●陈渊鑫

财政行政处罚裁量权，是指财政部门依据法律、法规和规章的规定，在职权范围内选择对当事人是否处罚以及处罚种类和幅度的权限。财政管理的实践经验表明，行使行政处罚裁量权是财政部门一项不可或缺的权力，它的合理、适度运用，将不仅有助于维护财经秩序，还能够有效地保护行政相对人的合法权益。但是，如果对它不加以控制，随心所欲地行使，就会对行政相对人合法权益造成侵害和威胁，并给整个国家和社会带来巨大破坏。这就是所谓的“阿克顿定律”，即“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”

正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”由此，规范财政处罚裁量权已成为财政部门依法行政、依法理财的客观要求。基于此，2013年1月4日，财政部根据《行政处罚法》的立法精神，结合财政执法工作实际，专门制定了《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》（财法【2013】1号）（以下简称《规范》），并于 2013年 2月1日起施行。这必将进一步规范行政处罚裁量权行为，促进财政部门依法、公平、公正实施行政处罚，提高财政行政执法水平，保护行政相对人的合法权益。为此，本文以《规范》为基础，就财政行政处罚自由裁量权的规范化进行探讨,以期抛砖引玉。

一、规范财政行政处罚裁量权的重要性

（一）推进财政部门依法行政的需要

依法行政是现代政治文明的重要标志，是建设社会主义法治政府的核心。1996年10月1日起正式施行的《行政处罚法》从立法上对行政处罚的设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的程序、行政处罚的量罚情节、行政处罚的执行等方面对行政处罚的具体行政行为进行规范，并明确要求行政机关作出的行政处罚应当与行政相对人违法行为的程度相适应，避免行政处罚的畸轻畸重。国务院《关于全面推进依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》等重要文件也都明确要求行政机关建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政执法裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权的行使，避免行政执法的随意性。财政部门作为社会管理的重要职能部门，法律法规赋予财政部门较多的行政处罚裁量权，以顺利实施财政管理。为避免权力的滥用，财政部《关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见》明确提出建立行政处罚裁量基准制度，切实规范财政行政执法裁量权。为此，财政部门规范自身财政行政处罚裁量权成为推进依法行政的必然要求。

（二）规范财政行政执法工作的现实需要

依法行政的核心在于依法行政执法。由于各地区经济社会发展程度存在较大差异和对行政管理效率性的追求，立法者在制定法律法规时往往赋予行政机关较大的自由裁量权限，尤其是处罚的种类和幅度。然而，任何不受约束的权力必然会造成滥用。因此，必须对自由裁量权予以规范和限制。目前，我国《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《政府采购法》、《公司法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规赋予财政部门较大的行政处罚裁量权。而部分法律法规有关行政处罚的规定还相对比较原则，常常导致财政部门在行使行政处罚自由裁量权过程中不好掌握；同时，执法人员主观上随意甚至滥用行政处罚裁量权，常常因人、因时、因地等差异，而出现同案不同罚、重责轻罚、轻责重罚的现象。为此，规范财政行政处罚裁量权成为财政行政执法工作的现实需求。

（三）预防和惩治腐败行为的需要

行政处罚裁量权是国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利，是法律赋予行政执法者的权力。由于行政处罚裁量权较少像羁束性行政行为那样受到法律的严格限制，给予行政执法者较大的“自由”空间，从而导致行政执法者在执法中滥用自由处罚裁量权，甚至进行权力寻租、以权谋私，不仅损害了政府和法律的形象，也侵害了行政相对人的合法权利。为此，财政部门迫切需要对行使处罚裁量权的行为予以规范和细化。

二、《规范》的主要内容及其法律效力

（一）《规范》的主要内容

《规范》共计24条，其着重从行政程序方面来对行政处罚裁量权进行规范和细化。具体而言，主要包括以下内容：一是对财政行政处罚裁量权的概念和适用范围予以界定。二是为规制财政行政处罚裁量权，建立了合法裁量、合理裁量、综合裁量等三个重要原则。三是从陈述申辩制度、听证制度、裁量说理制度、回避制度、集体讨论制度等方面确立规范财政行政处罚裁量权的程序性制度。四是从违法行为的性质、情节、危害程度、主客观因素等方面考量，将财政违法行为划分轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为等三种类型。五是以《行政处罚法》等法律法规为依据，结合财政执法工作实践，对不予处罚、从轻减轻处罚、从重处罚等情形予以具体规定。六是根据《立法法》、《行政处罚法》的精神，对行政处罚的单处、并处，法律冲突的适用等问题进行规定。七是从复核复审制度、纠错制度、层级监督制度、信息公开制度、监督考核制度、责任追究制度等方面构建对财政行政处罚裁量权的监督制约机制。此外，《规范》还对生效时间、适用主体等进行了规定。

（二）《规范》的法律效力

一般而言，我国行政立法主要包括行政法规和行政规章两种类型。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称；行政规章分为部门规章和地方规章。其中，部门规章是指国务院各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称；地方规章是指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。由于行政法规制定的主体是国务院，地方规章的制定主体是省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府，由此，从行政立法主体角度看，《规范》制定的主体符合行政规章的要求，即《规范》由财政部制定。然而，确定《规范》是否属于行政规章的范畴，除需要符合行政规章制定所要求的行政主体要件外，还必须具备行政规章的命名要件和制定的程序性要件。根据《规章制定程序条例》的有关规定，规章通常以“规定”或“办法”来确定；同时，还必须经过立项、起草、审查、以部长令的形式公布。《规范》既非以“规章”、“办法”的形式命名，亦没有以财政部部长令的形式公布，由此，从行政立法角度看，《规范》形式上并不具有行政规章制定的立法标准，因而，其并不属于“法”的范畴。对此，行政法学界一般将其纳入“行政规范性文件”的范畴。所谓的行政规范性文件，是指行政部门为实施法律和执行行政政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等的总称。通常，行政规范性文件主要是约束和限制行政机关的行政行为，对行政相对人并不具有普遍的法律约束力。因此，《规范》作为规范财政部门行使处罚裁量权的指导性文件，只是对财政部门内部行使行政处罚裁量权行为进行规范和指导，并不能作为财政部门实施行政处罚的直接依据。财政部门实施行政处罚仍然要依据 《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部门监督办法》等有关法律、法规和规章。

（三）对《规范》的评析

《规范》从行使行政处罚裁量权应当遵循的原则、程序、法律冲突的处理等方面明确了财政部门行使处罚裁量权所必须遵守的原则和相关要求，从而有利于财政部门对行政处罚裁量权的规制。这必将进一步规范财政执法行为，提高执法水平，推动财政部门依法行政、依法理财。

一是《规范》严格遵守行政立法的基本原则。《立法法》、《规章制定程序条例》等法律法规都要求行政立法必须遵守上位法，严禁与其发生冲突。《规范》根据《行政处罚法》的立法精神和规定，在法律、法规和规章的规定范围内，对财政部门行使行政处罚裁量权的相关内容进行了细化，严守上位法规定。

二是 《规范》具有一定的操作性。《规范》从程序上对财政部门行使行政处罚裁量权应当遵守的原则、范围、程序、违法行为法律适用冲突解决等进行规范，尤其是进一步细化了行政处罚的量罚情节，根据违法程度大小将其划分为不予处罚及从轻、从重处罚等情形，便于财政执法人员在执法实践中掌握和操作。

三是《规范》注重监督制衡。《规范》建立了陈述申辩制度、听证制度、裁量说理制度、回避制度、集体讨论制度、复核复审制度、纠错制度、层级监督制度、信息公开制度，监督考核制度、责任追究制度等，从内部监督、层级监督和外部监督等多个方面强化了对财政部门行使行政处罚裁量权的监督和控制，有利于防止财政行政处罚裁量权的滥用。

但是，我们也应当发现，《规范》自身也存在一些问题。首先，《规范》只是财政部门内部的一项规范性文件，仅适用于各级财政部门及省级以上人民政府财政部门的派出机构，并不具有行政法上的法律效力，因而其无法作为行政相对人提起行政诉讼或行政复议的法律依据，在一定程度上影响了行政相对人和社会公众对行政处罚裁量权的监督力度。其次，《规范》虽然在制定过程中十分注重可操作性，但由于各地区经济水平的差异较大，《规范》并未对每种具体财政违法行为处罚的种类和幅度进行细化，因而，其无法达到财政执法者根据具体财政违法行为直接加以适用的要求。第三，《规范》所确立的一些制度，如复核复查制度、责任追究制度等，还需要其他诸多配套措施才能获得有效实施。因此，《规范》只是迈出了规范财政部门行政处罚裁量权的第一步，要真正实现对财政行政处罚裁量权的控制还需要一个漫长的过程。

三、进一步规范财政行政处罚裁量权的建议

（一）以《规范》为指导，建立健全财政行政处罚裁量指导性标准

《规范》的出台，为进一步规范财政行政处罚裁量权提供了原则性规定。由于我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平差异较大，同种违法行为在不同地区实施行政处罚时难免会出现处罚幅度上的差异，而《规范》并未对每种财政违法行为根据违法程度处罚的种类和幅度进行细化。这导致执法者在具体财政执法中无法对相对人的具体财政违法行为进行直接适用。为此，各地区财政部门应以《规范》所确立的原则和程序为指导，认真梳理法律、法规或规章赋予本部门实施行政处罚的权限，在综合整理、分析历年来行政处罚案件的基础上，进一步细化处罚自由裁量幅度，制定本部门实施行政处罚裁量幅度的具体处罚标准，并向社会公布。

（二）以《规范》为基础，建立健全规范财政行政处罚裁量的相关配套制度

为规范财政行政处罚裁量权，《规范》从权力制衡的角度，确立了以复核复审制度、纠错制度为主导的内部制约机制，以上下级财政部门之间监督为主的层级监督机制和以信息公开制度、监督考核制度、责任追究制度为主的外部监督机制。然而，这些制度除复核复审制度在 《财政检查工作办法》、《财政检查工作规则》中予以确立外，其他制度还缺乏相关的配套性措施，因此，其将无法有效地在行政执法中得到实施。为此，各地区财政部门应当以《规范》所确立的各项制度为基础，抓住行政处罚的关键环节，按照检查、复核、处罚相互分离的原则，建立健全控制行政处罚裁量权的财政部门内部制约机制；通过业务考核、定期检查等方式，建立健全上级财政部门对下级财政部门行政处罚裁量权的层级监督机制；通过对外公开财政行政处罚标准、处罚程序和行政相对人享有的权利，自觉接受社会和行政相对人的监督，增强行使财政行政处罚自由裁量权的透明度，并加强对错案责任人的追究力度，从而建立健全行政处罚裁量权的外部监督机制。

（三）以《规范》为契机，切实加强宣传和财政执法人员的培训工作

规范行政处罚裁量权，是《行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》和财政部 《关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见》提出的一项重要工作任务。各级财政部门应当尽快组织开展《规范》的宣传和培训工作，以便财政执法人员正确理解和掌握《规范》的相关规定，进一步提高财政执法水平。