防止利益冲突与廉政风险防控对接机制研究

2013-08-15崔会敏

河南社会科学 2013年1期

崔会敏

（河南大学廉政研究中心，河南开封 475001）

反腐败是一项长期的系统工程，因为不经常反腐，腐败就会本能地扩大蔓延。因此不能只将腐败看做是普通的犯罪或违法，要看到腐败的危害性，将反腐作为国家的基本职能对待，就像国防职能一样[1]。经过多年实践，我国颁布了建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要，将反腐败上升为国家战略，同时加大了预防腐败的力度。防止利益冲突是国际社会普遍认同的预防腐败的有效措施，自2009年党的十七届四中全会明确提出“建立健全防止利益冲突制度”后，防止利益冲突成为国内廉政学界关注的重点，一些地方政府开始进行防止利益冲突制度建设的试点工作。廉政风险防控是我国结合实际工作提出的预防腐败的有力措施，各地在实行中取得了一定的效果，但也出现了被动应付、风险点查找参与度不高等问题。这些在实践中出现的问题与当前反腐倡廉研究基础理论滞后有一定的关系。本文尝试从理论上分析利益冲突内涵的层次性及制度建设的针对性，从而将防止利益冲突和廉政风险防控结合起来，以克服当前我国廉政风险防控中存在的问题，为反腐倡廉建设提供一定的理论思考和建议对策。

一、利益冲突内涵层次的分析

目前国内学界对廉政意义上的利益冲突概念界定已达成基本共识，即认为利益冲突是指“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份（private-capacity）的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”[2]。利益冲突既是一种行为，也是一种伦理困境，“这种伦理困境包含着两层意义：在第一个层面上，利益冲突是一种情境（situation），即利益冲突是潜在的，私人利益起先并未对公职所代表的公共责任形成实质性的干扰，但当公职人员在公务过程中意识到了利益冲突且不加以正确处理时，就会产生真正的危害。在第二个层面上，利益冲突是一种行为（action），即利益冲突是现实性的，公职人员开始从利益冲突的情境中获得私人利益，他在私人利益支配下所作出的政策判断是缺乏社会公正性的”[3]。

但是在对利益冲突内涵的理解上还存在争论，具体表现在如何理解利益冲突和腐败的关系上。国内学界现在有两种观点：第一种观点认为利益冲突和腐败没有什么本质区别，都是私人利益对公共利益的影响，只是程度不同而已。两者的关系就像一个连续统一体，利益冲突处于初始阶段，发展到一定程度就变成了腐败行为。也就是说，利益冲突是腐败的起始阶段。如图1所示。

图1 利益冲突和腐败的关系

学者公婷和任建明认同此种观点，认为利益冲突在日常生活中相当常见，但其转化为腐败还需要两个基本条件，其一是私人利益与公共利益互不相容且必须从中择一。其二是当事人选择以牺牲公众利益来追求个人利益。同时，他们进一步用数学中的集合方法表示了利益冲突与腐败的关系[4]。（如图2所示）

图2 利益冲突与腐败的关系

第二种观点认为利益冲突和腐败是两个不同的概念。比如学者杜治洲认为腐败是权力滥用的事实，而利益冲突则包括权力滥用的既成事实和潜在可能性两种情况。也就是说，即使有利益冲突也不必然会导致腐败。因此，利益冲突的外延与腐败的外延有相互交叉和高度重叠的地方[5]。如图3中，两圆重叠的阴影就是利益冲突和腐败的共性部分，也是间接腐败。直接腐败，如贪污、私分国有资产等行为不是利益冲突，而是利益侵占。而有利益冲突，却能不导致腐败的结果需要靠公职人员高水平的职业伦理，在面对这种两选一困境时能够维护公共利益。

图3 利益冲突与腐败的关系

以上观点的争议反映了人们对利益冲突内涵层次的不同理解，利益冲突一词由“利益”和“冲突”两个核心词语组成，其中对“利益”的理解可分为“公共利益”和“私人利益”两个关键词。因为文化认知不同，人们对“公共利益”和“私人利益”的理解也会有不同。对“冲突”的理解虽然比较客观一致，但是对冲突的程度和结果理解各异。以上两种关于利益冲突和腐败的关系争论焦点其实恰恰集中在对利益冲突的程度和后果理解不同之上。

笔者认为，利益冲突与腐败是两个不同的概念，对两者明确区分有利于防止利益冲突制度建设的顺利进行。对利益冲突的内涵理解应在三个层面展开：

第一是文化认知层面，即如何理解和区分公共利益与私人利益的关系。文化是由社会确立的意义结构所组成的，对人的行为具有稳定和制约作用。国内外学界对公共利益和私人利益关系的认识还存在争论。“有两种主要观点，一种观点是公共利益优于私人利益。西塞罗曾提出了‘公益优先于私益’的主张。在18世纪甚至将公益视为最高的‘法’，认为公益与私益相对立。另一种相反的观点则认为，公益不过是私益的总和抽象，私益才是最终目的。如英国功利主义学派边沁就宣称‘个人利益是唯一现实的利益’，‘社会公共利益只是一种抽象，它不过是个人利益的总和’。国内学者刘军宁认为，公共利益的最高境界就是为实现个人利益提供最有益的环境，只有追求这种公共利益的政府才可能有广泛的民众基础”[6]。虽然有争论，而且各国立法基本上都没有对公共利益进行精确的定义，只是采取了抽象概括的方式来规定，但公共利益却是客观存在的。西方社会因为公共领域与私人领域区分较为明确，对利益冲突的理解没有太多歧义。而我国由于在历史上有“家国同构”、“宗法一体”传统的影响，对公共利益与私人利益的认识比较模糊，公与私的界分并不很明确。加上“公共利益”本身的抽象性，就为“部门利益”、“组织化腐败”存在留下了一定的空间。

第二是行为规范层面，面对公共利益与私人利益冲突，利益冲突行为选择是公职人员心中“公共人”与“经济人”角色对抗的伦理困境。“公共人”以追求公共利益最大化为目标，行使公共权力，依靠公共给养，受公众监督[7]。按照康德的义务论，“公共人”负有公共利益最大化的义务，对公共利益的任何偏离都违反了“公共人”的绝对道德律令。“经济人”以追求自身利益最大化为目标，是每个自由人的权利。当出现亚当·斯密假定时，即每个人在追求自身利益最大化时也同时促进了公共财富的增长，两者关系是和谐的。但是当两者出现冲突和对抗时，就需要一定的职业伦理规范去帮助公职人员选择行为。

第三是行为后果层面，面对公共利益与私人利益冲突，而且没有斯密的统一途径，必须两者选一时，公职人员可能选择牺牲个人利益来维护公共利益，这时就不会导致腐败后果。但是也可能选择牺牲公共利益去追求私人利益，这时就会导致腐败的后果。

这样界分利益冲突与腐败的关系，可以提高制度建设的针对性。首先要在文化认知层面确立防止利益冲突文化制度，即明确公共利益与私人利益的区分界线，提供公共利益和私人利益对话平台，既不能让公共利益挤压私人利益空间，也不能让私人利益侵害公共利益。其次要在行为规范层面确立公共伦理规范，让公职人员在面临公共利益与私人利益冲突的困境时，能有一系列行为规范作为指导并作出合理的选择。再次要在行为后果层面确立具体防止利益冲突的激励和惩戒措施，如果公职人员选择维护公共利益，要有合理的个人利益救济和补偿机制及激励措施。如果公职人员选择追求个人利益而侵害公共利益，要有相应的惩戒措施，也就是要有法律的规制。

二、防止利益冲突与廉政风险防控的异同分析

防止利益冲突制度的本质是在公共利益和私人利益之间设置“防火墙”或“隔离带”，使公职人员明确认识两者之间的冲突及严重后果，合理处理权力与利益的关系，并按照规定处理两者之间的冲突，在维护公共利益的同时，也保护自己的私人利益并避免腐败行为的发生。可以说，防止利益冲突制度是预防腐败的有效制度。

廉政风险是指党员干部在执行公务或日常生活中出现违纪违法问题的可能性[8]。廉政风险防控是为了超前化解权力运行过程中各种容易诱发腐败的风险，使腐败行为不发生或者少发生而采取的各种措施。廉政风险防控也是预防腐败的有效方法。

防止利益冲突和廉政风险防控的核心共同点都是“预防腐败”，立足于利益与权力的内在关系，用科学的制度安排和有效措施，从源头上清除公职人员滋生腐败的条件。但是，两者又有着内在的区别。

首先，两者的逻辑起点不同。防止利益冲突以公职人员为主体，以利益为逻辑起点，主要以公共利益与私人利益的合理分离为主线进行制度安排。廉政风险防控则以工作岗位为主体，以权力为逻辑起点，主要以规范权力运行流程和工作流程为主线进行风险点排查和控制。

其次，两者的制度层次不同。根据各预防制度安排发挥作用的空间广度及其重要性程度不同，可将众多预防制度划分为宏观、中观和微观三个层次[9]。防止利益冲突制度属于中观层次，主要从公职人员整体角度来分析腐败行为产生的内在原因，从而做出有效的预防腐败安排，既包括公职人员的职业伦理道德，也包括离职后行为限制，预防的范围和空间更广泛。廉政风险防控措施则属于微观层次，更多的是以一个部门或单位为主体，对一定范围内的具体腐败行为进行风险点的排查和预防，预防范围主要是具体岗位权力行使的规范，空间相对较小。

再次，两者的针对性不同。防止利益冲突制度安排主要针对某领域公职人员进行私人利益与公共利益分离。具体包括财产申报、资产处理、公务回避和离职后行为限制等，既能针对个人，也能针对某个领域所有公职人员，具有整体指向和个别针对的特征。廉政风险防控则主要针对岗位权力的行使流程和工作流程，进行违法违纪可能性的风险排查。具体包括绘制权力流程图和工作业务流程图，查找“重大事项决策、重大项目安排、重要人事任免、大额度资金使用”环节中的违法违纪行为，内容是思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境五个方面的风险，具有对事不对人的特征。

防止利益冲突与廉政风险防控在预防腐败方面的效果显著，但在具体的实施过程中还存在一些亟待解决的问题。

从防止利益冲突方面来说，虽然我国防止利益冲突实践早在1984年就开始了[10]，但利益冲突作为廉政概念却源于西方国家。由于我国传统“家国同构”的影响，官场中还存在着传统的公私观念——公私不分和以私代公。“公”是官僚行政的外在借口，“私”才是官僚行政的实质内容[11]。我国公职人员的“防止利益冲突”观念还普遍没有真正树立，公众及官员对利益冲突的认识还比较模糊。同时，从立法角度看，我国至今还没有一部整合的防止利益冲突法律法规，有关防止利益冲突的规定散见于各种准则、条例、报告中，很不系统；制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度很难统一；根据某一阶段中心工作制定的许多“不准”，具有时效性和局限性，一段时间之后会出现“过时”现象[12]。从执行角度来看，防止利益冲突作为中观制度，还缺乏微观制度的支持，比如在官员选拔任用制度规定中，还缺乏任前利益冲突的审核程序，官员任前的财产公示还没有形成正式的法规，一些试点单位中的官员忧心忡忡。

从廉政风险防控方面来说，“由于廉政风险防控主要是以基层单位为主体进行的，这些单位虽然出台了一系列防控措施，但这些防控措施仅停留于一般规范性文件的层次，缺乏相应的法律效力，制约效果较差。基层在廉政风险防控中发现的问题，尚未与更高层次的预防腐败工作实现系统化互动，使实质性的高危廉政风险存在监管盲区”[13]。也就是说，廉政风险防控作为微观层次的制度，还缺乏高层次制度系统的指导与规范。同时，我国廉政风险防控工作主要是靠政治强制力和政策支持力推动，还缺乏全社会和基层执行主体的主动参与和全力配合。比如在风险点查找过程中，虽然采取“上下结合、全员参与”的方针，但在具体执行中一般都是在单位内部自己查找，群众参与不够。一些单位领导也不够重视，认为自己单位没有廉政风险点，甚至一些单位为了部门利益掩盖风险点，使风险点查找流于形式。一些基层执行主体对廉政风险点查找心存顾虑，也产生了被动应付和抵触心理。这些问题严重影响了廉政风险防控措施预防腐败的效果。

三、建立防止利益冲突与廉政风险防控的对接机制

我国当前党风廉政建设和反腐败斗争呈现“三个并存”局面，即成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存。因此，反腐败斗争形势依然严峻，任务依然艰巨。在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。防止利益冲突和廉政风险防控作为预防腐败的有效制度安排，应该被整合对接起来，克服管理碎片化倾向和两者各自的缺陷，发挥制度合力，提高制度的科学性和有效性。

（一）文化交融

文化具有整合与导向功能，能够协调群体成员的行动，并为人们的行动提供方向和可选择的方式。防止利益冲突文化是廉政文化的重要组成部分，应该重视防止利益冲突文化观念的构建与培养。“这种文化观念不同于一般的社会文化，它能使党员干部和公职人员在同一类型和模式的文化氛围中得到教化、培养，从而以相同的价值观、思维模式、行为方式在不同层次上联系起来、聚集起来，使整个队伍因同一文化渊源而形成一种强大的凝聚力”[14]。目前防止利益冲突中的最大难题是文化的缺失。一些干部和公职人员受传统“一人得道，鸡犬升天”观念的影响，认为自己掌握了公共权力后，就负有让整个家族荣耀的责任，因此会借助职务影响和权力作用，为自己谋取私利。甚至一些官员在市场经济冲击下，变成了“双面人”，即表面上谈大公无私、廉洁从政，内心却想着以权谋私、见利忘义。在这样的思想状态下，一旦有制度漏洞和机会，发生腐败就是必然的事情。因此应当将防止利益冲突文化融入廉政文化建设当中，构建防止利益冲突的公共组织文化，使公职人员在一个充满防止利益冲突文化的组织氛围内工作，实现文化认同，自觉认清公共利益与私人利益冲突的危害。对公职人员个人来说，应当把防止利益冲突观念的培养纳入公职人员的教育培训日程中去，形成道德层面的职业伦理规范。在廉政风险防控中增加教育提醒机制，可利用谈话方式提醒高风险岗位公职人员树立防止利益冲突观念，注意利益冲突事项。

（二）制度整合

预防腐败作为系统工程的一部分，需要将防止利益冲突与廉政风险防控整合起来，上升到国家战略高度，做好“顶层设计”。“顶层设计”原本是一个系统工程学的概念，“这一概念强调的是一项工程‘整体理念’的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑”[15]。

目前我国防止利益冲突作为中观制度设计，还没有很好的微观制度支持，其制度要素设计还需要完善，而廉政风险防控因为缺乏高层次的规范指导，在实践中的效果有限。要将两者整合起来，首先要完善防止利益冲突的制度设计，“根据国际经验，应该主要从利益公开、利益回避和利益处理三个方面着手系统构建防止利益冲突制度。除了这三个主体外，防止利益冲突制度还应该有规则来保障、技术条件来支撑这三个主体制度”[5]。其中的技术支撑包括金融实名制、银行联网、现金交易限制、身份证信息制度和不动产登记制度等。利益公开是防止利益冲突的前提条件，尤其是财产公开，是预防腐败的基础性工作。如果没有财产公开，防止利益冲突制度就无法真正建立。目前我国财产申报制度还处于探索中，还存在着需要解决的问题。比如财产申报主体不应仅仅限于行政级别，还必须考虑那些在经济和社会生活中拥有各种管理处罚和采购等实权的工作人员；财产申报的内容不尽详细，也未制定详细的各种财产价值的算定方法和表示方法；申报的受理机构缺乏必要的独立性和专业性等。利益回避是防止利益冲突的核心，本质就是排除影响公共利益的私人利益。目前我国的回避制度还存在回避类型规定过于单一、对回避范围的界定不够全面、对违反回避制度的法律责任界定过轻等问题。比如，对于现实中广泛存在并对公职人员有着较强影响的师生关系、同学关系、战友关系等缺少回避规定。利益处理是对那些构成利益冲突或潜在利益冲突的资产进行出售或委托，是防止利益冲突的主要手段和重要措施。

完善的制度还需要具体的执行才能落到实处。防止利益冲突的制度安排需要嵌入廉政风险防控工作中才能有落脚点，否则就是“空中楼阁”。廉政风险防控需要防止利益冲突制度提供规范和指导，否则就会陷入“盲人摸象”的困境中。廉政风险防控主要以规范权力为主体进行思想道德、制度机制、岗位责任和外部环境风险点排查。相对于利益来说，权力是抽象无形的，比较难以把握，而思想道德、制度机制、岗位责任和外部环境等风险点在不同单位和岗位表现各异，影响程度也不同，容易发生信息过载，遗漏关键风险点。而利益相对权力来说，不管是有形利益（动产和不动产、现金、存款、有价证券等）还是无形利益（盛名、幸福、快感等），比较容易把握。利益是目的，权力只是获取利益的手段，权力背后就是利益。因此，廉政风险防控应以防止利益冲突为核心，审核高风险岗位公职人员的利益冲突情况；关注权力运行过程中的利益冲突情况，比如在事务决策、执行环节的利益冲突，形成利益冲突报告，进行合理的利益处理。这样不但可以使廉政风险防控更有针对性，也使防控工作有了更高层次的规范和指导，有利于减少风险防控的工作量，提高防控效率。

（三）组织对接

无论是防止利益冲突还是廉政风险防控，都需要有具体的组织负载其职能。目前我国还没有专门的进行利益冲突管理的机构，比如缺乏独立的审核利益冲突机构、公职人员伦理指导委员会等。廉政风险防控工作也是由各地纪检监察部门具体实施，或成立由各部门负责人参与的廉政风险防控领导小组。防止利益冲突与廉政风险防控作为预防腐败的主要措施，应当成立明确的统一执行机构。我国2007年9月成立预防腐败局，主要负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导等，因此将防止利益冲突和廉政风险防控职能归入预防腐败局承担是实至名归。但是现在预防腐败局编制仅限于国家和省一级，并且不是专门执行机构，按照现在的管理体制还难以承担防止利益冲突与廉政风险防控整合后的组织工作。因此，建议把利益冲突管理职能和廉政风险防控职能明确授予预防腐败局，将其作为利益冲突的主管机关，并且“加强该机构的组织建设。如其组织要向下延伸，不能仅限于国家和省一级；人员编制也需要增加；同时也需授予其对违反利益冲突管理制度的行为的处罚权，以使其能够承担起利益冲突管理的职责”[16]。由于利益冲突审核要求的专业性，建议增加的人员编制中设立专家席位，聘请一定数量的金融专家、法学专家、伦理专家和廉政专家参与防止利益冲突和廉政风险防控工作。

（四）机制创新

机制是经过实践检验证明有效的、系统化和理论化的做事方式和方法，就是制度的内化。防止利益冲突制度与廉政风险防控工作需要靠有效的机制才能落实到位，二者对接也需要机制创新。

首先，建立健全利益信息公开和廉政风险排查机制。利益冲突作为潜在的腐败因素是重要廉政风险点，因此，利益信息公开是廉政风险防控的基础工作，应该根据利益信息公开的规定并结合廉政风险点的排查共同推进。目前廉政风险防控在风险点排查内容上种类过多，容易挂一漏万，如果明确以利益冲突排查为重点，就使防控工作有了一个有力的“抓手”。而对风险点的排查要真正做到全员参与，不能简单地依靠单位内部人员去查找，这样不能排查出“部门利益与公共利益”的冲突，应该创新排查方法，增加社会参与度，比如邀请专家查找、听取公众意见等，还可以通过匿名问卷调查的方式取得实质性的廉政风险点内容。

其次，结合利益冲突建立廉政风险教育提醒机制。当前我国还对利益冲突存在认知性问题，很多公职人员由于认识不到防止利益冲突制度对其长久的保护作用，对防止利益冲突制度的构建采取消极甚至抵制的态度。比如我国的财产申报制度推行一直没有取得突破性进展，很大一部分原因在于官员对财产公开的抵触。因此，廉政风险防控教育应着重以利益冲突为重点，帮助公职人员认识到财产公开的目的是要防止利益冲突，预防腐败，是维护公务员和政府廉洁声誉的措施。这种教育与疏导需要长期坚持，循序渐进，并在容易发生问题的环节适时提醒。如遇重大节假日、婚丧、乔迁、职务变动、出国考察、外出培训时，可以采取提醒教育或廉政谈话等方式提醒公职人员，提高其廉政风险意识，自觉约束行为。

再次，强化防止利益冲突和廉政风险防控的问责机制。无问责则无效果，强化问责机制是保障防止利益冲突和廉政风险防控工作有效进行的关键条件。应该建立职权冻结机制，即如果发现公职人员有明显利益冲突行为和情况，廉政风险很高，组织上可以采取职权冻结措施，阻止其参与重大事项决策、执行等行为，使其利益冲突行为不产生严重后果。待利益冲突处理和风险降低之后，再解除冻结。同时，对隐瞒利益冲突情况、不配合风险点查找的单位与个人，一旦审核确定，就需要强化惩处机制。可以建立诚信管理机制，即“对于发生利益冲突问题且处理不当的领导干部应列入其诚信档案，并规定其在五年内不得提拔任用；若其在日后发生相同利益冲突行为，应予以开除党籍和开除公职处分”[17]。

总之，防止利益冲突和廉政风险防控作为预防腐败的措施，应该对接起来发挥制度合力，在尊重中国国情的前提下，要注重整体发展，逐步推进，提高制度的科学性和有效性。

[1][俄]г．A．萨塔罗夫.反腐败政策[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[2]OECD.Managing conflict of interest in the public service.OECD guidelines and overview[R].Paris：OECD,2003.

[3]庄德水.利益冲突：一个廉政问题的分析框架[J].上海行政学院学报，2010，（5）：95—102.

[4]公婷，任建明.利益冲突及其管理：理论框架与中国实践[A].第四届杭州西湖论坛编委会.反腐败：防止利益冲突的理论与实践[C].北京：中国方正出版社，2012.

[5]杜治洲.我国防止利益冲突制度的顶层设计[J].河南社会科学，2012，（1）：10—15.

[6]崔会敏.防止利益冲突：预防腐败制度安排的逻辑起点[J].云南行政学院学报，2012，（3）：103—106.

[7]刘瑞，吴振兴.政府人是公共人而非经济人[J].中国人民大学学报，2001，（2）：23—26.

[8]欧召大.大力推进廉政风险防控机制建设[N].人民日报，2010-01-27（07）.

[9]任建明，杜治洲.腐败与反腐败：理论、模型和方法[M].北京：清华大学出版社，2009.

[10]王琳瑜，杜治洲.我国防止公职人员利益冲突制度的变迁及完善[J].广州大学学报，2011，（3）：12—18.

[11]庄德水.权力结构、利益机制和公私观念——传统官僚制行政的制度—行为分析[J].中共天津市委党校学报，2010，（3）：70—74.