○董泽宇

预警是防范突发事件的“最后一道防线”，可以极大地挽救受灾人群宝贵生命，减少经济财富损失与稳定社会安全秩序。目前，我国突发事件预警体系建设正处于起步阶段，在预警发布平台、渠道与机制等方面取得了初步进展。但是在2012年“7·21”北京特大暴雨等事件中，也充分暴露出我国突发事件预警体系存在着预警发布滞后、协调联动不力、覆盖面不广、用语不规范、公众缺乏预警常识等严重问题，亟待相关部门加以研究改进。美国是一个灾害大国，境内时常发生地震、台风、洪涝、化学污染、传染病、恐怖袭击等各种类型的突发事件。为了保护美国人民免遭突发事件的伤害，在长达半个多世纪的时间里美国逐渐建立起种类齐全的突发事件预警体系，积累了丰富成熟的预警体系建设经验。美国的相关做法可以为我国突发事件预警体系建设提供有益思考与借鉴。

一、美国突发事件预警体系建设的发展现状

2006年6月26日，美国前任总统小布什批准第13407号行政法令，要求建立“一个有效、可靠、整合、灵活和综合的系统”，并适当考虑“私立部门、联邦系统内部的所有层级政府的职责、能力和需要，确保在任何情况下总统都能向美国人民发表讲话”，以便在战争、恐怖袭击、自然灾害或者其他灾难危险发生的情况下可以向美国人民发出预警。根据这一要求，美国建立了综合公共警报与预警系统（IPAWS），试图将现有的各种预警系统整合起来，加强各层级政府与各类行业机构之间应急信息共享与沟通，实现通过一个入口就可以发布不同类型预警的目的。IPAWS系统重点在于改革美国警报与预警基础结构，整合预警系统与技术，成为预警“系统中的系统”（System of Systems）。

目前，以综合公共警报与预警系统为核心，美国突发事件预警体系整合了国家预警系统（NAWAS）、应急警报系统（EAS）、国家海洋与大气管理署（NOAA）下属的两个气象预报系统（NWWS、NWR）与商业移动警报系统（CMAS），以及网络警报与转播网络（WARN）、地理定位警报系统（GTAS）等多个预警系统。除此之外，警报器、数字公路信号、计算机模拟系统、数字信号、警报器系统、互联网搜索引擎、社会分享网站和即时通信等方式也融入了预警网络。在美国社会中应用最为广泛的预警系统主要有以下几种：

1.国家预警系统

国家预警系统（the National Warning System，NAWAS）是隶属于联邦应急管理署（FEMA）的电话预警系统，通过联邦、州和地方三级应急运行中心向政府机构发送警报。NAWAS起源于冷战期间，最初被用于警告敌人袭击，现在主要用于发布自然类和技术类灾害预警信息。NAWAS由2200个专用电话组成，24小时不间断运行，按照分级分区原则进行应急响应。联邦层面的NAWAS有两大运行中心，分别是设在弗吉尼亚州的联邦应急管理署运行中心（FOC，FEMA Operations Center）和设在佐治亚州的联邦应急管理署后备运行中心（FAOC，FEMA Alternate Operations Center）。

2.应急警报系统

应急警报系统（Emergency Alert System，EAS）是直接面向公众发布预警的主要预警系统。EAS接受联邦应急管理署和联邦通讯委员会（FCC）联合管理，可以通过所有的广播、无线电视和有线电视台网发布预警，包括1.4万家以上的广播台和无线电视台以及1万家以上的有线电视台，基本上可以覆盖全美绝大多数居民。EAS起源于1963年的应急广播系统（EBS），最初用于应对核武器威胁袭击，到20世纪90年代后由于技术升级换代更名为EAS。目前EAS正在向以数字技术为基础的DEAS（Digital Emergency Alert System）转化。EAS主要有两个功能：一是在全国性应急期间为总统服务，在全国、州和地方三级层面上向公众发布紧急通告，但是该功能从来没有被真正使用过；二是向州和地方政府领导人提供服务，向当地公众发布应急公告。

3.美国国家海洋与大气管理署气象电报服务系统

美国国家海洋与大气管理署气象电报服务系统（NOAA Weather Wire Service，NWWS）是由美国国家气象局（National Weather Service，NWS）管辖的卫星数据收集和发布系统，负责通过有线网络向州政府、联邦政府、商业用户和私人提供实时的气象、水文、气候和地球物理信息。NWWS可以在不到10秒钟的时间内向用户发布相关预警信息，预警信息包含嵌入式数字识别信息，可以识别特定威胁和有潜在风险的特定区域。NWWS发布的信息可以通过C波段和Ku波段的卫星接收器或者互联网进行接收。

4.美国国家海洋与大气管理署气象广播系统

美国国家海洋与大气管理署气象广播系统（NOAA Weather Radio，NWR）是另外一家由美国国家气象局管辖的预警发布机构，主要负责通过广播台网24小时发布天气预报，拥有1000多个发射器，可以服务全美95%人口，覆盖美国所有联邦州。NWR主要发布天气及其相关灾害的预测预警信息，目前已经拓展到可以发布非天气类的警报信息，涵盖所有的灾害种类，比如通过应急警报系统发布全国性安保警报，以及自然的、环境的和公共的安全警报。

二、美国突发事件预警体系建设的主要经验

美国突发事件预警体系功能齐全，不仅负责发布战争和严重天气方面的预警，还负责发布事故灾难、公共卫生事件、自然灾害和恐怖袭击等危及公共安全方面的预警。美国预警体系在多年的发展与完善过程中积累了丰富经验，主要有以下几个方面：

1.预警管理体制职责明确

在美国，绝大多数突发事件预警都是由政府部门发布，只有少数预警是由非政府组织发布。由于预警具有公共产品属性，对预警发布主体的权威性要求较高，为了避免在预警发布过程中出现信息失真、谣言扩散等现象，在美国，只有承担公共安全责任的政府部门与非政府组织才有资格对外发布预警信息。有权发布预警的主要有联邦机构、州政府组织、地方政府或者公共安全组织、部落政府和属地政府等政府部门与机构。除此之外，部分具有公共安全职责的公共或者私立部门组织也可以通过IPAWS系统发布预警。

以联邦层面为例，国土安全部下属的联邦应急管理署主要负责管理国家级突发事件预警发布事务。除此之外，还有十几家联邦部门参与发布预警，分别涉及气象灾害、地质灾害、环境污染、犯罪、恐怖袭击等领域。

2.预警发布机制以属地为主

根据美国宪法规定，美国是一个由50个州联合组成的联邦制国家，中央联邦政府和州政府分享国家权力，州政府具有一定的法定自治权利。基于美国的法律框架和政治体系要求，美国突发事件预警体系实行属地管理制度。虽然针对可能在本级政府辖区内发生的突发事件，联邦、州、地方、部落和属地政府均有义务发布预警，但是从总体上看，美国政府认为预警主要是地方政府的职责，联邦政府和州政府只起到辅助作用。联邦政府承担有限的预警职责，除了负责发布联邦级别的预警之外，只有在州和地方政府无力应对突发事件并且主动申请援助的情况下才向其提供必要的帮助，针对特定区域发布某种类型预警。

以隶属于加州应急管理局的加州预警中心（CSWC）为例，CSWC职责主要是接收、协调、确认和分发可能会在加州发生或者可能会影响加州的地震、海啸、洪水、大火、坠机等突发事件信息，以促进各方更好地应对危机。2012年，CSWC向联邦、州和地方政府报送65万多条信息，共处理15万次电话，其中1.1万多次是关于危化品泄漏事件的报告。

3.预警分级制度简洁易懂

在2001年世贸中心“9.11”恐怖袭击事件的刺激下，2002年3月美国开始推行五级恐怖威胁预警制度，将预警级别从高到低依次用红色、橙色、黄色、蓝色和绿色进行标识。但是这套以颜色为主要特征的预警分级制度在使用的过程中逐渐显示出不合时宜的弊端。由于在使用颜色作为主要标识发布预警时没有说明理由，导致提供的信息过于模糊，公众不知道原因和应对措施，反而容易引发不必要的恐慌，从而受到美国各界广泛批评。

2011年4月美国国土安全部部长纳波利塔诺(Janet Napolitano)宣布停止使用旧式恐怖威胁预警分级制度，而以新的两级恐怖威胁预警制度取而代之，即“国家恐怖威胁预警系统”（National Terrorism Advisory System，NTAS）。新式预警分级制放弃了使用颜色发布预警的做法，只分为紧急威胁（imminent threat）和增高威胁（elevated threat）两种预警。相比较而言，新式预警分级制度更加简洁清晰，在发布预警时会明确说明详细的警告信息，以方便公众识别接受。

4.预警信息网络开放共享

2006年建立起来的以IPAWS系统为核心的美国新一代预警体系并没有取代原有的各种预警系统，而只是通过整合手段促使联邦、州、属地、部落和地方政府通过单一入口向多个渠道发送预警信息。PAWS系统是以互联网为基础的开放性预警平台，可以通过软件从外部接入，实现政府组织之间信息互换，免费发布预警信息。能够接入PAWS系统的软件有很多种，有公共安全责任的政府组织可以自由选择最适合自身需求的一种软件。只要拥有IPAWS系统账号，并且使用的软件能够与IPAWS系统兼容，政府组织都可以参与交换预警信息。

三、对我国突发事件预警体系建设的启示

2012年10月，桑迪飓风袭击了美国人口最密集、经济最繁荣的东海岸地区，造成113人死亡，500亿美元经济损失。与卡特里娜飓风相比，时隔七年之后，级别相当的桑迪飓风造成的人员与财产损失大幅降低。在应对飓风的过程中，改进后的美国突发事件预警体系发挥了不可估量的作用。美国突发事件预警体系建设经验对于我国建设高效、全面的突发事件预警体系具有重要的指导作用。

1.利用数字技术整合预警管理系统

在建设预警系统的过程中，美国总结出一条最重要的预警原则，认为“整合的预警系统可以最大程度地保护公众”。基于这一理念，近年来美国重点建设的IPAWS系统本身并不负责发布预警，只是为参与者提供接入现有各种预警发布系统的服务端口，使公共警报和预警系统具有“警告包括残疾人和不懂英语者在内所有美国公民的能力”。我国应将监测技术与预警管理有机结合起来，借助于现代数字技术，增强系统兼容性与扩展性，统一预警信息传输技术标准与专业术语，整合突发事件监测系统与预警发布渠道，形成覆盖全灾种、全渠道、全目标群体的预警发布系统。需要强调的是，整合预警系统的难点不在于技术本身，更重要的是如何从管理上协调各部门合作，建立起畅通的预警会商与协作机制。

2.成立专职负责的预警发布管理机构

预警是一项专业性较强的复杂工作，既具有管理属性，也具有技术属性。从流程上来看，预警工作贯穿多个环节与流程。广义的预警包括监测、预警和响应三个阶段；从内容上来看，预警的对象是四大类突发事件，涉及多项专业领域；从手段上来看，现代预警系统需要运用各种高科技手段。为此，在美国由联邦应急管理署及其各地分部设立专职机构，负责处理与预警相关的所有事务。要做好预警工作，我国有必要成立专门的预警发布中心，配备特定的专业设备与管理人员，专职负责管理预警接收、处理与发布等工作。

3.构建信息共享的开放性预警网络平台

一个信息共享的预警网络平台能够实现预警资源利用最大化。美国突发事件预警系统是一个开放的共享平台，面向全社会提供预警服务。以IPAWS系统为例，任何肩负公共安全责任的政府机构、企业和社会组织都可以申请成为IPAWS系统成员。在经过相关程序审核批准之后，IPAWS系统成员即可通过系统端口对外发布预警信息。鉴于国情体制不同，我国突发事件预警由政府负责对外统一发布，其他社会机构不具备发布权限，但是通过建设开放性预警信息网络，为社会团体与组织查询与沟通预警信息创造便利条件，可以有效增强社会参与预警的意识，提高预警发布效率。

4.探索预警分级制度革新，提高公众辨识度

2011年以后美国采用两级预警制度代替原有的五级颜色预警制度，虽然新式预警分级制度采取过度简化预警级别，彻底抛弃颜色标识等做法还有待时间来验证其效果，但是这种坚持以公众为导向的变革思路值得我们学习。我国现行的四级预警制度使用颜色作为分级标识，同时提供有限指引信息，在实践中也显示出了一定缺陷。在2012年北京“7.21”暴雨灾害中，很多公众不理解气象台发布预警信息内容，造成严重的混乱局面，部分原因就在于以颜色代表预警级别缺乏公众认知基础，预警信息内容过于刻板等问题。为此，我国可以探索在保留四级预警制度的基础上，取消颜色作为主标识，保留颜色作为背景信息，而以数字和形容词的组合作为预警级别主标识，形象化描述预警威胁程度，以便于公众辨识与接受预警信息。