陈国强

(四川大学法学院，四川 成都 610207)

宏观调控准确说是在19世纪末20世纪初出现的，第二次工业革命后，科学技术发展迅速并快速转化为生产力，但是由于资本主义自身的矛盾，即生产资料私有制与生产社会化的矛盾，原来自由资本主义时期，依靠市场的自我调节与修复已经远远不足以弥补市场自身存在的缺陷［1］(P7)。资本主义市场逐渐走向垄断，市场进入垄断阶段。资本家为了追求高利润而打着自由经济的旗帜进行各种不正当竞争，严重破坏了经济秩序，扰乱了市场的正常运行，导致资源配置严重缺位并导致了经济危机的爆发，面临这些情况，自由放任的经济制度无任何办法，以凯恩斯为首的经济学家、法学家、政治学家等开始反思，市场经济需不需要政府的协调，政府是否真的只能扮演“守夜人”的角色?［2］(P254)随着“罗斯福新政”的实施，人们开始发现经济秩序的良好运行需要两只手的完美结合，即国家这一“有形之手”与市场这一“无形之手”相结合，国家开始对经济实行全面干预，包括实行经济计划、制定各种经济政策等，这其中宏观调控是最主要的干预方式。然而，随着20世纪60年代西方经济出现“滞胀”，新自由主义经济理论得以抬头以及现代经济法的发展［3］(P78)，人们发现政府干预同样存在着理性有限性的问题，政府干预同样会失灵，宏观调控一样会失效。因此，现代经济法提出了“适度干预”的理念，国家与市场的关系由国家的全面干预转变为国家的适度干预和谨慎干预［3］(P78)，并开始明确宏观调控的法律责任。

一、宏观调控主体法律责任之界定

宏观调控产生于19世纪末20世纪初，已有一百多年的历史，其理论基本上已成熟，根据相关经济学理论及经济法理论，宏观调控主要是指国家通过制订计划、政策等方式以干预和管理经济的行为。在我国，“宏观调控”是经济体制改革中出现的一个新概念，1992年《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了“宏观调节”这一说法，1993年宪法修正，正式确立了“宏观调控”这一概念，由于我国是单一制国家，所以笔者认为，在我国，宏观调控是指国家有计划、有目标、有体系地运用以经济手段为主的多种手段对国民经济整体发展及经济总量及其变化等主要经济活动实施的规划、引导、控制和监督，以保障整个国民经济健康、快速、有效及可持续发展。宏观调控的主体主要是指有权制订经济计划、政策的国家及国家的代表者政府。宏观调控主体包括决策主体和执行主体，依据宪法及相关法律规定，宏观调控的决策主体主要是各级人民代表大会及其常务委员会及各级政府，执行主体包括各级政府及其下属各具体部门，即宏观调控主体主要是各级权力机关和各级行政机关。

关于法律责任，主要有后果说或不利后果说，义务兼后果不利说，义务、诘责、不利后果说等。这些传统法律责任理论都认为法律责任是指不履行法定义务而承担的法定不利后果，法律责任就是为保障立法目的的实现而为特定主体设定的不履行法定义务的不利后果［4］(P10)。然而，由于宏观调控是一种政府经济行为或国家经济行为，它的这一特殊性决定其责任形式不仅限定于法律责任，还应包含政治责任、社会责任等责任形式。宏观调控主体的法律责任不仅指违反法律的否定性后果，还包括不违法但基于维护社会利益的要求而需要宏观调控主体所承担的宏观调控不当所引起的社会性负担的后果。这也切合经济法以社会为本位，维护社会利益的理念。

综上所述，本文所指宏观调控主体法律责任是指各级权力机关及各级行政机关在运用以经济手段为主的多种手段对国民经济整体发展及经济总量及其变化等主要经济活动实施的规划、引导、控制和监督的过程中，没有履行法定义务导致立法目的未能实现而需要承担的不利后果和由于宏观调控不当而对所引起的消极后果承担的社会性负担。

二、宏观调控主体法律责任之法理分析

传统政治学认为，政治的目的是为了增进人类的福祉。官僚们是秉公无私、天使般的、以公众利益为依归的，代表众人去追求公众的福祉。但是，在现实生活中，政府作为社会公共利益的代表，只是行政伦理的价值取向，是理想追求的应然状态，而不是已经普遍、彻底实现的实然状态［5］(P127)。公共选择理论的提倡者詹姆斯·布坎南就认为“政府的缺陷至少与市场一样严重”［6］。公共选择理论认为，政治家和政府官员同样是追求自我利益最大化的理性经济人。政府官员在制订和实施计划时同样切合理性人假设，政府行为首先是以决策者和执行者个人及其所属的集团利益最大化为目标，其次才思量社会公众的利益，在实践中被具体化为宏观调控方案的，往往是某些特殊利益集团的意志［7］。现代经济法同样认为政府干预符合集体有限理性的假设，政府干预的经济活动由于集体理性有限性，其干预行为及干预结果都可能是非理性的。因此，应允许对国家干预经济行为、国家宏观调控行为进行监督，同时要明确宏观调控的法律责任。

有学者提出，国家干预经济的行为属于国家行为，因此，根据传统政治理论，国家行为应当免责。但是宏观调控行为并不是一般意义上可以免责的国家行为，而是国家管理经济的行为，是一种可以追责的行为，因为宏观调控具有可以承担责任的主体以及承担责任的具体形式。同时由于我国未明确政治责任、宪法责任，尚未引入引咎辞职、弹劾等制度，国家权力机关和国家行政机关及其工作人员在干预中的失职行为和违法犯罪行为难以受到有效追究，导致追究宏观调控主体的法律责任多成为空谈。但是难以追究并不代表不能追究，按照有权就有责、有责就有罚的原则，必须对宏观调控权配备对等的法律责任。如2005年海南省委四届六次全会审议并通过的《中共海南省委关于加强投资环境建设的若干问题的决定》就明确规定，由于海南省的地方政府自身的原因给行政管理相对人特别是投资者造成重大损失的，由当地政府依法承担赔偿、补偿责任。

同时如若不明确宏观调控主体的法律责任将会造成极大的负外部性影响，这也是必须明确宏观调控主体的法律责任的原因。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”［8］(P20)。“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种:它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快;它可以沿着反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向……很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费”［9］(P487)。在我国，宏观调控主体拥有极大的权力，受控主体与调控主体法律地位并不平等，并且只明确规定了被调控主体的法律责任，而对调控主体的法律责任却未明确，这极易导致调控主体滥用调控权力，做出不当甚至违法宏观调控。同时没有有效的宏观调控法律责任机制，宏观调控必然容易走向极端，形成政府专权，极易导致贪污腐败、权力寻租等甚至造成政府垄断，对市场经济带来损害，导致宏观调控失败。并且由于没有明确的追责机制，失效的宏观调控将得不到及时纠正，危害过程将持续，对市场经济将产生持久、巨大的危害，使国家的经济发展面临“市场失灵”和“政府失灵”的双重风险。这也是我们必须明确宏观调控主体的法律责任，完善宏观调控的法律责任机制，推动宏观调控实现法治化的原因之一。

三、宏观调控主体法律责任之经济法分析

经济法是在公、私法逐渐融合的背景下产生的崭新的第三法域，它既不是私法，也不是公法，而是属于社会法［10］(P114)。现代经济法坚持“社会本位”、“人本主义”、“实质正义”的理念，着眼于社会整体利益，保护弱者权益。同时，现代经济法不仅着眼于通过国家宏观调控弥补市场失灵，也着眼于对国家干预行为进行规范。现代经济法同样规范宏观调控主体行为，明确宏观调控主体进行宏观调控的依据、范围、边界、程序保障以及法律责任等。因此，现代经济法不仅是为了弥补市场失灵，也是为了矫正政府失灵的法律。所以在明确了被调控主体法律责任的背景下，我们强烈呼唤明确宏观调控主体的法律责任，以符合现代经济法“实质公平”的要求。当宏观调控主体的行为侵犯社会利益时，为了维护社会利益，当然要追究行为主体即宏观调控主体的法律责任。所以我们应对宏观调控权配备对等的法律责任，宏观调控权的大小与可能产生的法律责任应成正比例关系，这样才能符合我国法治化的要求，符合现代经济法理念的要求，适应市场经济向法治(市场)经济转变的需要。

四、宏观调控主体法律责任之经济分析

最小成本防范原则是经济学常用的分析工具，根据经济学的解释，所谓最小成本防范原则就是为了预防问题的发生，让处在防止问题发生的最佳位置上的人去进行防范，这样最有利于防止问题的发生，并且成本更小收益更大。根据“最小成本防范原则”，在宏观调控过程中，谁是对宏观调控失灵的最小成本防范者呢?宏观调控主体、受控主体是全社会还是其他呢?根据最小成本防范原则，笔者认为，此时法律才是最小成本防范者，因为对于宏观调控行为，大多数都是抽象行为，并且宏观调控对整个社会来说，很难界定宏观调控行为的科学与理性，以及很难界定当时是对还是错，特别是当条件变化了，原来制订计划时所依据的条件已经改变，判断原来的对错更难界定，这常常成为宏观调控主体为自己不当或违法宏观调控的借口。因此，要依靠宏观调控主体自己约束自己的行为是不可能的，让社会或受控主体更难防范。这时我们需要回归现代法治观，强调国家和政府的权力皆由法出，法外无权，宏观调控权也不例外［11］(P337)［12］(P170)。明确宏观调控主体法律责任，建立宏观调控主体的追责机制，以法律控制权力，以法律约束政府行为，使宏观调控主体受到法律责任的约束，在没有履行法定义务导致立法目的未能实现时，宏观调控主体需要承担不利后果，即当宏观调控主体不当进行宏观调控时将承担相应的社会性负担。那么，这将会敦促宏观调控主体谨慎、合法、合理、有效地实施宏观调控，并且即使宏观调控“失灵”，也可以得到及时纠正和弥补。

五、宏观调控主体法律责任形式简要探讨

本文主要从法理、经济法以及经济分析等三个维度论证了宏观调控主体承担法律责任的原因，但由于我国经济法责任至今未根本明确，经济法责任主要是在学界进行了论证，所以关于宏观调控主体法律责任的具体形式，笔者根据传统三大责任形式以及相关经济法责任理论，认为宏观调控主体的法律责任形式主要有:一是经济责任，即财产性责任，其主要包括惩罚性损害赔偿责任和补偿性赔偿责任。这主要是针对宏观调控失灵，造成特定与不特定经济主体的损失而设置。但由于宏观调控一般影响的多为不特定主体，损失难以计算，并且由于宏观调控主体一般是权力机关和行政机关，其财产主要来自于税、费等，因此对其设置经济责任必须慎重。二是资格责任，即调控资格责任，即剥夺或限制宏观调控主体的宏观调控资格，即当宏观调控主体不当或违法宏观调控时，可以限制宏观调控主体的宏观调控资格甚至剥夺该主体的宏观调控资格，以限制或剥夺不当或违法宏观调控主体的宏观调控权力。三是名誉责任，即调控主体名誉责任，即对不正当履行宏观调控义务或违法宏观调控的主体的名誉进行惩罚，对调控主体进行警告、通报批评或撤销荣誉称号等，使调控主体的名誉受到损失。四是个人责任，宏观调控的决策和执行虽然来自国家权力机关和国家行政机关，但归根结底来自于具体的人的行为，所以我们对宏观调控主体法律责任的追求也必须回归到具体的个人身上。五是其他责任形式的法律化，由于宏观调控的特殊性、宏观调控主体的特殊性，宏观调控主体的责任更多可能是政治责任、社会责任等。所以我们必须将能够法律化的其他责任形式法律化，如将政治责任法律化，其也就成为法律责任。关于宏观调控主体法律责任形式，由于经济法责任至今尚未明确，所以笔者在这里只做简要探讨，以起到抛砖引玉的效果，以期待更多学者、专家关注宏观调控主体法律责任，以推进宏观调控法治化，实现宏观调控主体权责利效的统一，以推动宏观调控主体更加积极有效地实施宏观调控，将“有形之手”与“无形之手”完美结合，以充分发挥宏观调控的作用，推动我国经济健康良好可持续的发展，实现市场经济向法治(市场)经济转变，实现我国的法治化。

［1］漆多俊.经济法学［M］.北京:高等教育出版社，2007.

［2］［英］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究［M］.郭大力，王亚南，译.北京:商务印书馆，1972.

［3］李昌麒.经济法理念研究［M］.北京:法律出版社，2009.

［4］张越.法律责任设计原理［M］.北京:中国法制出版社，2010.

［5］熊秉元.我是体育老师［M］.北京:社会科学文献出版社，2002.

［6］［美］布坎南.自由、市场和国家［M］.吴良健，等，译.北京:北京经济学院出版社，1988.

［7］杨秋凤.论宏观调控的法律责任［J］.鄂州大学学报，2007(4).

［8］［美］道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.陈郁，等，译.上海:生活·读书·新知三联书店，上海人民出版社，1994.

［9］马克思恩格斯全集:第37卷［M］.北京:人民出版社，1971.

［10］［德］拉德布鲁赫.法学导论［M］.米健，译.北京:商务印书馆，2013.

［11］漆多俊，王新红.接近司法——经济法的诉讼问题［C］//经济法论丛:第7卷.北京:中国方正出版社，2003.

［12］潜龙.政府与市场:干预更多还是更少［C］//自由与社群.北京:生活·读书·新知三联书店，1998.