陈 石

（贵州省委党校 公共管理教研部，贵州 贵阳550028）

党的“十八大”报告指出：“面向未来，深入贯彻落实科学发展观，对坚持和发展中国特色社会主义具有重大现实意义和深远历史意义。”[1]中国特色公共行政是中国特色社会主义的重要领域，其内涵必然体现一般要求。科学发展观同我国公共行政之间，还存在二者的直接贯通关系，即它准确揭示我国公共行政基本规律，具有统领性和完整性，能够作为科学的行政思想，指导中国特色公共行政的理论和实践。科学发展观的行政思想，同时也反映公共行政的共通特征及时代精神。它所实现的创新，确立了中国特色公共行政理论新的思想核心。解读科学发展观的行政思想，就是实行公共行政理论的深度转换，这一任务虽然较为艰难，但值得为之努力。

一、中国特色公共行政以人为本的服务实质

公共行政是政府供应公共产品的公共行为。公共产品源于人的私欲缺陷的外部效应，即使是干预较弱的公共服务，也是人们难以进行理性合作的产物。人们追求自身需要的欲望，是社会得以演进发展的基本动因。但人的利己欲望的自由释放，肯定排斥、损害社会公共利益，从而抑制、剥夺他人及自身的合理需要，因此，利己机制虽然能够实现人的需要，但难以使其合理。公共产品的一般含义，是指蕴含人所应有的公共需要，并由社会利他机制来供应的事物。利他主体供应公共产品，是以实现人的公共需要，来保证人的需要合理，即通过利他行为实现人的合理需要。人的需要存在诸多方面的差异，如身份、阶层、时代、民族、地域等，但无论有何差异，它都蕴含着人的价值。人的基本价值包括个体价值和整体价值。人的价值的合理性，是指在客观因素制约之下，二者不断达到应有程度，并以良性互动共同促进，使构成的价值关系处于合理状态。个体与整体关系合理，就是指它体现人的应有价值，并由此成为人的需要合理的根本标准。因此，处理公共事务的利他主体，其服务社会的实质，是做到以人为本，而以人为本的实质，则是实现人的应有价值。人的个体价值和整体价值的关系，统领所有价值要素关系，如权利和义务、国家和社会、现实和长远、物质和精神、效率和公平、经济和社会、城市和农村、传统和现代等。应该指出，要素关系实际上是复合型的价值关系。价值要素关系有其存在的国情条件、阶段特征及体制基础，并且从具体情境中的具体的人体现出来。所有价值要素关系合理，实质都是人的个体和整体关系合理，因而价值要素关系都同人的价值存在必然联系，即人的个体整体关系是所有价值要素关系的核心。价值要素关系合理的标志，是其内部及相互之间，处于相对平衡的持续衔接状态，从而显现社会不断演进和发展，所得到的根本成果，是人的价值内涵不断丰富升华。这一进程不能依赖利己机制自发试错，而需要利他机制功能的发挥，其基本功能，是在公共事务范围之内，针对价值要素关系的失衡，实施提升和优化系统的整合。所谓提升和优化，是指价值要素构成的提升和系统关系的优化。人的个体和整体关系的提升优化，通过其他所有价值要素关系的提升优化体现出来，但这种体现必然呈现出复杂的形态。

“一切成为整体的制度、体制、规范、政策背后，都存在动力和平衡两种机制，都有这两种机制在发挥作用。”[2]在人们要追求自身应有利益的社会中，利己机制是社会主要动力机制，体现这种定位的利己机制，能够创造公民权利行使条件，使公民通过参与市场竞争和社会活动，来实现自身利益、追求自身发展。但利己追求易于越过合理边界，成本收益比较的结果，可能是以利己否定利他，从而催生负面外部性，导致价值要素关系失衡，使动力机制转化为破坏机制，即因利己机制的自发运行，出现市场失灵和社会失灵。民主失灵，就是社会失灵的重要表现。因此，利他平衡机制要弥补利己动力机制缺陷，在其调节失效的情况下，以必要理性干预来承担应有责任。只要市场机制有其存在意义，社会利他机制就只能处于成长阶段，因而这种干预不可能是充分的社会行为。利他机制发挥作用的前提，是公民角色的确立，“公民角色意味着与之相伴随的一套完整的权利和义务关系，这在居民、市民身上都不存在，只有国家才能赋予他。”[3]公民依托于国家，受制于法律，疏离国家的所谓“公民社会”，是对公民身份的误读。在公民组成的社会中，国家利他都会重于社会利他。国家成为公民的代理者和管理者，可能使社会面临国家异化的危机，即国家干预带来国家失灵。政府是国家意志的主要执行者，国家失灵必然表现为政府失灵。利益动力同样存在于政府运行之中，体现民主法治的政府控制，要将公务员利己动机转换为利他效果或动机，但在现实条件下，这种转换较难全面充分，权力失控诱发的权力腐败，使政府失灵带来极大危害。政府失灵由政府失公和政府失理直接导致，政府公共立场丧失可看做极端的失理，政府公共理性缺失也可看做立场的偏移。尽管政府失灵并非都是政府利己的结果，但遏制消除政府利己带来的政府异化，仍是政府体现人本实质的底线任务。政府体现人本实质，主要依靠合理机制的运行。政府机制是政治利他机制的构成，并且从属于后者，在目前的演进阶段，二者的内外之分正在逐渐消解。政治利他机制即处理公共事务的利他机制，它要以民主机制为依托，但民主机制同时也是利己机制的载体。要使民主机制体现利他功能，应使之具有求理成理特性。它包容民主参与的利己，但能遏制其负面效应。

由具体国情和发展阶段所决定，我国民主政治试错成本较高、容错空间较小、自发利他程度较低，如果照搬西方民主模式，民主失灵将会带来严重后果。因此，中国特色社会主义民主是必然的选择。在这种各方治理合作的民主形态中，执政的中国共产党的民主参与至关重要，尤其是它广泛实施的凝聚引导功能的发挥，使融合民主处于民主途径的统领地位，从而将求理成理贯穿于民主机制运行全过程。中国特色社会主义民主正处于迅速完善过程中，可视为科学发展观指导的成果，在这种民主形态中，科学发展观已经扩展为政治利他机制，尤其是国家利他机制的指导思想。科学发展观集中概括公共理性、准确揭示发展规律，“是指导党和国家全部工作的强大思想武器。”[1]以科学发展观指导公共行政，体现政府接受党的领导和融入民主政治的统一，同时也显示科学发展观的合规律性，即科学发展观是对我国公共行政基本规律的揭示。科学发展观以人为本的核心立场，正是公共行政服务实质所在，因而公共行政的全部行为，都是在力求做到以人为本，即实现人的应有价值。政府服务社会，就应承担推进社会发展的社会使命，即通过履行应有职责，保证价值要素关系持续平衡演进。在履责运行过程中，应该达到的基本要求，是做到全面协调可持续，由此决定采用统筹兼顾的根本运作方法，它是指政府在责任范围内，对价值要素关系实施的提升优化整合。由此可见，科学发展观成为我国公共行政理论和实践体系的核心指导思想，并能够生发扩展为科学的完整体系。

我国目前正处于转型发展的关键时期，价值要素合理程度相对较低，相互之间依存度高、互斥性强，并往往处于正负效应同时提升的两难困境之中，而且变化态势很难预料、阶段状态很难判断、试错成本很难控制，实施提升优化的系统整合难度很大。政府适应形势的要求包括诸多方面，但从根本上说，是坚持以人为本的核心立场。以人为本揭示公共行政的服务实质，因而也是公共行政基本的目的和标准。公共行政做到以人为本，要体现科学发展观的整体指导，将其贯穿于处理价值要素关系的全过程。总体及主要的基本点包括：认识把握属于人的应有价值的个体整体内涵，划定确立界定人的应有价值的合理关系边界，提升改变体现人的应有价值的价值要素构成，整合优化实现人的应有价值的所有涉及的关系，提供改善保障人的应有价值的应有环境条件，控制消除制约人的应有价值的各种不利因素，引导推动完善人的应有价值的社会持续演进。无论是国情还是政情，都决定了我国现阶段公共行政以人为本的复杂性和艰难性，应求真务实、顺应规律、尽力而为，控制试错容错成本，不断达到阶段目标。综上所述，公共行政以人为本不能看做是抽象理念及精神感召，它能够承载深刻丰富内涵、应对复杂困难局面、表达具体特定要求、反映推进发展成果。因此，公共行政所具有的根本价值，就是以人为本，为民服务的人本价值。

二、中国特色公共行政推进发展的社会使命

西方当代公共管理改革推行弱政府模式，有着诸多诱因，其中就包括防范政府异化的意图。我国政府对推进发展负有重大责任，政府必要干预相对较强，由此带来政府异化沿袭扩展的危险。因此，政府承担应有使命，应划清同其他主体的关系，即首先要成为担责的有限政府。其一，政府作用发挥要以利己机制合理作用发挥为前提。社会发展是利己机制同利他机制共同作用的结果，政府要保证公民通过利己机制行使应有权利，并由此增强社会活力，体现进取精神；还应为利己机制的利他调节提供保障，以及促使其扩展转换；同时应允许利己机制运行适度试错容错。其二，政府作用发挥要以社会利他机制合理作用发挥为前提。社会利他机制的成长，代表社会发展的方向。由于客观的历史及现实条件，我国社会利他参与的范围、程度及理性，还不能适应社会发展要求，但已处于相对较快的提升改变过程之中。政府要保证社会利他机制的正当运行，并使其同样拥有适度试错容错的空间。尽力推动社会利他机制加快演进，也应成为政府责任的重要构成。其三，政府作用发挥要以国家机制合理作用发挥为前提。政府只是国家意志的执行者，政府地位和职能在国家主体中必然受到限制。我国政府要严格作为国家权力机关的执行机关履行职责，接受并辅助国家司法机关的执法。应着重强调的，是要坚决服从执政党领导。当代民主都应是各方主体共同参与合作治理的民主，中国特色社会主义的治理民主，以坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一为基本特征；在我国的特定条件下，中国共产党的领导，是利他机制推进社会发展的可靠保障。执政党作为得到普遍认同的强大先进力量，通过进入民主途径的参与，能够做到国家和社会基于公理的相互贯通，因而在履行凝聚公理人心、体现性质道路、保证整体发展等国家核心基本职能，以及制定宏观战略、做出重大决策、实施融合引导等国家运行职能等方面，显然具有明显优势。由此可见，有限政府和责任政府统一的前提条件，是使政府运行进入中国特色民主治理机制。

利他主体以处理公共事务来推进社会发展，这是一个对价值要素关系提升优化的过程，即在应有公共事务范围内承担应有责任，通过对价值要素不断的提升改变，使其正面效应发挥扩展，负面效应遏制减少，并且将之纳入价值要素关系持续系统的优化整合之中。由于提升服从于优化，价值要素的弱化乃至趋于消亡在持续优化的合理关系构成中也可视为提升。公共事务范围内的价值要素提升改变，有着以下方面的含义。其一，价值要素提升改变要做到相互有利。价值要素任何一方的提升改变，都要对另一方有利，即要在相互优化的过程中，将对另一方有利，作为自身提升改变的要求。因此，双方之间的相互制约，成为双方共同提升的条件。如社会公平的改善，应对提升社会效率有利，反之也是如此。其二，价值要素提升改变要实现双方对接。价值要素提升改变的目的，在于实现价值要素关系的优化，因而价值要素提升改变后的内涵，要符合相互关系优化整合的需要，即要依据双方应有关系来确定这种内涵，使双方处于最能体现关系优化的恰当状态，并在动态演进过程中，根据关系优化的需要不断对接。如因保护环境而适当控制经济增长，就是为了实现对经济也有利的持续发展。其三，价值要素提升改变要保证重心显现。价值要素相互关系的重心所在，是这种关系得以形成的基础构成，它体现相互关系优化的条件、方向、前提及目的，对人的应有价值的意义相对重要，因此，价值要素提升改变，应以显现重心作为相互关系优化的要求。对部分价值要素来说，也能由此理解削弱也是提升的情况。在价值要素关系的系统中，同样有同人的个体和整体关系相关性更强的基础性关系存在，如公民权利和义务关系。其四，价值要素提升改变要产生整体影响。价值要素关系构成相互关联的系统，它们要通过相互之间的良性影响形成协调互动的局面，并在整体上保证社会持续发展，即关系双方的优化整合，要促进系统关系的优化整合，任何价值要素关系都无一例外。因此，任何价值要素的提升改变，都应使相互关系优化进入系统关系优化之中。如物质与精神关系的优化整合，就是诸多价值要素关系良性互动的过程。应该指出，价值要素关系提升优化整合体现科学发展观的整体指导，以上阐述只是侧重于基础特性的分析。

党的“十八大”提出政府职能转变的目标，即“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”[1]这种表述实际上界定了政府应有基本职能。其所具有的创新之处，在于它消除了责任同职能割裂的弊端，将二者融合统一，因而政府职能的内涵、依据、目的及标准得以明确，使基本职能真正成为具体职能服从的对象。政府基本职能不能等同于国家基本职能，它所要解决的社会问题，是在政府责任及能力范围之内，但仍受到国家基本职能的支配。政府承担推进社会发展的社会使命，就是在基本职能划定的范围之内，致力于价值要素的不断提升改变，相互关系及关系体系的持续优化整合。在政府责任得以明确的前提下，公共行政的所有行为，都应成为政府履责的行为。现阶段政府履责的最低标准，是要坚守价值要素关系的底线边界，但这种坚守不能依赖迁就妥协，而应以构成提升及关系优化来予以保证，而且这种边界要处于发展态势的变化演进之中，否则必然会加剧失衡。价值要素关系的持续平衡，是其不断优化的过程，政府在任何情况下，都必须坚持发展导向，所有行政行为，都是能够推进发展的行为。政府对价值要素关系的提升优化，要体现客观因素的制约，确定并不断实现阶段目标。如果脱离实际、过于超前，就可能适得其反。但我国社会转型必须选择的双重转换模式，以及全面建成小康社会的紧迫要求，使得我国社会发展具有跨越式特征。因此，政府应尽力利用扩展一切有利因素，遏制消除一切不利因素，坚定发展的信念、搞清发展的条件、遵循发展的规律、做好发展的实事，使政府实施的价值要素关系整合，不仅要围绕提升优化展开，而且能够在责任范围内成本最低、效果最好。

政府推进社会发展，需要推进政府自身发展。政府发展是政治发展的重要体现，是中国特色社会主义民主政治得到有序有效推进的突出标志。其所要优化整合的价值要素关系，包括有限与责任、自主与控制、过程与结果等。政府发展受制于社会发展，但我国公共行政责任重、难度大、要求高，政府发展应有适度的超前性，因此，这一进程对社会发展具有前提性意义。政府发展目前的基本目标，是“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。[1]推进政府发展的政府改革，必须服从这一目标。由于两难性、艰巨性相对突出，政府改革成为改革的难点领域，但也能够由此切入，推动各项改革。政府改革的深化，应将行政体制改革和政治体制攺革有机结合，重心在于实施内外结合的政府责任控制，使政府机制运行，既能遵循自身特定规律，又能进入中国特色民主治理机制，做到以民主发展推动政府发展。

三、中国特色公共行政全面协调可持续的运行要求

社会发展是价值要素关系不断从失衡到平衡的过程，其所需要的利他机制的提升优化整合，要针对失衡状态的基本特点来提出应对的基本要求。价值要素关系的失衡状态，基本表现为现状及变化的片面性、互斥性、短期性，由此而扩展价值要素负面表现，导致矛盾冲突激化、发展环境恶劣、公平正义缺失等诸多后果，使发展成本过高、发展进程受阻，乃至可能出现经济社会的崩溃。科学发展观全面协调可持续的基本要求，揭示了发展的规律、明确了发展的标准、丰富了发展的内涵，无疑具有重大的意义。下面对其依据进行如下简要阐释。其一，全面性。社会发展是所有价值要素关系共同提升优化的结果。任何价值要素关系及构成，都处于系统关系的复杂关联之中，受到其他价值要素关系现状及变化的制约，会给其带来一定的正面或负面的影响。因而国家利他机制推进社会发展，不能忽略任何价值要素关系，所有价值要素关系的提升优化，也应着眼于系统的优化，体现出整体的要求。其二，协调性。价值要素关系的相对平衡，应是发展导向的相互协调，完全意义的协调是对价值要素关系本身的否定，因而一般是指在客观因素制约之下的恰当状态，即价值冲突不仅受到应有遏制，而且有利于关系优化，价值要素在关系内部及关系之间能够形成良性互动的局面，其正面效应最大、负面效应最小。价值要素关系协调是动态持续的过程，体现价值要素关系的优化演进。因而国家利他机制推进社会发展，应立足价值要素关系的矛盾特性，把握冲突的状况、服从优化的需要、坚守应有的底线、力求最好的效果，使价值要素关系协调的意义得以显现。其三，可持续性。社会发展要经历曲折漫长的过程，价值要素关系的提升演进具有阶段特征、需要适时不断地持续衔接，违背客观规律的超前或滞后，都会中断或阻碍这种发展的态势，从而付出较高社会成本。因而国家利他机制推进社会发展，应尽可能充分认识社会发展的规律，有效控制社会动态的变化，准确把握社会平衡的衔接。达到全面协调可持续的基本要求，应看到其艰难性、复杂性、受制性、相对性、过程性，但必须尽力而为。

在科学发展观的行政思想中，全面协调可持续概括了公共行政应有的运行特征，也就必然成为其基本的运行要求，它贯通公共行政的各方面和全过程。行政职能是最基础的行政要素，它如何做到全面协调可持续，有着较高的要求和丰富的内涵。就全面性来说，在政府履行社会职责过程中，不仅对所应涉及到的价值要素关系要全面重视，更要对价值要素状况进行全面判断。对相互关系及关体系联系的全面把握，实际上就是体现对规律的全面遵循，它要将总体规律同具体规律相对接，还要注重具体规律所蕴含的特定性和丰富性。就协调性来说，在政府履行社会职责过程中，不仅是对所应涉及到的价值要素关系的冲突化解，更是对其相互边界的理性控制，对扬利抑弊效果的应有实现。这实际上就是追求对关系的恰当处理，它要有全面具体深入的利弊比较，还要尽力做到深刻的洞察、准确的判断及理性的预测。就可持续性来说，在政府履行社会职责过程中，不仅是对所应涉及到的价值要素关系平衡的持续衔接，更是对长期发展规律的深刻认识，对现实发展资源的合理利用。这实际上就是保证对发展的有效控制，它要使社会发展的成本尽可能低，还要做到社会发展得又快又好。

行政运行内部机制即政府机制，它集合了政府自身履行社会职责的支撑要素，并使之成为有机的构成。我国政府机制从属于中国特色民主治理机制，但也有其自身的规律特点。要实现党的“十八大”提出的政府发展目标，应实施政府自身运行的责任控制，即通过深化政府机制改革，构建政府责任控制机制。它围绕政府责任的界定、履行、保障及监督展开，是对相关价值要素关系的提升优化整合，由此必然要求做到全面协调可持续。其一，在政府机制改革及运行过程中，应体现系统联系，力求缜密周到、实施重点带动、保证难点应对，以使之具有全面性。其二，在政府机制改革及运行过程中，应体现合理定位、做到配套衔接、保证相互促进、化解冲突有效，以使之具有协调性。其三，在政府机制改革及运行过程中，应立足客观实际、显现发展趋势、做到双重转换、不断有序完善，使之具有可持续性。目前政府机制改革已经进入深水区，改革难度和阻力都在加大，要有清晰的思路及缜密的设计，注重总体架构和具体运作的结合，因而落实全面协调可持续的基本运行要求尤为紧迫重要。

公共行政基本运行要求的适用范围，还应包括行政运行的外部机制，即我国的民主治理机制。公共行政并非仅仅是政府自身行为，还反映民主治理机制的运行。公共行政的全面协调可持续，需要中国特色民主治理的保障，尤其是其所提供的公共理性和整体权威的保障。民主治理机制的运行，也要处理价值要素关系，同样要求全面协调可持续。其所具有的全面性，主要是指应有主体都能参与并最大限度发挥自身合理效能；其所具有的协调性，主要是指应有主体都能在追求公理前提下互制互动及互补；其所具有的可持续性，主要是指应有主体都能共同保证民主治理机制有序运行并不断发展。政府是具体的担责主体，面对复杂多变的现实环境，应有执行层面上的自主理性和权威。因此，政府自主与受控的统一，是政府运行进入民主治理的突出难点。中国特色民主治理围绕公共事务展开，它要做到全面协调可持续，就要对此予以有效应对。其基本思路，是优化政府民主治理参与的制度设计，使政府权力自主同权力制约的冲突面尽可能小，过程干预和结果控制的互斥性尽可能弱，政府自主和民主治理能够得到合理的结合。

四、中国特色公共行政统筹兼顾的运作方法

统筹兼顾的根本方法是科学发展观的有机构成，其所具有的实质意义，在于使科学发展观能够落实于运作、运用于实践。科学发展观的推动发展、以人为本、全面协调可持续，都要通过理性处理价值要素关系体现出来；这种处理必须依赖于科学方法的运用，所有具体方法都要服从于根本方法；统筹兼顾建立起科学发展观内涵之间的有机联系，使科学发展观的整体指导性，能够在实践中得到恰当、充分、完整的体现，具有不可替代的唯一性，是必然选择的根本方法。统筹兼顾根本方法的基本含义，是指处理公共事务的担责主体，对价值要素关系实施提升优化的系统整合，即把握系统关联、划定恰当边界、运用应有资源，进行掦利抑弊的适度干预，做到提升优化的协调平衡，保证变化演进的持续衔接，将科学发展观的整体内涵落到实处。统筹兼顾要通过民主治理实施，政府不是核心主体，但政府是具体担责的执行主体，拥有一定自主空间，而且它处理具体公共事务、进入具体特定情境，具有较强的精细运作特征，能够使统筹兼顾的运作要求全面体现。因此，政府实施统筹兼顾，有着属于公共行政领域的特定内涵，并运用于公共行政的各方面和全过程。

公共行政的统筹兼顾要注重深刻的洞察。由于现阶段我国价值要素关系相互冲突较大、边界判断较难，改变风险较高，政府提升优化的系统整合相当艰难，试错改进难以避免，但政策环境脆弱、政策资源短缺的状况，又使得社会容错空间狭小，如果仅仅依赖危机纠错，将会付出较高代价。因此，它需要主动自觉的理性判断，以尽可能做到准确有效。要理性认识价值要素关系，应搞清其所存在的真实状况、其所产生的自发变化、其所表现的负面效应、其所形成的特定条件、其所具有的深层内涵，以在提升优化的系统整合过程中，把握制约条件及有利因素、底线标准及追求目标、应有内涵及充分依据，从而制定理性政策、采取切实措施、推进相关改革。关键性的要求，是要有对人的价值是否合理的准确判断，尤其是个别化的判断，即应将价值要素关系落实到人。政府要提升洞察能力，无疑要加强自身理性建设，但主要还是要依靠合理机制的运行，尤其是要融入中国特色民主治理机制的构建运行之中。

公共行政的统筹兼顾要注重务实的选择。我国具体国情复杂、各地差异明显，而且处于变化较快的时期。政府提升优化的系统整合，无论是中央政府还是地方政府，都在面对不同于他方及以往的特定状况，要做出自主理性的务实选择，尤其是地方政府，更要寓一般于特殊之中。对其应有要求简要概括如下。其一，正视约束条件。明确具体约束条件的限制内涵，就是在体现提升优化系统整合的客观差异，它是政策制定及执行合理有效应遵循的要求。对约束条件的忽略，是易于出现的政策偏差，根本原因还在于政府转型比较艰难。因此，所要构建的政治及行政体制，要以有效的责任控制及防错纠错的机制，保证政策选择能够立足客观条件。其二，注重利弊比较。提升优化的系统整合的扬利抑弊，必然要求全面深入、缜密细致的利弊比较，尤其是在目前价值要素关系复杂性、互斥性及变化性较为突出的情况下，更应立足特定情境、做到求真务实，使其依据具体充分，能够提高利大于弊的程度。其三，保证持续衔接。价值要素关系的演进，是有序持续的过程，行政职能提升优化的系统整合，应使各地方及各领域目前的政策措施，尽可能遵循不同的特定规律、适应各自的未来发展。同时要将整体布局同具体状况相结合，做到具体的演进衔接过程，既要体现客观差异、又要符合总体趋势，以保证发展格局相对平衡。

公共行政的统筹兼顾要注重边界的把握。公共行政提升优化的系统整合，其合理有效的关键，在于对边界的准确把握，即对系统整合的范围程度做出合理界定，这种界定实质上是对人的需要的引导控制。它适用于公共行政所有要素的统筹兼顾，但行政职能最具典型性。在目前任务要求已得到总体明确的情况下，理性务实的边界把握在较大程度上决定对应有内涵的掌控，它包括具有内在联系的三个方面。其一，是适度迁就边界的把握。即要有体现约束条件的现实迁就，这种迁就不是做出消极失控的妥协，无原则地规避风险；而是进行恰当适度的选择，有理性地承担责任。它要确立成本最低的控制底线、体现改变现状的积极努力、保证应有标准的刚性权威、做到现实状态的持续优化。其二，是恰当互补边界的把握。提升优化的系统整合，应该做到恰到好处的扬利抑弊，它要求价值要素关系的任何一方，都要弥补对方存在的缺陷不足，因而要视对方状况来把握这种边界，它可能是一方的弱化，但从现实或长远来看，都应是提升优化的需要。其三，是直接提升边界的把握。迁就及部分互补可理解为间接的提升，但直接提升仍占较大比重。它肯定要做到尽力而为，但并非仅仅依靠主观努力，或盲目追求完美结果，而要搞清制约因素、立足客观实际、遵循应有规律、确立阶段目标、利用扩展优势，尽可能做到在现实条件约束之下，能够达到最大的限度，并且具有不断衔接演进的可持续性。

公共行政的统筹兼顾要注重机制的保障。统筹兼顾的实施，体现合理机制的运行。其所应有的机制保障，主要包括以下方面。其一，是公共理性的机制保障。政府实施统筹兼顾的公共理性，无论是来自内部还是外部，都应是合理机制运行的结果或与之相关。我国所要构建完善的民主治理机制，及被纳入其中的政府责任控制机制，能够保证其所需要的公共理性的产生落实。其二，是权力控制的机制保障。政府统筹兼顾凸显权力自主与权力控制的冲突，化解这种冲突，要在民主治理机制的运行中，建立行政权力行使同民主、法治及责任之间的有机联系，从根本上保证行政权力的客观性质和理性。其三，是各方关系的机制保障。政府实施统筹兼顾，难在各方关系的统筹兼顾。我国民主治理机制已经明确了合理的关系架构，但应将保障政府理性履责作为重要着力点来予以细化，实现政府运作同治理运作的有机融合。其四，是具体运作的机制保障。统筹兼顾作为政府运作方法，要在具体运作机制中展开，如确定科学的运作规范、程序、方法等。其构建完善，应依托民主治理和责任控制，同样要实施统筹兼顾，合理处理外部和内部、履责和保障、过程和结果等相关的关系。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]李忠杰.论社会发展的动力与平衡机制[J].中国社会科学，2007，（1）.

[3]张康之，张乾友.对“市民社会”和“公民国家”的历史考察[J].中国社会科学，2008，（3）.