于秀林

(南京师范大学法学院，江苏南京210023)

一、“需要国家干预说”问题的引出

“需要国家干预说”在经济法学界依然被众多学者认同，“这里所指的国家干预，主要是指作为行政机关的政府的干预，其干预的范围有主要是指政府对社会经济生活的干预。……干预所表明的是国家实施的一种旨在通过一定手段使经济事物朝着某个方向发展的行为。”［1］照此道理，经济法是为解决市场失灵而呼唤政府行使权力以解燃眉之急才出现的，赋予政府经济干预权力的同时，置此权力于难以自控的境地，经济法需要依靠政府权力在面对可能或已经到来市场失灵时发挥权力有效性支撑存在，经济法成为了变动的市场经济和政府干预权力下无自主的对象。因此，“仅仅笼统地认为经济法是‘政府干预社会经济之法’是不够的。这也是经济法基础理论有待深化的表现。”［2］

按照国家权力划分和现代政府职能范围，政府具有经济权能，这决定着政府理应享有在法律框架内介入经济的权力，依照法治政府的要求行使其经济权力❶政府履行经济调节、市场监管等经济职能的过程需要运用伴随职能而生的经济职权，此经济职权仅界于法律所规范的经济权限范围内，因而政府所享有的经济权力本身即是法律下权与责统一的既定体、法实体与法程序统一的既定体，切不可放任经济法沦为经济权力本位之法。。在有缺陷的市场经济中，政府对经济进行介入的权力行使只是正常地履行职能，优化资源配置和促进经济发展，而“需要国家干预说”若将干预经济权力的行使视为经济法诞生的预示或标志，那么，缺陷的市场也成为此说之经济法的市场。

若对经济法的理解受制于经济学的认识方法，经济法的存在和价值依赖于经济效果，“这种以经济学思维为出发点，而与经济法的法律属性及现代宪政理论相脱离的观点，在理论上是难以立足的，在实践中也是极为有害的。”［3］市场经济缺陷和政府理性的有限在经济领域必然产生问题，但经济法对社会经济关系规范、平衡和协调的基本属性不应因这两者的痼疾而遭废置。虽不否认经济运行中政府权力的运用对经济发展的作用，也对“需要国家干预说”中控制政府权力和有限、适度干预经济的说法也表示认同，但持疑于此说中政府权力运用与市场机制在法律上的关系及其运用的默契程度，也不解于此说中政府进行经济干预时如何体现经济法对市场经济关系主体的价值。经济法被置于幕后，被人看到的是政府权力❶起先，为应对市场失灵现象开始了蓄势待发的政府权力“大跃进”，结果市场和经济被干预在权力的预料之中，经济运行得到良好效益，令人诧异的是“国家干预”之谓的经济法兴起了，此时的经济法变成了经济的长效备战机制，为市场的缺陷治病、为政府权力的行使正名。导向着市场经济，在被承认为有限政府的权力行使中实现着的是权力自身，经济法成为权力的来源和权力权威的保障。

二、对“需要国家干预说”理论的法律思考

“需要国家干预说”为强有力的政府有番经济作为提供了理论依据，也为不作为和乱作为的政府寻求自得利益提供了借口和机会。国家干预下的经济稳定性和效率得到保证，政府运用经济权力的经济效果可以肯定，但这并不意味着经济的发展就该直接归功于经济法提供给政府以“国家干预”的权力，也不一定隐含着经济法的价值就是利用经济权力为经济发展扫清障碍或提供保障。

(一)“国家干预”一词存在歧义，导致理解和使用混乱

不同的角度或立场，“国家”本身会有异样的定义和范围，人们对“国家”的认识也将千差万别。“一方面是国家这一现象和概念的复杂性和多面性，另一方面则是它那被各个不同学者所理解的个性特征，客观地造成了对国家的多方案理解和多样化解释的可能性和不可避免性。”［4］34其中，有两种基本划定方式来界定“国家”，一种是静态意义上的、可在国际社会中因具备某些要素而被认定为独立主体的国家;另一种是动态意义上的、对内具有行动能力的政权权威机构或组织之集合的国家。前者的组成部分包括人民、领土、主权和政权等，这些要素使国家在国民的认识中形成国家观念，国家即代表人民最高意志和利益;后者更近于一个政治概念，被广泛认同为经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的工具，此工具即权力机构或组织的总和，执行人民的意志。

“法律要依赖国家”和“国家要服从法律”中的“国家”在含义上是有所差别的，前一个主要意指理念上统一的国家，具有整体意义的国家主体是法律存在的前提和实施的作用域，国家优先于法律，处在法律的高层，法律只是国家的意志代表;后一个主要倾向于与社会自治相对的、拥有权力的国家，法律运用配置得当的国家权力进行社会控制，法律及其赋予的权力使国家得以被承认，而且在国家这一集合体下的各权力机构或组织以国家的名义表达意志、实施行为。

据以上分析，如果“国家干预”一词中的“国家”是理念意义上的，那么，国家在一定意义上即表现于法律，因为国家通过法律将社会的全部活动纳入自己的领域进行控制，法律所涉即是国家干预，其中的经济法即是代表国家意志对社会经济生活进行干预，则经济法与其他法律区分的明显标志就不能确定在是否有国家干预这一点。学说中有“就经济法的缘起来说，由于国家干预是经济法产生的主要根源，经济法本质上是一种国家干预经济之法”［5］16的说法，由此假设分析，经济法本源上是国家干预的产物，但“本质上”却无法与其他法律部门有特殊的区别，那么，如何能以“国家干预”为经济法定性?

如果“国家干预”一词中的“国家”是具有意志和行动能力的权力机构或组织的集合意义上的，那么，代表国家的权力机构或组织则成为经济法实现目的的工具，要服从于法律，在经济法中即要为实现经济法的目标服务，此“国家”干预行为只是经济法下的工具为达到目标的一种手段。这里的“国家”即是广义上的“政府”所指，也正是有些学者用“政府干预”代替“国家干预”使用的原因，但这里的政府作为权力的所有者以各种权力表现形式对社会各个部分和领域介入;也有学者在理解上将“国家干预”缩小为“行政机关的政府”的干预，将一些因法律授权而具有权威经济权力的机构或组织排除在外，在“需要国家干预说”中政府的权力和作用被强调也能够解释了。

因此，“需要国家干预说”中的“国家干预”❶“国家干预”中的“干预”一词也颇受争议，无论从文义解释或目的解释的解释角度看，还是从国家、法律和经济间的关系角度看，“干预”实在不妥。如哈耶克所言，在亚当·斯密和他的直接后继者们眼中，执行共同法律的一般规则肯定不是作为政府干预而出现的。参见［英］哈耶克的《自由宪章》，杨玉生，陈茅，译.中国社会科学出版社，1998年版，第350页。一词值得明确，以“政府干预”替换“国家干预”的现象也需要从政府与国家的概念界分上去分析合理与否。若政府为狭义上的理解，以政府为主体的干预则不可能将国家这一宏观概念中的国家任务完成，更没有资格代表具有国家象征的法律。此“国家”一词的不同解释直接决定了其在经济法中的定位，界定不当恐造成不必要的理解和使用混乱。

(二)以“国家干预”定经济法之名，弱化了市场自组织的价值

以社会经济具有的国家干预这一特点决定经济法之名分，不足以完整表述经济法的全部内容，偏颇定然存在。“在‘需要国家干预说’的逻辑体系中，包括三个基本的价值判断:第一，市场并非完美无缺;第二，国家并不优于市场;第三，经济与社会的基本正义和良性秩序需要国家与市场共同携手才可能实现。”［6］既然认识到国家和市场❷“市场和政府一样都不可或缺又都存在缺陷”(O.Williamson，The Mechanisms of Governance，Oxford University Press，1996:95)，“混合经济”针对“市场与政府”所持见解为:“唯一的办法就是根据经济和社会发展的具体情势在二者之间追求平衡与协调。”参见冯辉的《论经济国家——以经济法学为语境的研究》，中国政法大学出版社，2011年版，第39页。的并存状况和各自的价值，却把国家的位置如此抬高到给经济法盖章定论的地位，视者不得不为被冷落的市场感到遗憾。

市场依其自身的机制自我组织经济过程，解决基本经济问题，虽然自组织安排面对很多挑战，但其自治的运行对经济社会的作用有目共睹，尊重市场及其机制的自组织也是对市民自治权利的尊重。在经济领域里，不可小觑市场主体在经济关系中自我调节的能力，因为直接涉入经济利益的主体是假设中的理性人，享其利益、担其风险、护其权利。国家干预为市场经济提供了一种补充方式，依其优势在一定经济情势下发挥无所不能或统领全局的独特作用，影响经济的效果明显，被广泛的重提和运用。市场机制和国家干预都在“经济”中卖力，而且后者处在弥补前者的位置上，结果却是市场机制看着国家干预执掌了“经济法”，这个逻辑怎么都不通。

国家干预和市场机制曾被认为是相背离的关系，看似有一定距离感和不可接近感，一方受到压制另一方即高涨，一方被强调另一方便落入黑暗，存在着厚此薄彼后就会重视其一、冷落其二的微妙关系。原以为的两种机制择其一重之即可解决情势下的经济及其附属问题并非合理，二者完全排斥状态导致的结果也证明以强势者定位经济法理论的相关学说并不合适。“需要国家干预说”以国家权力的强势状态为经济法定论，无论因于将国家干预提升到统摄其他对经济起作用的因素之上而视市场为受其调节或控制的次一级机制，还是因于经济法是国家干预取得经济发展成果之最终功劳取得者，结论都是，此说的经济法强调了国家权力的优势地位，市场机制对社会经济发展的作用被弱化了。对待“归纳和演绎”恩格斯认为，“不应当牺牲一个而把另一个捧到天上去，应当把每一个都用到该用的地方，而要做到这一点，就只有注意它们的相互联系，它们的相互补充。”［7］548这对于理解市场自组织与国家干预的关系不无启发。

(三)“需要国家干预”之经济法的目标与调整社会经济关系之经济法的目标不符

市场失灵需要国家进行干预，法律作为干预供给，授予国家干预经济的权力干预经济运行，“需要国家干预说”之经济法的目标即是“克服市场失灵和维护社会公共利益”［8］，看似无问题，但法律有其自身存在和发展规律，并不是只靠经济条件状况催生和维持。经济发展的要求促使经济法产生，就把经济看作是经济法的产生源泉和存在依据;经济法确认政府协调机制，并把经济的两个机制在法律上予以结合，经济发展的目标得以实现，也就维护了社会公共利益。但是，这种解释未触及关键问题，即经济法应该是对社会经济关系主体的经济法权要求的确认和维护，而经济法的经济效果只是保障和实现经济法主体法权要求的过程所产生的附带产品。

各社会经济关系主体的经济权利要求得到法律的确认和保障是社会公共利益❶维护社会公共利益似乎是每个部门法都要追求的价值之一，在“需要国家干预说”的经济法中并不具有特异性，代表经济法的目标出席更是将经济法模糊化、大众化了。除此之外，维护社会公共利益似乎并未准确地表达经济法的价值，与其说是经济法立法和实施要获致的重要目标，不如说是经济法调整各市场主体利益和需要的关系时附带的要求，因为经济法终究要回应社会经济关系主体的经济法权要求，终究要落实到民众经济利益的分配和维护上。得到维护的一个标准，依靠法律将其形式化为权利。权力的取得意味着权利的保护，经济法应视执行经济权力的政府为权利的附庸。法律在授予干预权力前要认证干预需求的有效性、分析干预需求的负效应，这种授权的性质只能是法律对政府的有限授权，且仍保留对政府经济权力的评判权和否决权。在权力对权利无害的前提下，法律对政府权力的供给也只是在弥补市场缺陷的范围内提供。经济法为经济权利而生，不意味着经济法就有职责而且必须由它供应政府经济权力;经济法为经济权利而斗争，“需要国家干预说”的干预供给即经济法为何要用“国家干预”为口号呐喊?

在谈到国家干预的本质问题时，陈虹和吕忠梅认为:“就是要尽量平衡国家和市场两者的关系，充分发挥它们各自的功效，实现‘有形之手’和‘无形之手’的有机结合。”［9］但在经济法调整社会经济关系的目标下，国家干预为本质的理解不足以让人信服，却让人碰触到了国家之手的有形之态。

另外，“需要国家干预说”中的经济法一开始便是由经济需要生发，因政府经济权力下的经济得名，最后为经济的发展效力，使经济事物朝着某个政府干预的方向发展。从法律之外看是无差错的，但是，若按照法律的由来梳理，就会发现其法律思路的可指摘之处:经济关系主体为生产生活产生经济利益和需要，但经济情况不能够完全满足所有要求，法律便需要对社会经济关系主体的经济权利义务进行安排和设置，经济法的使命正在于此而非它。

(四)“需要国家干预”之经济法被赋予了太多经济期望，经济工具性色彩过浓

“需要国家干预说”以经济问题为正当理由呼唤经济法出现，经济法出现是直接被赋予“有形之手”以权能干预经济运行，并且，经济学的各种经济政策是经济法的调整手段，调整经济运行是经济法的目的。此经济法有从属于经济的势态，而经济法具有的经济性❷经济法沦为经济之法，视经济状态派政府权力出击，统摄整个经济领域，做经济情势的镇静药或兴奋剂。经济法的目的经济性、对象经济性和手段经济性在相当程度上反映出经济法被赋予的经济愿望及经济法的经济工具性质。参见单飞跃的《经济法理念与范畴的解析》，中国检察院出版社，2002年版，第127页。具体表现为目的经济性(经济法的目的在于实现经济协调和促进经济发展)、对象经济性、手段经济性(经济法是国家对国民经济实行经济性干预的法律)。如信春鹰所言:“20世纪以来，当政府借助法律公开参与社会财富分配，制定经济和社会计划时，法律越来越变成政府推行某种政策的工具。”［10］

市场经济按其自身规律运行，在社会基本的安全和秩序条件下，无论有无外在意志的经济权力好意干涉，其前进道路和发展方向总是螺旋式上升的，这也正是自由资本主义时期的经济政策对社会进步和世界文明做出巨大贡献的原因。但市场机制并非在经济所有方面都能起到调节作用，也存在调节过程中有自我否定的倾向，其作用仍无法最优发挥，这种缺陷及其导致的后果迫切需要另一种力量介入予以配合。在这里，“需要国家干预说”把国家干预看成弥补市场机制缺陷以调节经济的手段，国家干预的法律表达即是经济法。国家意志的施加为经济发展提供一定的支持和动力，受益的经济领域会感激国家权力，特别是政府的干预权力，但如此便要经济法与政府经济权力结下如此深的渊源——以身相许，难免有些牵强和为难，况且这还没有从法律规范意义上解决经济关系各方不同利益和需要的平衡与协调问题。

以国家干预为名而定经济法之性，经济法也终究是为干预经济而存在。经济发展有国家经济意志的成分，国家在其经济职能的职权范围内为经济发展服务，但这不仅不能否定国家权力在其他领域中国家权力的能力，也没有理由因此高度提升国家权力在经济中的势力。即使是国家权力干预在经济领域发挥着独特而突出的作用，也只是表明国家干预属于经济内容的部分，而不能因此就确定国家干预为经济法的“当家人”。

作为国家干预主体的政府首当其冲，成为经济的主要依赖，政府干预也由起先的全面、任意、强制性干预趋向于更合理的干预，并由经济法确认和保障。政府干预是国家经济意志的表达，体现了国家对经济整体监管的态度，这种意志和态度带有大量的经济期望❶可以看出经济法的唯经济论，没有哪一法律部门像这里的经济法，对动态经济的发展起到如此决定性的作用，同经济政策已相差甚微。若以经济法确认和保障经济权力是为更好地调整社会经济关系来反驳，本身就是对前者的袒护;若后者是其真实目的，为何对前者的功名表现得如此敬畏，却不肯如正视前者的存在价值一样对待后者呢?:“经济法的基本原则是指规定于或者寓意于经济法律之中的对经济立法、经济守法、经济执法具有指导和运用价值的指导思想或规则。”［11］法律确定一项行为规范再平常不过，但以经济法赋予政府经济干预权力，为经济制度辩护有些越俎代庖的意味。经济法成为政府经济权力的来源和依靠，成为经济制度得以确立和实行的保障，失去了其以社会经济关系为本的核心。

结 语

经济法的目的如果局限于或止于对市场经济的维持上，国家干预的国家经济运行可能会在权力的掌控下产出可预期的良好经济效益，但作为法学之部门法，经济法是否应该着眼于市场经济内部诸利益和需要主体的经济法权要求并着力于调整含不同经济法权要求的社会经济关系呢?毕竟“经济评价”❷经济法并非着眼于一些经济学家所关注的经济自由主义的“经济利益至上”和弱肉强食的“经济法则”，而是着眼于社会整体利益的合理分配协调，注意通过法律配置和监控经济权力，并着重给予经济弱势地位群体以经济法关怀，实现经济法经济功能、法律功能和社会功能的统一，使得社会主体普遍共享社会经济发展福利和文明成果成为可能。仅为衡量经济法的尺度之一，且对经济法进行综合评价的基本主体还是经济关系利益和需要的主体。

以上关于“需要国家干预说”的一些反思同样可以点明其他相关学说中类似观点的漏洞，主要问题集中存在于经济法调整主体、调整手段、调整对象和调整目标的确定上。原因是两方面的，一个是经济法的基点和路径依经济导向确立而导致偏差，一定意义上如叶传量所言:“法律应当克服经济学帝国主义以效率优先来完全取代社会正义判断的倾向。……法律不能简单地复制经济的正义观，效率在经济领域中处于优先地位并不能成为法律必须以其作为价值分配的基本原则的依据。”［12］另一个原因是备受推崇的政府名义上尊重市场机制却未能平等地对待其正当名分，造成整个国家经济和市场主体的利益和需要都在政府的干预之下，殊不知，政府介入事实上仅仅属于经济法的外部表现特征和经济法调整社会经济关系的手段，它的价值在于与市场自组织在经济法的预先配置下服务于市场经济主体。

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［3］秦国荣.维权与控权:经济法的本质及功能定位——对“需要干预说”的理论评析［J］.中国法学，2006(2):174－181.

［4］M·H·马尔琴科.国家与法的理论［M］.徐晓晴，译.北京:中国政法大学出版社，2010.

［5］邱本.经济法研究(上卷:经济法原理研究)［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.

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［8］朱春玉.试论环境法与经济法的不同［J］.河南社会科学，2012(6):11－13.

［9］陈虹，吕忠梅.经济法原理新说之一:国家干预［J］.法学论坛，2003(4):54－60.

［10］信春鹰.后现代法学:为法治探索未来［J］.中国社会科学，2000(5):36－44.

［11］李昌麒.经济法——国家干预经济的基本法律形式:第三版［M］.成都:四川人民出版社，1999:222.

［12］叶传量.和谐社会构建中的法理念转换［J］.法制与社会发展，2006(1):59－70.