肖 超

(江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013)

伴随着经济和社会快速发展及我国民主化进程加速，我国地方政府也正面临着来自于社会各界和广大市民日益升高的问责压力。一方面是公众对于政府的施政水平提出越来越高的要求；另一方面是政府不得不小心稳妥的处理来自各方压力。进入21世纪以来，为提高政府施政管理水平，我国一些地方政府开始对政府供给的公共品实施绩效评价，以提高政府资源的使用效率。总体上看，我国不同区域和不同部门对于政府供给的公共品绩效评价尚处于摸索阶段，还没有形成系统的方法，缺乏一个制度性交流平台来整合评价资源，不同程度上造成了人力和物力资源浪费，也使得评价整体水平不高，绩效评价公信力也没有得到充分体现。因此，一些地方政府为整合评价资源、减少评价障碍、提升评价效果进行了诸多尝试，例如J市引入合作评价方式。

一、公共品政府供给合作评价模型与方法

合作评价模型(MCE)是Liliana和Rigoberto在对城市公园和排水服务项目的评价经验基础上总结出来的，它主要包括六个方面的关系(图1)［1］。从以往的经验来看，合作评价模型对政府项目评价具有指导作用，其优势在于它可以在执行中对未预见问题做出及时调整，并通过回馈机制使评价计划中出现的偏差能及时得到纠正。

图1 合作评价模型图

公共品政府供给评价主体可分为“同体评价”和“异体评价”［2］。同体评价主体是相关部门及其内部工作人员；异体评价主体是人大、政协、新闻媒体与公众等。因此在开展公共品政府供给内部评价的同时，引入人大、政协、专家、媒体等“异体评价”方式，扩大评价问责主体，进行合作式评价。

第一，在开展评价时要对合作过程中未来不确定情况做出准备，如判断那些人群是公共品供给的受益人。注意区分直接受众和间接受众［3］。

第二，评价团队成员对当前评价技能水平和预期项目成就进行预评估。评价团队要了解当前的评价机制和所拥有的评价资源，并对公共品可能达到的效果进行预估，评价团队的领导者要规划好合作评价资源。同时，合作评价方式下的信息交换要起到强化评价策略和弱化解决问题难度的作用。

第三，识别评价障碍。从供给公共品部门的目标出发，公共品的供给者要通过评价过程找到重要的评价问题。因此需要评价人员找到应重点关注的环节和步骤，确认重要的评价问题。同时对发现的问题团队成员要进行广泛的讨论和审视，并对评价目标进行有针对性修正以使得其能更为真切的反映评价需要。

第四，建立一致目标。一致目标应该与成员、公众和市民等的诉求相契合，并用图画、文字、图像等形象化的方式进行表述。在交流过程中出现冲突时，确保合作评价成员能平等和客观的受到对待，使合作成员的工作受到尊重，确保成员间能相互理解，

第五，鼓励开放式交流。在合作评价过程中，评价管理者应须保持中立并有营造一个良好评价环境的能力。成员要去认真倾听他人的观点，以示相互关注和尊重，并愿意暂时放下自身的利益或偏见，以获得进一步信息。

第六，制订行动计划。行动计划既是对评价目标的回应，也是保证合作评价有序推进的基础。同时，评价结束后一个具有实践性和可操作性的评价计划可被整个评价团队或其他的评价团队所借鉴，从而使得合作评价体系向纵深发展。

第七，战略性的总结。评价结束后，评价团队成员要对相关信息进行汇总，并对整个评价程序提出改进建议，以得出评价结论。在这一过程中，评价成员必须明确评价报告的对象和思考评价报告的范式，报告应避免过于复杂而难于理解，要易于被各方所接受，并为评价建议得到后续的重视和落实获取政治支持。评价报告不仅要对整个评价过程进行总结，也要对评价程序提出改进建议，总结性建议要有相关证据的支持，并考察评价目标的设置是否科学。

二、地方合作模型在J市的应用

地方政府对项目管理在很大程度上依靠于非营利组织，这使得政府有必要对公共服务的效率和效果进行评价。因此，J市的评价就放在了被地方政府资助且被非营利组织管理的项目上。本案例研究材料来自于相关文件资料，访谈和作者的直接经历。

J市的合作评价分为计划、执行和报告三个部分，具体过程见图2。在计划阶段，J市先明确了评价人员要遵循的指南、标准和指导原则，它以《财政部项目支出评价办法》作为J市评价计划的重要参考，并结合当地情况有针对性地做出细化。J市有许多由非营利组织提供的服务，这些非营利组织也被称之为“财政伙伴”，像维持街道正常运转和特定

(一)计划阶段

资本项目的运作，近来这个城市将合作式绩效评价再往前推进了一步拓展到农业产业化资金、新农村建设和水利专项经费等项目上来。J市合作评价团队中的八个人代表不同的利益团队。他们的工作从2008年1月一直持续到2012年8月，从开始的月度会议发展到后来的双周会议，以便充分地进行交流。合作评价模型的真实测试—八个代表不同的利益背景的人却在最终的报告中达到了一致。在开始讨论之前，这个团队知道了要得到一个一致的报告和认同的目标就需要重新定义“一致”，它就是每个人要支持团队达成的每条建议并努力去实现它，甚至于他们就个人而言对此建议本身并不认同。合作评价范围集中在三方面：一是评价项目的总体效率和评估是否需要改变服务对象或项目的资金用途；二是评价非营利组织角色和提供服务的组织架构的科学性；三是预算安排资金投入规模的合适性。

图2 J市政府项目评价安排流程图

从2008年起根据每年的工作计划组成评价团队，多元化人员的过程参与，以使得所有利益相关者能够达成一个平衡各方利益的评价方案并为最终建议的落实奠定基础，见图3。为保证绩效评价能够获取充足的资金保证，财政每年根据年初计划核定的评价项目进行预算安排，其预算安排的标准是每安排100元项目经费，就相应的安排0.1元的绩效评价资金，并要求其下属的县、区也做出相应安排，由市财政部门管理监督评价经费的使用，确保做到专款专用［4］。

图3 利益相关者达成一致意见图

以J市的经验来看，如何去制定出一套行之有效的评价流程和指标体系及掌控好整个评价程序是整个评价过程的重中之重，也是整个评价的难点所在。J市从2008年启动这个工作以来评价一直被这个难题所困扰，对于这一难题的破解可分为三个阶段：

第一阶段，在2008年和2009年时J市的绩效评价更多的还是停留在定性研究的阶段。主要原因有三：一是由于合作

(二)J市的具体评价执行过程

评价团队专业知识的缺乏和国内没有相对成熟的合作案例可借鉴；二是像国内其他地级市一样，J市的可用财力本就不足，项目拨款又要平衡好多方利益要求点多面广，这导致单个项目的经费都很小，很多项目经费变成了另一种形式的办公经费和奖励经费；三是市政管理者要求先搭起评价的框架，暂时没有提出更多和更高的要求。

第二阶段，2010年和2011年，J市在总结前两年的经验基础上，推进了整个评价工作，在改变原有拨款方式的同时，也选取了一些金额较大较集中的项目进行评价。并根据每个项目特点制定了评价指标，先由被评项目管理单位自评，再由评价组通过评价指标进行评价，根据项目特点评价指标一般也分为三种：财务指标、社会指标和满意度指标，每类指标又要进行细分，分别进行赋权打分，以判断项目管理运行情况。财务指标一般细分为时间性指标、价值指标、比率性指标，这类指标一般通过会计资料的查询可获得，其获取相对较为容易。社会指标又可分为社会政治绩效指标、社会经济绩效指标和社会环境指标，这类指标的收集大都要通过合作组成员专业判断、感性认知及理性思考来完成。满意度指标的获取相对较为困难和复杂。这类项目指标大都通过调查问卷来完成，要根据项目确定被访对象，并以户籍、年龄和政治身份等作为配额条件，以保证样本具有足够代表性。同时，要制定公众满意度调查问卷提纲，它应该包括被访者背景来源、年龄、性别、职业、收入、政治身份等；对项目认知情况；对项目的总体评价，对项目各重要一切的评价；对活动的祈求和建议等。根据上述提纲设计规范、可操作的调查量表并执行抽样调查。最后，通过分组统计问卷调查和收集典型意见和评价。

第三阶段，2012年开始评价组根据项目特性在保留，总结和提高继续使用第二阶段三类指标进行项目评价的基础上，尝试用DEA模型进行项目效率评价。2012年它用DEA模型对J市下属的十五个县区的基础教育、医疗卫生和社会保障进行评价，三大类评价通过四十个小指标来完成，详见表1。所有的指标数据的收集通过各县区财政局、教育局、卫生局和社保局的共同填列完成，由评价组对所列指标的真实性进行抽查核实，并根据所收集数据进行效率评价以此作为对各县区评判奖惩的参考之一。

表1 项目评价指标表

本文的实证对象是J市下属的15个县。时间跨度从2009到2011年，数据来自于对于各地的调研。

1.DEA静态效率评价

分别采用CCR模型和BCC模型核算2009-2011年J市的基础教育、医疗卫生和社会保障支出的产出效率，包括技术效率(TE)、纯技术效率(PTE)和规模效率(SE)，结果如表2所示。

表2 J市各地基础教育、医疗卫生和社会保障DEA效率评价结果

注：表中TE(crs)表示技术效率水平，PTE(vrs)表示纯技术效率水平，SE表示规模效率水平(SE=TE/PTE)，RS表示规模报酬情况，drs表示规模报酬递减，irs表示规模报酬递增，-表示规模报酬不变。

从表2可看出：①基础教育的供给效率。15个县总效率得分较高，均值达到了0.91；达到效率前沿的DC、JJX、KFQ、LS、LSQ、XZ、XS和XYQ。相较而言，DA、HK、PZ、LC、YN和WN的效率不高。造成效率偏低的原因主要是规模效率不高造成的，说明这六个县的低效率，主要是由于规模报酬递减造成的。从规模经济的角度来看，这六个县的投入规模已超过最优规模；如果继续增加投入；如继续加大投入，那么总效率的提高程度要低于投入增长的程度。另外，从标准差来看，各地的差异不大。②医疗卫生的供给效率。平均效率得到达到0.979，除了PZ和LC之外其他各县都达到1。PZ和LC等地区属于最佳投入规模地区，从标准差来看，各地间效率不大。③社会保障的供给效率。平均效率是最高的达到了0.992，15个县的纯技术效率实现了纯技术效率；从规模效率来看，有14个县达到1，仅有XZ为0.879，从变异系数来看，各地间的差异很小。XZ处于规模递减状态，说明其投入规模已经普遍超过最优规模，新增社保投入的收益增加速度将低于投资增加的速度。

2.Malmquist指数动态效率评价

上面给出了基础教育、医疗卫生和社会保障支出的静态效率，下面采用Malmquist生产率指数来反映动态效率变动情况。

由表3可知，以2009年为基期，基础教育支出全要素生产率(TFP)是递增的，2010年是0.801，2011年是0.972。这一趋势在表4中得到印证，全市有5个县的平均创新全要素生产率(TFP)超过1。其基础教育的全要素生产率递增主要是由技术效率变化来解释，说明生产前沿面没有“向上”移动且无明显差异，但从技术效率变化指标来看在基础教育支出上的管理体制和机制创新上存在不足，因此也反映出基础教育的管理经验积累到一定程度时，提升效率要靠机制和体制创新。

表3 J市各县基础教育、医疗卫生和社会保障支出Malmquist指数年均变化情况

医疗卫生支出全要素生产率(TFP)也递增的，这一趋势从表4上也可得到印证，从技术效率变化指标的取值可说明生产前沿面“向上”移动，特别是WN和YX。

社会保障全要素率是递减的，这一趋势也能在表4中可得到，得到说明生产前沿面没有“向上”移动。各县技术效率变化指标均小于1且无明显差异，说明社会保障支出管理体制和机制创新不足，提升效率要依靠机制和体制创新。

表4 J市各县基础教育、医疗卫生和社会保障支出Malmquist指数变化情况

评价团队在运用何种评价方式进行合作评价上也取得一致意见，包括：①调查项目计划、运作情况、人员配置和项目管理层成员组成；②在居民、商人和业主的集聚区收集关于J市政府施政的关键性的指标信息；③并对全国性的发展趋势，政府项目绩效评价技术的发展和其他区域组织运作较为成功的实践经验保持关注。

(三)行动计划

J市制定了以下行动计划：一是J市的非营利组织应该增加与区域内外利益相关者的交流并向J市的外部人员诠释这个区域的过去、现在和未来，告知这些利益相关者们他们的利益如何被保护、如何得到发展，如何持续，并利用某些特殊的契机和事件深化这种认同感；二是应该在J市举办更多的吸引“眼球”事件，像节日演出或大型商展以增加城区知名度和影响力；三是要安装更多和更为醒目的标识设施以帮助区域内外人员在J市主城区更好的工作生活和休闲，同时J市发展的决策者应该以点代面，推进主城区外的发展并为其他地方的发展提供一个好的发展范式；四是J市应该关注未来五年内这一区域内的总体发展进程，市政管理者和公众应该持续获得城市发展的具体信息，并制定出较为清晰的绩效标准，以提高区域内的总体管理水平；五是J市应该组建一个长期的工作团队以提高内部交流和加强对于J市发展问题的协调。

J市将绩效评价的结果和政府项目预算的未来安排进行对接，见图4。首先，每年选取一定的政府项目进行评价；其次，根据评价结果调整未来的预算安排；再次，根据情况对项目进行持续的评价以调整预算执行；最后，对政府项目运行保持持续的关注。这一预算调整机制无疑会对政府项目绩效的提高给予持续的动力和压力。

图4 J市的项目预算流程图

三、评价结论与启示

J市在运用合作评价的过程中，合作评价保证了评价方法的连贯性和项目过程中的相互学习性，它减少了评价过程中的对抗性，让评价过程更为柔性，并使得评价结果能被各方所接受和认可；合作绩效评价方式能使政府部门持续提高评价认识、落实政策建议、规避评价障碍、提升自评技能和明晰评价战略；同时，还能推动预算资源的更好利用，使评价建议能受到重视与落实。

本研究的启示如下：

启示一：对于政府项目的评价，仅仅只是单位自评的话很容易使评价失去公信力，而仅是通过单纯的外部评价容易引发抵制和对抗，独立的社会机构进行评价的话，在信息资料收集和对项目真实运行情况的了解上会存在天然的劣势。因此，有效的整合内外部力量是合作评价能否取得成功的关键。

启示二：合作评价中作为一种妥协，评价团队必须承担一定的风险，必须放弃一些过程的控制，花费更多的时间和资源以建立信任合作关系。因此，在当地评价资源本就十分有限的情况下，可能合作式绩效评价并非是一种最好的选择。

启示三：尽管J市评价经验只是一个中型城市的案例，但其走过的发展道路和面临的发展困境在我国众多城市中具有很强的代表性，其在评价指标体系的建设上，在绩效评价资金预算安排上，在信息的发布，人员培训和评价人员的组成上都有一些独特的创新，对于其它地市后续的绩效评价是一个很好的借鉴和探索。

［1］Liliana Rodriguez-Campos，Rigoberto Rincones-Gomez.Collaborative Evaluations：step-by-step［M］.California：Standford University Press，2012．

［2］李文彬，等.公共部门绩效评价［M］.武汉：武汉大学出版社，2010．

［3］张强.美国联邦政府绩效评估研究［M］.北京：人民出版社，2009：180．

［4］肖超.创新绩效评价体系，跟踪资金使用情况——江西九江想方设法提升评价公信度［N］.中国财经报，2012-07-28(4).