监督机制不完善

改造前，没有成立统一的村民管理机构来组织拆迁改造，使改造难以进行；改造后，由于村民及外来务工人员的学历低，对改造后的环境等缺乏一定保护意识，造成部分村民继续私搭乱建，无人管理，破坏了改造成果。此外，改造后村民失去村组织，使他们有困难无处寻求帮助，逐渐形成社会安全隐患。

3.小规模渐进更新型 “城中村”改造模式

3.1工程案例：温州沙河村

三垟湿地公园位于温州市大绿心之中，紧邻温州市区，极具区位优势。湿地水网密布面积约11平方公里。该地区历经数百年的沧海桑田，形成了的湿地自然形态，其水陆面积比将近1：1。自然水景十分秀丽，极富江南水乡特色。沙河村是三垟湿地公园中的一个入口，位于三垟湿地北部，与温州市区隔河相望，直线距离仅2.5公里。该村有大小岛屿17个，现状总人口1765人。全村50%以上人口从事农业生产，以种植殴柑为主。产品单一，产业结构不合理；村内从事第二产业的人口约30%，有小规模企业89家，大多为家庭式作坊以标准件和无纺布生产为主，造成废水、粉尘、噪音污染。另有外出务工人口约200-300人。据统计2003年村民人均年收入5200元，与温州市整体社会经济环境相比，较为贫困。（图1，图2）

图1 三垟湿地区位图 图2 沙河村现状图

为此在针对本地居民生活方式及生活环境进行大量调查摸底工作的基础上，展开开发模式及建设实施的政策调控研究，制定出切实可行的拆迁补偿和建设实施方案另外通过调查分析，经过各种方案比较和成本收益估算，还确定了对于物质形态空间进行改造的基本思路避免大拆大建，尊重村落自然形成的空间布局和建筑肌理，在此基础上对村庄建筑和环境进行整治改造，实现沙河村从一般农村居民点向绿色人居、旅游休闲、生态教育功能的转变。

3.2规划策略

①建筑改造：通过对整个村庄建筑与环境的全面整治，创造内容充实、界面完整、环境品味优雅.人又趣味浓厚的村庄建筑景观，并以此为背景，建设开发独具水乡清韵的湿地水街休闲娱乐、旅游度假中心。

②环境改造：改造道路，整修主河道驳岸，结合地下管网建设整治排污口，结合水街建设和水上游线建设整治码头、桥梁、榕树、亭廊，戏台等人文景观环境。

③生态修复：在沙河生态示范区范围内恢复和重建湿地生态系统和陆地森林生态系统，提高初级生产力营建生物栖息地，改善区域及周边地区人居环境，体现社会、经济、环境相协调的综合示范性作用。

④意境塑造：根据沙河村岛长、水密、住地集中的特点，以河道两岸的空间为主轴，以水系伸展为脉络，力求突出湿地水街特色，突出岸、桥、码头、庙宇、榕树的场所精神，体现择水而居、与水同乐的景观意向，形成湿地特征鲜明、水乡特色浓郁、环境氛围。（图3，图4）

图3 改造后实景效果图 图4 改造后实景效果图

以该村为例，村委会加大专业技能培训力度，让村民拥有一技之长。此外，还与外来投资者签订协议，规定凡在本村开办企业，必须安排一定数量本村人员。总体而言，规划得到了较好的实施，规划确定的一些目标已经逐步得到实现，但在实施过程中也存在一些问题，在一定程度上影响到规划实施的效果，其中有两个突出问题：

一是缺乏公众参与：缺乏公众参与的 “城中村”改造项目，不能吸取各方面的意见而制定合理的改造方案，不但会使村民的利益受到损害，也往往不能满足新的使用者的需求，另外还由于不可能妥善处理改造中出现的各种社会经济矛盾，因此，村民往往对改造产生抵触情绪，实际上是增加了改造的成本和难度，出现的严重纠纷大都长期难以得到解决，给社会带来较大的负面影响。

二是缺乏对外来人口居住问题的思考：外来人口都选择在 “城中村”租房居住，在改造中如果不考虑这个群体的居住问题，那么他们只有选择更远一些的 “城中村”居住，从而增大其居住压力，加速其居住环境的恶化，结果增大了 “城中村”的改造难度。

4.小规模渐进更新型“城中村”改造规划对策

总体规划出色，定位准确，但在付诸实施过程中，更不应松懈。首先规划设计应做好分期规划，从而对下一步规划实施进行指导，相应对策如下：

4.1编制统一规划，强调规划弹性

科学编制“城中村”整治、改造规划和计划，发挥城乡规划对“城中村”的控制引导作用。通过合理规划用地功能布局、用地结构与利用方式，合理安排各项公用服务设施，改善“城中村”地区的人居环境质量，促进土地资源的集约节约利用。实现土地资源利用价值的最大化，提高“城中村”土地集约利用水平。所有“城中村”改造都应统一组织编制“城中村”改造规划，指导“城中村”整治和改造的全过程，并在尊重总体规划的基础上，充分开发利用周边优势，带动本村发展，采取弹性规划的思路，使局部改造模式在改造过程中有更大的空间进行修改完善。

4.2深刻理解经济带动的重要性

在挖掘村庄自有资源的同时，考虑如何最大限度提升产业，利用经济带动“城中村”良好发展。然而旅游开发并不是“城中村”改造的唯一出路，对“城中村”周边资源进行分析，总结服务于他们的错位产业，也能够带动村庄产业发展。“城中村”改造资金也不能完全依靠政府，应尽量利用市场力量，鼓励多方参与。

4.3充分考虑流动人口安置问题

局部改造型“城中村”在提供廉租住房、降低城市发展门槛等方面的作用逐渐被证实。从流动人口方面分析，将““城中村”纳入我国城市空间结构转型重构过程中的阶段性空间现象，提出“城中村”是社会结构变迁的结果，在我国二元规制环境中有其存在的价值和意义”。所以，外来务工人员作为城市建设的主力军，妥善解决其居住、就业、生活等问题，对社会健康发展和整体素质的提升是至关重要的。

4.4加强公众参与性

现在“城中村”改造模式有很多，但大都分为三类：政府主导型、村民自发型和开发商推动型。为建立保护村民利益和实现公平的规划编制与实施机制，无论选择哪种模式，村民还是核心。规划编制中，以保护原村民合法利益为出发点。“城中村”治理需要考虑城市长远发展利益，但不能以牺牲“城中村”原村民利益为代价，应当一揽子解决原村民的生存与发展问题，有序推进“城中村”整治与改造。此外，在“城中村”整治、改造计划和规划的编制与实施的过程当中，原村民都应当有知情、参与和监督的权利。规划实施中，应当积极调动村民参与，提倡政府支持与村民自建相结合形式，使规划实施自然生成。然而在旧村改造过程中遇到问题，有一个好的民主决策机制，真正做到民主管理、民主决策、民主监督，就能真正确保改造工作的顺利进行。高碑店村从开始成立“挖掘村史文化小组”，到村委会着力重点推动，并聘请专家进行村庄改造的论证，这样多方参与的实施机制，成功推动了高碑店村的改造。

4.5成立统一的“城中村”改造规划实施管理监督机构

“城中村”改造整治是一项系统工程，涉及社会、人口、政策、产业、财政、规划、管理等很多问题，需要各职能部门协调与合作，因此，政府应当将“城中村”建设活动纳入城市统一的规划管理体系中，通过在改造的各个阶段设置专职管理监督机构的办法，维护“城中村”改造成果。管理监督机构的成立对“城中村”远期发展能起到积极的作用。以高碑店村为例，村委会紧抓村庄环境治理，为使整洁的村貌保持下来，村里建立了早晚定点倒垃圾的环境保持制度，由专职的联防队员进行监督。如此建立长效治理监督机制，成功地推动村庄向城市社区转变。

5.结束语

“城中村”改造不仅仅是城市面貌的改变，农民居住环境的改善，更是要人民实现安居乐业，实现城市的可持续发展。“城中村”改造涉及部门较多，人员庞大，在改造过程中出现问题和冲突在所难免。为了更好的实现“城中村”改造，规划师应该在不大拆大建和保证村民共同利益的前提下，实现“政府—村民—开发者”参与协商机制及选择一个多方共赢的开发模式。