李卓垚

（湖北省社会主义学院，湖北 武汉 430062）

协商民主的基本含义是指协商主体通过自由平等的公共协商参与决策。20世纪后期，为了超越自由民主和批判理论，实现当代民主范式的全面转型和优化，协商民主理论在西方兴起。我国在总结和传承历史上协商对话传统的基础上，积极借鉴西方协商民主理论，并从体制、规范、形式等层面不断扩大和推进协商民主理论和实践的发展，取得了丰硕的政治成果。党的十八大首次明确提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”发展社会主义协商民主，对推进我国的政治建设和发展具有重要的政治价值。

一、协商民主增强人民民主的生命力

在我国，协商民主与选举民主是人民民主的两种常态民主形式。“我们的民主政治，从人民代表大会制度来讲，实行的主要是选举民主；从人民政协来讲，实行的主要是协商民主，这种民主形式的突出优点是能够在选举前和选举后保证来自于各界的政协委员都能平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见，包括对道德问题提供协商的空间，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。也就是说，我国的民主制度是选举＋协商的民主式制度，它有其独特的优点。”[1]

选举民主与协商民主，两者互相结合，相互补充，极大地增强了我国人民民主的生命力。协商民主的有效运用是选举民主良好运行的前提和保障，在一定程度上极大地保证了选举民主的顺利实施。选举民主与协商民主共存的民主制度不仅不会降低选举在人民政治生活中的重要影响，反而增强了选举的积极性和活跃性，进一步深化中国民主政治建设。

在多元利益相互冲击碰撞下的人类社会中，政治矛盾和冲突是持续存在的，因此我们需要一种和平的民主机制来解决这种矛盾和冲突。我国的选举＋协商的民主制度正是依照这样的原则应运而生的。在实际的政治生活中，选举民主通过人民投票选举行使自己政治参与、参政议政的权利，它遵循的是少数服从多数的原则，但往往被放弃的少数人意见却并非完全不可行，因此在实行选举民主的同时进行协商民主，既可以保证多数人的意见有效实施，又可以让少数人的意见充分被尊重。并且，协商民主可根据实际需要组织各阶层群体针对有关重大公共决策和利益的重要问题进行公共协商，最大程度保障了各阶层、各利益集团的利益。因此，协商民主意味着人民意愿的充分表达和反映，意味着对各种意见的总体权衡与协调，为选举民主提供了公正性基础，充分体现了社会主义民主的真实性，保证广大人民群众更好的行使民主权利。

二、协商民主提高公民政治的参与力

“政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的内容。”[2]（P166）“公共参与”是协商民主的核心理念之一，目的是让更多的人参与到政治生活中来，体现参与的重要性和价值。因此，发展和推进协商民主是促进公民政治参与的重要途径，对于拓展公民政治参与空间，提高公民政治参与的质量和效果具有积极作用。

1、协商民主强调公民平等的政治参与。平等是民主蕴含的主要价值，更是协商民主的内在特质。与其它民主模式相比，协商民主更加关注和彰显平等性。协商民主为公民提供平等的参与机会，拒绝把出生、财产、社会地位及权力等资源作为公民参与公共协商与治理的限制条件，使所有公民都处在同一参与的门槛上。同时，在具体的协商实践中，协商民主还强调赋予公民同等的知情权、平等掌握相关信息和表达利益诉求与意见的机会，使公民能够平等的发挥作用。“参与者在形式和实质上都是平等的。形式上平等是因为，控制程序的规则并不挑选个人。每个具有协商能力的人在协商的每个阶段都享有同等的地位。……每个人在决策中都具有平等的发言权。实质上的平等是因为，现存的权利和资源分配并不影响他们参与协商的机会，这种分配也不会在他们的协商中发挥权威性的作用。”[3]（P149－150）

2、协商民主强调公民理性的政治参与。协商民主要求各协商主体理性围绕公共政策和重大问题，理性的参与对话、协商、讨论，表达合理的而非情绪化的观点和诉求，在面对较强说服力信息的情况下，具备反思修正自己观点、意见，接受合理建议的能力和宽容精神，从而有效地实现偏好转化，达成协商共识。也就是说，协商民主是理性的民主，公民理性的运用贯穿于协商的全过程。“协商过程的实质性特征应该是以理性为基础，理性是保证协商过程能够合理趋向共识、并诉诸公共利益的关键条件。”[4]“公共协商结果的政治合法性不仅基于考虑所有人的需求和利益，而且还建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实的基础之上。”[5]

应该看到，协商民主理论蕴含的平等和理性精神都是从规范地角度做出的结论，但在具体的政治实践中，还普遍存在着理性不足和协商各方不平等现象。首先，任何个人都无法掌握全部的知识，不能成为全知全能的人，难以克服理性有限这样一个事实。同时基于公民个体倾向追求利益最大化的假设，其在参与公共治理过程中，很难完全从公共理性的立场做出论断。其次，公民的权力、财富、身份、社会地位等在实际政治生活中的影响和作用始终存在，甚至有时会具有决定性的意义，无法实现理想状态的平等参与机会和对决策产生等同的影响力。具体到我国而言，由于受传统政治文化的影响，公民政治参与的积极性不高，参与意识不强，参与能力不足，政治知识和参政技能有限，各参与主体在一定程度上还存在着理性缺失的问题。此外，各协商主体还存在着事实上的地位不平等，通常政府、执政党居于主导地位，而参政党、社会团体及公民个人处于弱势地位，对信息的获取存在着不对称性，对决策的影响力也不对等。为此，我们必须有针对性地加强公民素质、公共精神、政治知识和参政技能等方面的教育和培养，提高公民理性思维能力，积极为公民平等参与政治生活创造条件，推进我国协商民主的建设和发展。

三、协商民主提升公共政策的公信力

公共政策是政府或其他社会公共权威部门，在特定时期为解决公共问题制定的行为准则，是政府进行公共治理的重要工具和手段。公共政策关系到政策实施对象的切身利益，政策问题的解决和政策目标的实现需要建立在社会公众对公共政策信任与支持的基础之上。“公共政策公信力是政策过程与信任社会资本的有机结合，体现的是公共政策合法性、民主性、科学性、有效性等价值维度。同时，公共政策公信力也是衡量政府公信力的一个重要指标，政府公信力提升的前提是使公共政策获得民众的合法性认同与支持。”[6]公民参与是公共政策核心内容。但在我国，政策过程主要是精英决策，由政府官员或专家进行决策，缺少公众的参与，还不是真正意义上的公共政策，政策的公信力有限。[7]形成这种现象，是由政府的“经济人”属性决定的。理论上，政府制定政策应谋求公共利益的最大化，但政府是由具体的人组成的，根据公共选择理论，在经济领域自私自利的同一个人，不可能因为他进入政治领域，担任政治角色后而变得大公无私。基于此，参与决策的部门和人员就会凭借特殊地位掌控公共政策的制定，出台维护决策者利益的决策，而没有对其他阶层和群体利益做充分考虑，致使政策的公信力不足。因此，吸纳各阶层和群体成员参与公共决策，体现各方的利益和声音，是提高公共政策公信力的有效方式。协商民主既是一种民主制度，也是一种决策方式，能够搭建各界平等沟通对话的平台，使各方在理性且充分的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。发展协商民主，对提高公共政策的公信力具有以下贡献：

1、增强公共政策的科学性。当前公共政策议题的提出多为政府官员，并在政策形成的过程中发挥主导性作用。这种方式虽然能够保证政策体现官方的意图和目的，但却脱离了民情、民意。事实上，对公共政策的需求应源于社会的实际需要。开展广泛的民主协商，能够扩大决策资源的提取范围，及时收集和掌握社情民意，了解民众的政策需求信息，使公共政策的最初动议源自于民。在公共政策的形成过程中，社会公众积极参与研讨协商，表达他们的意见、意愿和利益要求，并经过审慎地反思、利益的博弈和偏好的转换，形成科学、理性、合理、有效的公共决策。“我们应该将公共协商主要看作是具有工具价值。它是作出高质量决策的工具。如果公共协商不是服务于这个目标，那它就没有价值。”[8]（P2－4）

2、提高公共政策的执行力。“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策。”[9]经民主协商形成的公共政策是各协商主体相互妥协的产物，是公意的体现，各方利益和需求都得到了不同程度的表达，易于获得公众源自内心的认同和支持，产生“规范的内化”，即自觉自愿地把外在的规范作为行为的准则，使决策得到顺畅有效地执行和落实。正如边沁所说，“当民众满意时，他们自觉自愿地协助法律的实施，而当他们不满时他们自然不予协助；倘若他们不积极阻碍法律的实施，那就算好的了。”[10]（P233）

3、提高公民的政策认知力。现代公共决策是较强的专业技术性事务，公民要想高质量地参与决策，必须具备相应的知识水平和政治技能。但目前我国绝大多数公民在这方面的知识和技能储备还不足，与享有的民主权利并不对等，在一定程度上制约了政治参与能力。公民对公共政策的认知能力和认知程度是影响其评判公共政策公信力的重要因素，我们不能指望一个政治认知能力有限的公民对公共政策做出科学合理的判断。因此，加强公民教育，提高公民的政治认知能力和水平，是提升政策公信力不可忽视的方面。协商民主以政治参与为核心，使公民在具体的民主实践中提高自身道德素养、政治技能和知识水平，是培养公民政策认知能力最直接、最有效的途径。“民主实践是最好的民主培训班，公民的政治参与能力和选举水平也只有在民主实践中才能不断提高。不给予实践，永远不能提高民主水平，国家的民主就永远不能发展。”[11]

四、协商民主增强转型社会的和谐力

当前，我国正处于迈向现代化的进程中，经济和社会急剧变革，体制转轨和结构转型长期并存，各种社会矛盾和社会问题日益凸显，群体性事件频繁发生，增加了社会的不稳定性和社会失序的风险。而这也是处于转型社会出现的正常现象，正如亨廷顿所指出的那样：“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”[12]（40－41）

引发政治和社会不稳定的因素很多，但主要集中在三个方面：一是利益表达途径不畅。利益是人类参与政治、经济和社会活动的主题，“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”[13]（P82）在社会转型的特殊时期，由于体制机制不完善和权力的滥用，导致利益分配缺乏正义，普通民众的合法权益受损，且因没有得到政府部门重视和解决而使矛盾不断积聚，最终引发群体性事件。二是政治参与渠道受阻。“城市化、识字率、教育和接触传播媒体的水平的提高，都在提高人们的愿望和期待，而如果这些愿望和期待不能得以满足，就会刺激个人和集团投身于政治。”[12]（P44）改革开放以来，伴随经济的腾飞，上述指标都得到了大幅提高和快速发展，公民的政治参与欲望和需求持续高涨，而与之对应的政治体制改革相对滞后，未能提供足够的政治参与空间，使公众参与渠道受阻，挫折感和不满情绪不断累积，形成不稳定因素。三是公权力合法性受到挑战。权力来源于人民，要对人民负责，为人民谋利益。但权力扩张的本性使权力执掌者屡屡突破权力界线，滥用权力，谋取私利，贪腐之风甚盛，公众对公权力甚至政府的合法性形成深度质疑。协商民主能够促进国家、社会和公民之间的良性互动，对实现社会利益整合、扩大公民参与、提升公共权力的合法性具有积极作用。

1、建立有效的利益协商机制。群体性事件是公民以集体抗争的方式争取和维护合法权益的外在表现，根本原因是公民的利益诉求没有得到应有的重视和回应。因此，建立良好的利益沟通机制，将各相关利益主体召集在一起，通过平等的对话、协商和博弈等形式，使公民个体的利益诉求得以顺畅的表达，特别是弱势群体中公民个体的利益得到充分的考量和重视，本着平等与宽容的态度求同存异，最大可能地缩小分歧和偏见，最大限度地达成一致和共识。“协商民主机制不同于传统群体性事件解决路径的显著表现，是其将仅依靠公权力主体根据事实依规范做出裁决的‘对抗性’机制，转换为多主体参与的‘对话与协商’机制。”[14]民主协商是化解社会矛盾和问题的最为有效的方式，也是政治成本最低的方式。

2、搭建广阔的政治参与平台。公民民主协商的过程就是参与政治生活的过程。协商民主具有广泛的包容性、参与性和公共性，所有公民都可参与其中的共同性活动。协商民主鼓励和吸纳不同阶层和利益群体以平等的身份参与到公共协商中来，自由理性地表达自己的利益偏好，陈述自己的理由，尊重他人的意见，达成统一意志和共同行动，从而有效地行使民主权利。发展协商民主，要探索建立形式多样的协商模式，如民主恳谈会、社区议事会、公民听证会、网络讨论平台等，尽可能地拓展公民参与协商的渠道和途径，满足广大人民群众因经济、教育、文化发展而带来的政治参与的要求。

3、构建权力的社会监督机制。权力既可带来福祉，亦可制造罪恶。不受监督和制约的权力必然导致权力异化，走向腐败。加强权力监督，既要建立权力之间相互制衡的内部监督机制，还要建立权力的社会监督机制。托克维尔在《论美国的民众》中特别提出要建立“以社会制约权力”的对策，由“社会的独立之眼”监督公共权力。[15]（P309－329）协商民主是对公共权力进行社会监督的有效形式。发展协商民主，建立政府与民众直接对话和协商的机制，扩大公民的参与权和知情权，拓展社会监督的广度和深度，提高社会对公共权力监督的效力，在“把权力关进笼子”中发挥作用，保证权力规范合法的运行，增强公共权力的合法性基础。

总之，社会主义协商民主的价值是社会主义民主价值的重要组成部分，是对中国传统协商民主的继承与超越，构建社会主义协商民主价值，能够引领和规制社会主义民主制度建设，推动社会主义政治文明的发展，具有不可低估的意义。

[1]李君如．人民政协与协商民主[J]．特区实践与理论，2007，（2）．

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[4]陈家刚．多元主义、公民社会与理性：协商民主要素分析[J]．天津行政学院学报，2008，（4）．

[5]乔治·瓦德拉斯．协商民主[J]．马克思主义与现实，2004，（3）．

[6]孙萍，许阳．论协商民主理论视阈下公共政策公信力的提升[J]．社会科学辑刊，2013，（1）．

[7]贾西津．公共政策过程中的公民参与[EB／OL]．中国 改革网，http：／／www．chinareform．net／2010／0116／8338．html，2010－04－01．

[8][美]詹姆斯·博曼．公共协商：多元主义、复杂性与民主[M]．冯莉，伍剑译，北京：中央编译出版社，2006．

[9]Jorge M．Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self－Determination in Multicultural Societies，Boulder：USA West view Press，2001，p．31．

[10][英]边沁．道德与立法原理导论[M]．时殷弘译，北京：商务印书馆，2000．

[11]蔡定剑．论人民代表大会制度的改革和完善[J]．中国政法大学学报，2004，（6）．

[12][美]塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．王冠华等译，北京：三联书店，1989．

[13]马克思恩格斯选集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1995．

[14]缪文升．重视群体性事件处置中的协商机制[J]．党政论坛，2011，（1）．

[15][美]托克维尔．论美国的民主[M]．北京：商务印书馆，1997．