张 超

(河南警察学院，河南郑州 450046)

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)指出:中原经济区以中原城市群为支撑，在全国改革发展大局中具有重要战略地位，郑州大都市区是核心增长极。中原经济区是国内唯一肩负着探索“三化”(工业化、城镇化、农业现代化)协调发展新路重任，为中西部地区提供示范的经济区。中央把探索“三化”协调发展的重任交给了河南，①参见陈茁、董学彦、杨凌:《杜鹰:中央把探索“三化”协调发展的重任交给了河南》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－12/100938987．html，2011年11月13日访问。新型城镇化引领新辉煌，强化新型城镇化引领，统筹城乡发展、推进城乡一体，绘就了蓝图。②参见建社:《新十八谈引领篇:新型城镇化引领新辉煌》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－15/100942502_1．html，2011年11月15日访问。境外媒体称之为“探路之举”。③参见齐亚琼:《境内外媒体纷纷聚焦 中原经济区再掀舆论高潮》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－14/100939871．html，2011 年 11 月14 日访问。创新，将是中原经济区建设的永恒主题。④参见梁鹏:《勇于创新为中西部地区“三化”协调发展提供示范》，载新华网:http://www．ha．xinhuanet．com/add/touti/2011－11/12/content_24108274．htm，2011年11月13日访问。城乡失衡、经济结构性矛盾突出等中国面临的难题，中原更为典型、更为集中，解决起来更为困难，一旦突破，将具有标本和示范意义。⑤参见梁鹏:《发力中原——中原经济区建设综述》，载新华网:http://news．xinhuanet．com/fortune/2011－11/11/c_111161409．htm，2011年11月11日访问。中共河南省委第九次党代会报告要求“三化”发展协调性明显提升，这是以新型城镇化为引领的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化协调推进。河南省把推进城乡建设、加快城镇化作为历史性任务，视“城镇化”为“牛鼻子”，与河南省“十二五”规划和新农村2020年建设规划配套制定了《推进城乡建设加强城镇化进程的指导意见》，要求以此为抓手，带动经济社会发展，为加快中原经济区建设，实现中原崛起、河南振兴提供强大支撑。

改革、发展和稳定的关系，是我国改革开放以来长期需要妥善处理的一个主要关系，对其具有决定性影响的因素就是城镇化。以新型城镇化建设为“牛鼻子”的中原经济区建设发展，稳定是前提、基础和保障，特别是作为中原经济区核心增长极的郑州新区，更是如此，其治安保障研究与实施具有空前的必要性、重要性和急迫性。

一、中原经济区郑州新区核心增长极发展战略规划及其社情特征

中原经济区建设首要是郑州建设成为大都市区、成为带动中原经济区的核心增长极。因此，《指导意见》给予了郑州很多全国“中心”和“基地”功能定位，授予了先行先试的全国“特权”:物流商贸中心、金融中心、会展中心、信息中心、创新中心、服务外包基地、装备制造基地、电子信息基地、汽车生产基地、国际陆港和国内外有较大影响的旅游目的地城市。国家给予中原经济区一系列的政策支持，其中，最具特色和最核心的政策支持，就是支持加大“三化”协调发展先行先试力度，允许采取更加灵活的政策措施，在城乡资源要素配置、土地节约集约利用、农村人口有序转移、行政管理体制改革等方面先行先试。特别是在用地方面，提出了支持探索城乡之间、地区之间的人地挂钩政策试点。这些“定位”和“特权”成为指路明灯、奋斗目标和强劲发动机，使郑州都市区建设走上了历史性跨越式城镇化“高速公路”。

2010年底，郑州城市建成区面积342．7平方公里(含上街区26．6平方公里)。根据《中原经济区郑州都市区建设纲要(2010－2020年)》，2020年，郑州都市区总人口将达到1500万以上，建成区面积达到1000平方公里以上，其中主城区建成区面积800平方公里左右，城镇化率达到80%。实现通达北京、上海、武汉、西安、南京、天津的3小时铁路客运交通圈，建成以郑州为核心“30、60、120、150”分钟的中原经济区交通辐射圈，形成直飞世界部分主要城市、营运业务覆盖国内主要城市的现代化国际航空港。客运周转量达到1000亿人公里，货运周转量达到1500亿吨公里;航空客运量达到4060万人次以上，货邮吞吐量达到50万吨，进出口总额达到500亿美元以上。世界500强跨国公司在郑设立分支机构增至100家、国内大型企业集团来郑设立部及分支机构100家，实际利用外资超过100亿美元。接待国际旅游人数和国内旅游人数分别突破100万人次和2亿人次。根据《郑州都市区空间发展战略规划》，郑州都市区总体定位是建成国家中心城市。到2020年，中部地区重要的中心城市，地位略低于武汉。到2050年，总人口1550万，总面积涵盖郑州全辖区7446．2平方公里，建成国家中心城市，超越武汉，和北京、天津、上海、广州、重庆等处于同等地位。这些目标实现的起点和支点都是在郑州新区。

在运行层面，郑州都市区的总体规划是“两核六城十组团”，“两核”分别是现在的郑州“中心城区”和郑州新区。郑州新区规模将和中心城区相同，也就是说未来郑州都市区的核心区域将以中州大道为界由两个规模相同的城市组成。

在具体操作层面，专家建议郑州都市区建设要有重点，5到10年内，要强力推进郑汴一体化。2009年初，省委、省政府作出规划建设郑汴新区的重大战略决策，省人大审议通过的《政府工作报告》中，确定了中原城市群“一极两圈三层”的战略构想，其中“一极”就是指构建带动河南省经济社会发展的核心增长极，即“郑汴新区”。郑州新区作为郑汴新区的主要空间区域，承担着极其重要的发展任务，是中原城市群建设的重中之重。中原经济区建设起航，郑州新区又成为核心增长极。所以，无论从地理空间、地缘关系还是其他方面考虑，郑汴率先一体化是一种必然选择。

所以，未来十年，上述郑州都市区核心增长极战略构想的大部分和主要增长变化将体现在郑州新区建设成就上。郑州新区，西起中州大道，东至中牟县东边界，南至郑州航空港区，北至黄河大堤，包括郑东新区、郑州经济技术开发区、郑州航空港区、郑州国际物流园区和中牟县等“四区一县”，面积约1840平方公里，占郑汴新区总面积的89%。郑州新区建设已经启动，源自于郑东新区建设。2003年1月20日，郑州国际会展中心奠基，标志着郑东新区建设正式拉开帷幕。开建近10年，建成区总面积80平方公里，入住总人口80万。目前，已有10余家河南省百强企业总部、10余家国内外500强企业总部或分支机构、25家世界500强企业、47家国内500强企业落户。

今后一段时期，加快郑州新区建设，重点推进七组团，即CBD、龙湖区、郑州东站地区、国际物流园区、龙子湖高校园区、白沙——绿博园组团、经济技术开发区建设。原来的规划是到2020年，城市功能区建设用地控制在330平方公里左右，人口达到330万人左右。在中原经济区建设强大动力的驱动下，现在的战略构想是，到2020年，郑州新区的建成区面积达到400平方公里左右，人口达到400万，GDP占郑州全市比重30%以上。这与近年来迅速发展的整个郑州市相比，可以深刻地反映出郑州新区城镇建设战略规划的高瞻远瞩和宏大，不久的将来，郑州新区会由郑州城镇建设的边区发展为郑州都市区建设的中央高地，河南省城镇建设的核心增长极，全国城镇化建设的亮点。因为，全国范围内，2010年，城镇化率47．5%，“十二五”末城镇化率将达到51．5%，增加4个百分点;河南省户籍人口数为1．04亿，其中农村人口6000多万，城镇化率38．8%，在全国倒数，“十二五”末城镇化率将达到48%，是全国平均速度的两倍多;郑州市城镇化率是66．4%，常住人口862．7万，其中，在城镇居住的人口548．8万人，比2000年增加182．1万人，平均每年增加18万;①参见《十年来郑州城镇人口平均每年增加十八万》，载郑州市人民政府网:http://www．zhengzhou．gov．cn/sitegroup/root/html/fdae9f5d2880d70e012880f062270084/20111116085306358．html，2011 年 11 月16 日访问。而未来十年，仅郑州新区每年新增城镇居住人口将达到20万以上。

郑州新区与郑州“中心城区”的城镇化建设有明显的区别，“中心城区”建设中最大的和主要的城镇化任务是完成规划范围内的城中村、棚户区和危旧房的改造，郑州新区建设是真正全面意义上实现“三化”协调发展的“农转非”城镇化，正在推进的是高起点的以骨干路网及城市出入市口整治提升为重点的交通道路建设工作、以生态廊道景观绿化为重点的林业生态工作、以道路沿线生态景观生态水系建设为重点的生态水利建设工作和以合村并城、新型农村社区、产业集聚区建设为主要内容的新型城镇化建设工作。其以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征。要准确把握新型城镇化与城市化、新型农村社区建设与新农村建设的关系，突出新型城镇化建设从农村切入这个特点，明确新型城镇化是把大量的农民转移到新型农村社区、镇区和县城居住就业的城镇化，不是让所有农民涌入大城市的城镇化。同时，郑州新区作为中原经济区核心增长极，城镇化建设也不可回避地包括产生大批农民涌入和生成大城市的城市化，而且这一借助综合交通枢纽等“中心”和“基地”建设、产业集群和产业集聚区“以业兴城”进行城市化建设是未来十年乃至四十年城镇化建设的主要内容。

二、郑州新区核心增长极发展治安形势与安保需求分析

2011年以来，郑州新区接连发生歹徒驾驶摩托车抢劫、抢夺案件数十起。这一系列抢劫抢夺案，看似简单的事件，但它不仅仅是郑州新区迅速发展过程中街面发生的个案，同时，随着城镇化的跨越式发展，是对以后郑州新区建设呈加速度推进过程中治安形势发出的一个信号，经济高速发展、社会急剧转型的过程中，直接和间接造成的社会矛盾纠纷、带来的治安形势发展变化是伴生物，需要高度关注、认真研究、仔细分析，为“月晕知风、础润知雨”奠定基础。

城镇化是我国当前最大的内需，是支撑我国未来几十年持续增长最为持久的动力。②参见陈叶军:《辜胜阻:城镇化是中国当前最大内需和动力》，载人民网:http://theory．people．com．cn/GB/13027369．html，2010年11月28日访问。大中城市流动人口带来的治安防控问题是众所周知的，郑州新区的城镇化、工业化建设带来流动人口的喷涌。郑州东站是亚洲最大的火车站，是郑州新区建设的火车头，这只是郑州综合交通枢纽的一个节点。高速公路在加密扩建、城际铁路在快速推进、地铁正在铺轨、新郑机场第二航站楼开始建设等庞大交通网“硬件”正在迅速形成和扩张。中原经济区不仅是“经济区”还是“试验区”，郑州新区是“试验中心”，人、财、物的大流动网正在迅速发挥凝聚和辐射膨胀效应。经济在发酵、繁荣的同时，由此直接形成的社会面公共治安秩序的挑战正在迎面而来。

街面流动人口治安问题只是郑州新区发展面临治安形势之一角，经济发展、社会转型带来的将会是更多更深层次、防控难度更大、解决更为棘手的治安问题和难题。

郑州新区未来的建设是“以业兴城”，随着更多项目的引入，很多农民所从事的工作也将从原来农业产业向非农业产业转移，最终真正转变身份，成为市民。运筹建设伊始，随之而来的就是征地及其相关问题。

我国征地制度的最大弊端，就是农地城镇化过程中造成农民城市化进程滞后，造成大量“伪城市化”农民。城市化的过程是人口和资源流动同时进行的过程，城市建设不仅是城市道路和设施的建设，更是城市社会和城市生活的建设，让生活更美好，把后者摆在第一位才是正常、有序的城市化进程，但事实上并非完全如此，城市生活有许多呆滞、僵化、失序的状态。我国城市化过程中，有人口流动，土地资源却不流动。目前城市人口的增加快于城市生活的提升，6亿多城市人口，其中包含了1．4亿农民工和1．45亿住在城市的农村人口，这2．8亿人口并没有完成身份转变，享受不到“真正”的城市生活。③参见《学者称中国城市表面繁荣 人口增加快于生活提升》，载中国新闻网:http://news．sohu．com/20111113/n325448754．shtml，2011 年11 月13 日访问。有60%失地农民生活困难，有81%的失地农民对未来生活担忧，没有因失地影响基本生活的只占30%，④参见《中国失地农民4000万 有60%生活困难》，载网易网:http://news．163．com/11/0310/02/6UOJ3QI400014AED．html，2011年11月24日访问。征地安置就业仅占2．7%，空闲在家约占20%。①参见《张元富:建立和完善失地农民社会保障体系》，载中国网络电视台:http://news．cntv．cn/china/20110309/109549．shtml，2011年11月24日访问。居住半年以上即按城市人口统计，事实上没有享受市民待遇，因此，最大问题是将被征地农民城市化作为征地拆迁制度改革重点，须同步实现三目标:继续为城镇化、工业化提供土地资源;保护耕地;保护被征地农民权益，减少征地纠纷，维护社会稳定。②参见《征地造成大量“伪市民化”农民 未享受市民待遇》，载搜狐网:http://news．sohu．com/20111123/n326537430．shtml，2011年11月23日访问。

随着城市化进程的加快，外来人口融入城市的愿望越来越迫切。改革开放30多年来，3亿多农村人口迁移到城市，但是1．28亿生活在城镇里的人没有城镇户口及享有城镇居民待遇，在物质层面之外，还有其精神层面，关涉到人的尊严。处理得好，这将是国家发展的根基和源头活力;处理不好，就将是发展的陷阱，城市化的陷阱和现代化的陷阱。③参见徐百柯:《我国半城市化人口达1．28亿 户籍制度被指是祸根》，载新华网:http://news．xinhuanet．com/local/2011－12/04/c_122372531．htm，2011年12月4日访问。

我国行政诉讼制度实施20多年来，前期诉讼量排在第一位的是公安行政诉讼，进入21世纪以来，因为征地和拆迁纠纷产生的行政诉讼量越来越多地超过公安行政诉讼。在这些正常的法律救济途径以外，更多的是征地和拆迁纠纷形成的群体性事件此伏彼起，基层维稳工作成为社会各界深思的问题，直接关系执政之基，而且成为公安机关最为关注和认为最为棘手的社会治安问题。

郑州将人口发展目标定为2020年超过1500万人，一定要考虑城市的承载能力，同时还要谨防因人口快速增长而导致都市区出现贫民区的可能性，而这一问题出现可能性最大的就是郑州新区。郑州新区建设类似深圳的发展，成为已经初具雏形并呈加速度发展的新型大都市，是建立在已经和正在迅速消失的成百上千的小村庄土地上的，而这一个个村庄里面居住的是祖祖辈辈在这里男耕女织生活了几十年几百年甚至几千年的农民。

从郑州新区的总体城镇规划上看，体现新型城镇化的城乡统筹、城乡一体进行规划和发展。郑州新区城镇体系规划，近期为2009～2015年，远期为2016～2020年，远景2020年以后。规划区为郑州新区全域，包括城区及郊区两个部分。城区即由郑州新区规划城区各组团及组团间的生态绿地构成的区域;郊区即郑州新区城区以外的区域，包括小城镇及其农业生产空间。通过“组团型全域城镇化”发展战略，促进郑州新区作为高水平城镇化地区的迅速发展。人口发展历程及城乡分布，规划近期2015年，郑州新区人口达到270万人，其中城区达到200万人，小城镇镇区达到30万人，农村人口减少至40万人;规划远期2020年，郑州新区人口达到400万人，其中城区达到323万人，小城镇镇区达到45万人，农村人口减少至32万人。规划近期2015年，郑州新区城镇化率达到85%左右;规划远期2020年，建立“城区·新市镇·一般镇”三级城镇等级结构，郑州新区城镇化率达到92%左右;2020年以后，建立“城区·城区外围组团·小城镇”三级城镇等级结构。在2012年全国土地工作会议上，郑东新区作为成功样板介绍了经验，但是，上述城镇化进程引领下经济社会的发展，继往更要开来，更要清醒地认识到未来征地过程中民众的新需求、新期待，妥善解决社会治安形势出现的新情况、新问题。

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区建设的指导意见》发布后，郑州推行居住证制度，不到一个月时间，郑州就有170万流动人口领取了居住证。持居住证可享受就业、购房、教育、计生等公共服务。郑州市政府出台的流动人口服务管理意见规定，流动人口凭居住证，可享受多项公共服务:子女上小学、初中可以就近分配入学;可以办理机动车驾照和车辆上牌;子女可以接受计划免疫接种;人事劳动部门提供职业培训、技术资格评定考试、就业服务;计划生育部门提供免费生育健康技术服务;可以购买限购商品房以及住房交易、房屋租赁等。郑州市公安局有关负责人称，今后，将以居住证为依托，统筹流动人口现住地的登记管理、社会保障和公共服务，把办理居住证与就业创业、社会保障、子女入学、计划生育、证照办理等权益结合起来，不断扩大流动人口享受政府提供的公共服务项目，充分发挥居住证的行政管理和公共服务两个功能。④参见李凤虎、李慧:《郑州170万流动人口领到居住证 可享受就业等服务》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－18/100949443．html，2011 年 11 月18 日访问。推行居住证制度，最核心的意义是加强和改进流动人口服务管理工作，促进流动人口融入城市。目前，郑州市区有306万流动人口，与郑州市区户籍人口基本持平。城镇化在加速，流动人口的增长在加速，几乎是耕地上生长、农民肩头上扛出来的郑州新区，其融故纳新能力在接受考验。

郑州新区规划到2015年，力争实现“三个两千亿、三个一万亿”目标，即建成全国重要的汽车生产基地和销售集散地，整车生产能力达到100万辆以上，销售收入达到2000亿元以上;建成全国重要的电子信息产业生产基地，销售收入达到2000亿元以上;高新技术产业增加值达到2000亿元以上;全部工业销售收入突破1万亿元、重点产业集聚区营业收入突破1万亿元、工业累计投入突破1万亿元。近在眼前的跨越式目标成绩，是城镇化、工业化带来高投资、高产出、高效益，能否避开因人口快速增长而导致都市区出现贫民区以及与之伴生的治安等问题，这是不容有丝毫轻视的重大问题。

就业问题形势严峻。2006年以来，通过多渠道开发和增加就业岗位，郑州市完成新增城镇就业人员77．2万人，其中，下岗失业人员25万人，“4050”等就业困难人员8．8万人，公益性岗位就业5．5万人，城镇登记失业率保持在3%左右;累计完成农村劳动力转移就业74．7万人，完成农村劳动力职业技能培训44．4万人。2010年城镇新增就业人员13．4万人;农村劳动力转移就业人数11．2万人。在《2010～2011年中国城市基本公共服务力评估》报告中，郑州市“社会保障和就业”排名第一。①参见《全市6年新增城镇就业77万》，载郑州市人民政府网:http://www．zhengzhou．gov．cn/sitegroup/root/html/fdae9f5d2880d70e012880f062270084/20111109085945644．html，2011 年11 月10 日访问。但是不能因此而骄傲，仅仅与郑州新区城镇化发展伴生的就业需求，每年需要妥善安置新增城镇就业人员就数十万计。仅以大学毕业生这一人才群体就业需求为例，郑州每年有需要就业的大学毕业生近10万人。仅郑东新区龙子湖高校园区而言，已经入住师生突破15万人，其中绝大部分是学生，2013年应届毕业生3万多人，大家都在为就业而思考、准备、煎熬或奔波。2020年以前，应届毕业生数字每年还会递增万人左右，就业形势恐将更为严峻。

收入水平与日益增长的物质文化生活需求差距明显，考察郑州市近年来市民、农民和农民工的经济收入等生存基础、生活状况和发展需求可见一斑。

2010年，郑州市城镇单位在岗职工年平均工资32779元，城镇居民人均可支配收入达到18897元，比上年增长10．4%，比“十五”末的10640元增加了8257元，平均每年增加1651．4元;其中，市区城镇居民人均可支配收入达19376元，比上年增长11．2%，比“十五”末的10977元增加了8399元，平均每年增加1679．8元。②参见《去年郑州市城镇居民人均收入同比增长一成》，载郑州市人民政府网:http://www．zhengzhou．gov．cn/sitegroup/root/html/4aef1408288f5ea201288f62e38d002b/20110311090351277．html，2011 年11 月15 日访问。农民人均纯收入，从2006年至2010年，相继突破5000元、6000元、7000元、8000元、9000元，分别达到 5559元、6594元、7548元、8121元、9225元。③参见《农民人均纯收入五年净增4451元》，载郑州日报网:http://zzrb．zynews．com/html/2011－03/28/content_262795．htm，2012年2月4日访问。

2011年，郑州市城镇居民人均可支配收入21612元，比上年增加2715元，增长14．4%。全市农民人均纯收入达11050元，首次突破万元大关，比2010年增加1825元，增长19．8%。从收入构成看，农民的工资性收入平均为5654元，比上年增长38．7%，占农民人均纯收入的比重为51．2%;家庭经营纯收入为4306元，增长4．3%，占39．0%;非生产性纯收入为1090元，增长6．7%，占9．8%。农民纯收入增长速度高于城镇居民可支配收入5．4个百分点，城乡居民收入比率由上年的2．05∶1降低到1．96∶1，但绝对差距继续扩大，由上年的9672元扩大为2011年的10562元。④参见《去年郑州农民人均收入破万 城乡收入绝对差距扩大》，载大河网:http://news．dahe．cn/2012/02－01/101070975．html，2012年2月1日访问。

郑州新生代农民工平均年龄25岁，受教育程度比上一代要高，因为资历浅，受专业培训比例低，他们平均月薪1850元，低于全市整体水平，郑州市全市农民工整体月工资平均水平能达到2000元。郑州有46．9%的新生代农民工在城市没有居所，早上赶到城里打工，晚上回到自己在农村的家里。有32．5%的新生代农民工租房住，有20．6%由工作单位提供住所，只有极个别的新生代农民工在城里面有自己的住房，也多为父母购买。有近一半的新生代农民工将子女带在身边，生活在城市。但在应入托的子女中，75．8%的孩子进的是私立幼儿园，只有6．1%的孩子能进公立幼儿园，3．0%的孩子进的是农民工子女幼儿园，还有15．2%的孩子根本没有入托。在应该入学的子女中，66．7%的孩子上的是公立学校，20．0%的孩子上的是私立学校，6．7%的孩子上的是农民工子女学校，甚至有6．7%的孩子没有入学。⑤参见王俊伟:《郑州新生代农民工平均25岁学问比老辈大挣钱没人多》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－23/100955882．html，2011 年 11 月23 日访问。

郑州商品房均价不到7000元/平方米，郑东新区商品房低价10000多元/平方米，高价20000多元/平方米。郑州住宅小区大玩“抢车位”，地下停车位规划明显偏少、价格增长迅速，从调控开始的2003年算起，郑州停车位的平均价格至少翻了三倍，每平方米价格超过房价，紧缺率高、价位高最明显的就是在郑东新区。①参见曾邦华:《地下停车位每平米售价超过房价车位投资暗涌中原》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－23/100955955．html，2011 年 11 月24 日访问。

从全国层面而言，2011年以来，社会各界聚焦“中等收入陷阱”，分析我国的社会长治久安和人民安居乐业的困难和风险，而且成为西方研究中国的一个核心焦点话题。国际经验表明，人均GDP在3000～10000美元的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、爬坡过坎的敏感期。这一阶段，经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，发展容易掉进“中等收入陷阱”。经济快增、国力变强的背后，一个现实正在逼近:转型中凸显的发展不平衡、不协调、不可持续，使跳出“贫困陷阱”的中国在“十二五”面临一个新挑战——“中等收入陷阱”。②参见龚雯、杜海涛、崔鹏:《我们能否跨过“中等收入陷阱”》，载人民网:http://finance．people．com．cn/GB/15232454．html，2011年11月25日访问。人民论坛杂志在征求50位国内知名专家意见的基础上，列出了“中等收入陷阱”国家的十个方面特征，包括经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、金融体系脆弱。2011年9月16日，中国首部《社会稳定风险评估指标体系研究报告》发布，认为当前有9类纠纷最容易引发社会矛盾，并很可能转化成社会风险。排在前两位的是征地纠纷和拆迁纠纷，强调五大矛盾正处于从潜在风险向公共危机转化的临界点上:一是贫富差距进一步扩大，基尼系数超过0．5，逼近社会容忍线;二是社会深层次矛盾日益凸现并有激化的趋势，通货膨胀、社会分配不公、贪污腐败现象乃当前之首;三是社会治安形势严峻，无直接利益关系的群体事件或恶性事件呈现上升趋势;四是仇富、仇官、仇权的社会心态问题日渐突出，极易借助现代传播媒介迅速放大为社会危机;五是非传统安全危机正成为公共安全的主要威胁。这些严峻的治安形势，在中原经济区核心增长极建设中尤为典型。而且，把中原经济区建设打造成为全球开放中心，是明智之举、历史选择。③参见董畅岩:《龙永图:把中原经济区打造成全球开放中心》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－28/100962789．html，2011年11月28日访问。

当前，“人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期”形成的战略挑战期与战略机遇期并存，由此而来的治安挑战不言而喻。郑州新区日新月异、致力于经济快速健康发展、人民安居乐业的建设中，在看到成绩的同时，我们更应清醒地看到经济运行的严峻形势。当前，经济发展中的矛盾和问题依然突出，各种不确定、不稳定因素仍然较多。抢抓《指导意见》发展机遇，用好有利条件，努力实现跨越式发展，保持清醒头脑，采取积极措施应对，维护社会长治久安，为经济快速健康发展、人民安居乐业提供强有力治安保障。

三、郑州新区核心增长极发展治安保障探讨

郑州新区是打造一个新郑州，郑州新区建设顺利进行、和谐发展、充满活力是必需的，不言而喻!社会长治久安、人民安居乐业是前提，这是公理!

笔者认为，对刑事诉讼目的的界定不能脱离法律的规定。我国2012年修订的《刑事诉讼法》第1条规定:“为了保证刑法的正确实施，惩罚犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序，根据宪法，制定本法。”这说明我国刑事诉讼法具有惩罚和保护两个目的。

郑州新区的建设必须摆脱各地维稳中简单机械地使用票头、拳头、庙头和老头的维稳模式，尽量避免公民暴力维权。④参见黄小星:《党校教授开维稳课 称钉子户是捍卫人权非刁民》，载腾讯网:http://news．qq．com/a/20111128/000331．htm，2011年11月28日访问。公安机关更是要不断解放思想，坚持改革开放上求得突破，要不断探索规律、提升发展理念，推进体制机制创新，加快在以领导方式转变带动发展方式转变等方面下工夫，实现科学发展。

1．郑州新区治安保障警政理念立足大都市区、变“边缘”为“前沿”、主动先导

郑州新区的治安保障，警政理念不仅应该与时俱进，而且还应该适度超前，与中原经济区建设郑州新区核心增长极的现状、迅速发展趋势需求的治安勤务相适应，更新警政理念，变被动为主动。

中原经济区原有的行政区域划分，一方面提高了地方积极性，另一方面也阻碍了经济要素自由流动。国务院制定这么多经济区，就是为了打破省与省、市与市之间的行政障碍。中原经济区郑州大都市区核心增长极建设，在行政区域划分和经济建设规划上，郑州新区变“边缘”为“前沿”，警政建设同样首先需要这样的警政理念，立足郑州新区是中原经济区郑州大都市区核心增长极的核心增长极，变“边缘”为“前沿”、主动先导，提前谋划实施郑州新区的治安保障方案和举措。

2．科学设置公安机关、搭建警务体制依托

中原经济区建设的思路已经明确:新型城镇化是引领，要以新型社区建设为城乡统筹的结合点、城乡一体化的切入点。⑤参见梁鹏:《探路新型城镇化——中国最大传统农区发展路径之变》，载新华网:http://news．xinhuanet．com/2011－11/11/c_111161445．htm，2011年11月13日访问。郑州新区未来的建设以产业园区经济带动为主要特征，实现“以业兴城”，建设和发展产业集聚区，以带动城镇化，以产业集聚区和主题功能区来布局。加快郑州新区建设，重点推进七组团，即CBD、龙湖区、郑州东站地区、国际物流园区、龙子湖高校园区、白沙——绿博园组团、经济技术开发区建设。与河南警务体制机制改革相辉映，以每个组团的区划为基础建立七个郑州市公安局直属派出所(分局)，以利于警务实施的科学分工、便利合作、有机配合。

3．郑州新区治安保障警务原则应体现整体规划便民、具体措施利民

目前，郑州“中心城区”的各主要“出入口”，犹如氙气灯亮度的多个LED灯横在道路上方，车辆经过，司机很难看清前方路况，甚至会出现“短暂失明”，这些灯是车辆监测记录系统的一部分。把这些道路称为“出入口”，并采取这些欠妥的措施，一方面，说明“中心城区”是治安保障的中心、新区还是边缘的警政理念;另一方面，说明一定程度上没有充分重视警务举措首先应该体现整体规划为民、具体措施便民利民的基本原则。

4．科技强警，推进信息化警务和实战化勤务

作为郑州新区建设起步区的郑东新区，向科技要生产力，已经建立了郑东新区数字化城市管理指挥中心，通过资源整合，形成全方位的城市管理指挥调度综合服务中心，具备统一视频监控、大屏幕多功能显示、城管案件集中采集、城市管理资源统一管理、可视化移动指挥调度、应急预案指挥和案件监督管理等六大系统功能，提高管理过程中的快速反应能力。360°旋转高清摄像头就像“千里眼”，使郑东新区城管实现了“快、精、准”。郑东新区目前已实现对起步区(33平方公里)的数字化城市管理全覆盖，共划分为36个万米单元网格，在5个街道办事处、9个区级职能部门安装了数字化城管终端。256个360°高清摄像头遍布起步区各大路口和重要位置，值班人员24小时进行监控，随时掌握城区动态。①参见王文霞:《城市管理有了“千里眼”》，载中国日报网:http://www．chinadaily．com．cn/hqgj/jryw/2011－11－08/content_4297334．html，2011 年11 月9 日访问。

作为数字化郑州建设的一个有机组成部分，借鉴郑东新区城市管理数字化建设的经验，根据郑州新区核心增长极的地理信息、社情特征和治安保障需求，借助中办、国办［2011］4号文件千载难逢历史机遇，加大投入力度，加强科技强警的基础设施建设。已经建成的郑东新区城市管理数字化基础设施建设、辖区内单位监控网络等资源，应该实现联网和信息资源共享。公安机关应该做好数据库支撑信息警务，软件建设、基础信息录入，信息使用成为习惯，凸显网络警务便捷与效能。

与警务信息化相辅相成，克服机关化、行政化的弊端，做好实战化勤务规划和实施，主要是做好三个方面的工作:一是网格化勤务规划。郑州新区未来的建设以产业园区经济带动为主要特征，实现“以业兴城”，建设和发展产业集聚区，以带动城镇化，以产业集聚区和主题功能区来布局，组合有序、优势互补、整体协调的发展新格局。二是真正实现“点对点”扁平化指挥快速反应机制。三是巡逻成为刑警以外各警种基本勤务方式。

5．警力有限、民力无穷，推进警务社会化

郑州新区核心增长极推进警务社会化，发挥有限警力，挖掘无穷民力，通过警民合作，实现1+1＞2，提升警务效能，提高群众安全感和满意度，应该根据郑州新区的特点做好以下几项工作:

一是警改后的公安机关体制与巡防机构体制、勤务的衔接运行。巡防机构一般是由区政府出资建立，一个区内有多个公安派出所(分局)，在机构接洽和勤务衔接上应该妥善规划、科学布局。

二是规范和发展保安服务业。保安服务业是安保市场化的产物，公安机关应该在社会治安总体把握和要害掌控的基础上，解放思想，充分挖掘市场安保力量，包括放开私人护卫等新生的保安服务业。

三是壮大社会安保自治力量。郑州新区是七组团，除了郑州东站地区，其他地区更具体的基本组成单位主要是各行政、企事业组织和新农村社区，社会安保基层组织健全、可靠性强，公安机关发挥好组织和指导作用，就能提供强有力治安保障。

四是民间警察试点突围。按照郑州新区“以业兴城”的市场经济的应然模式和发达国家的成功经验，包括所有企业、事业单位、群众团体，甚至不少党政机关的治安，都应由这些单位雇请民间警察来承担。通过市场购买对于本单位的安全保卫服务，这可能比自己设立并养活保卫处科之类的机构人员，更符合现代管理理念，也更为经济高效。②参见毛志斌:《民间警察的政策突围与法律规制》，载毛志斌著:《拓荒与建构——为当代中国警学奠基》，中国人民公安大学出版社2011年版，第90～102页。此文原载于《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2005年第4期。

五是推行治安承包责任制。因地制宜，建立“治安有偿承包责任制”，③参见《周口鹿邑试推行治安有偿承包责任制 试行仨月天下无贼》，载新浪网:http://news．sina．com．cn/o/2007－01－05/020710926129s．shtml，2011 年12 月6 日访问。治安承包责任制是运用有偿市场交换机制，签订行政契约，细化治安承包人的责、权、利，完善基层综治网络，可以形成平安创建的新模式。

6．公安工作“一体两翼”，警务公开是强警必由之路

公安工作靠的是“一体两翼”，“一体”是高素质的公安队伍，“两翼”是专群结合和科技强警。公安机关为郑州新区提供治安保障，靠的同样是“一体两翼”。历史和现实都已经告诉世人，建立发挥“一体两翼”优良效能的基础离不开“阳光”，警务公开是基础、是保障。做好警务公开，最起码应该在树立阳光警务警政理念的前提下做好以下工作:一是确立公安机关及其民警警务公开是原则、保密是例外;二是做好辖区警情预报;三是做好常见警情、热点警情通报;四是提供条件、确保警民联系无障碍。

结束语

温家宝总理说:“河南是中国的缩影，也象征着祖国的发展。”①参见路红:《中原经济区从昨天到今天——中原经济区建设大事记》，载新华网:http://www．ha．xinhuanet．com/zfzx/2012－08/07/c_112643780．htm，2012年8月8日访问。中原经济区建设抓住了中国发展的核心问题。②参见龚砚庆、董学彦:《陈耀:中原经济区建设抓住了中国发展的核心问题》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－13/100939481．html，2011 年 11 月15 日访问。2011年11月7日，在国际质量高层报告会上，国际质量科学研究院院长沃森说，建设中原经济区是智慧的选择。③参见《国际质量科学院长沃森:中原经济区是智慧的选择》，载人民网:http://www．people．com．cn/h/2011/1110/c25408－3098918054．html，2011年11月11 日访问。方方面面都在助推中原经济区建设，“可以概括为四句话。一是国之方略，厚泽中原，亿众一心。二是崛起之路，三化协调，理应担当。三是四面来风，天地之中，风鹏正举。四是八方给力，华夏祖地，力争先行”。④参见《卢展工会见工信部部长苗圩 畅谈中原经济区》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11－14/100939886．html，2011年11月14日访问。郑州新区的建设，正如100多年前马克思曾预言的“现代化的历史就是乡村城镇化的历史”，正在被城乡已经发生和即将发生的沧桑巨变所印证。⑤参见建社:《新型城镇化引领新辉煌》，载大河网:http://news．dahe．cn/2011/11 －15/100942502_1．html，2011 年11 月15日访问。全程发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用和新型农业现代化的基础作用，不仅不会低于蓝线(水体控制线)、绿线(绿地控制线)、紫线(历史文化保护控制线)、黄线(基础设施建设控制线)，保护好城市的水系、绿化空间和历史文脉，更会贯穿舞动着充满活力的红线(社会治安和谐线)。前景美如画，引领趁东风!400平方公里沃土长治久安，400万居民安居乐业的美好蓝图就在不远的前方!