闫德民

（河南省社会科学院 党建与政治研究所，河南 郑州 450002）

权力制约和监督是现代民主政治的核心问题之一。大量事实一再表明，绝对的权力必然导致绝对的腐败。加强对权力的制约，是防止集权专制和权力腐败的关键环节和重要保障。如何加强对权力的制约，始终是世界各国面对的一个重大理论和实践问题。在深入研究共产党执政规律特别是深刻反思历史经验教训的基础上，邓小平比较系统地论述了分权制约的重要性和必要性，阐明了一系列重要思想和观点，作出了一系列重要论断，丰富和发展了马克思主义权力制约思想，对于当前我们加强反腐倡廉建设，推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，具有重大的理论价值和现实指导意义。

一、邓小平提出分权制约问题的时代背景和历史条件

邓小平关于分权制约的思想，是中国共产党在全国执政以后特别是在改革开放新时期提出并集中阐发的。恩格斯曾经说过：“每一个时代的理沦思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”[1]（P284）作为一种具有独特形式和内容的思想理论，邓小平分权制衡思想也是一种历史的产物，这一重要思想的提出和形成不是偶然的，而是在经历了一系列挫折特别是“文化大革命”十年浩劫之后、顺应改革开放的时代要求孕育产生的，是深刻认识共产党执政规律特别是权力配置及其运行规律、科学总结历史经验取得的思想成果。

中国政治体制的雏形，是在新民主主义革命时期解放区的战争体制襁褓中形成的，新中国成立后又照搬了高度集权的苏联模式。这种高度集权的政治体制的弊端，在此后的社会主义革命和建设实践中明显暴露出来。鉴于这种情况，我们党提出要“以苏为鉴”，开始探索自己的发展道路，取得了一些积极成果。然而令人遗憾的是，由于“左”的思想倾向的影响，我们非但没有跳出高度集权的苏联模式，而且在后来还日渐误入歧途，酿成了“大跃进”以及“文化大革命”那样全局性的严重错误。正如邓小平所指出的：“坦率地说，我们过去照搬苏联搞社会主义的模式，带来很多问题。我们很早就发现了，但没有解决好。”[2]（P261）

党的十一届三中全会全面纠正了 “文化大革命”及其以前的错误，作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。随着党和国家工作重点的转移，僵化的高度集权的政治体制弊端进一步凸显出来，成为改革开放和社会主义现代化建设的障碍。

邓小平敏锐地洞察到了政治体制的弊端，并以无产阶级革命家的远见卓识和伟大气魄，鲜明地提出了政治体制改革的任务。1980年8月，他在中央政治局扩大会议发表了题为 《党和国家领导制度的改革》的长篇讲话，系统地论述了政治体制改革问题。

在这一重要历史文献中，邓小平深刻剖析了我国政治体制存在的主要弊端。指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[3]（P327）他重点分析了官僚主义和权力过分集中这两种现象。在列举了官僚主义现象的种种表现之后，邓小平尖锐地指出，官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题，无论在我们的内部事务中或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。

邓小平强调指出，在我国政治体制存在的上述弊端中，权力结构不合理、权力过分集中是最主要的弊端，是其他各种弊端的总病根。他用十分朴素的语言，透辟地分析了权力过分集中的内涵、表现、弊端、根源和危害，并且深刻地揭示了权力过分集中与其他各种弊端之间的相互联系，认识到官僚主义、家长制和终身制都直接、间接地与权力过分集中有关，都是由权力过分集中所派生出来的表象，它们反过来又进一步强化了权力过分集中的体制。同时，权力过分集中这一弊端也是导致“文化大革命”这场浩劫最重要的制度根源。

邓小平首先精辟地论述了权力过分集中的本质内涵，并且简要地概括了这一现象的具体表现形式。他指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导， 往往因此而变成了个人领导。 ”[3]（P328～329）他说，不少地方和单位都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。他还说，权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。

邓小平深刻分析了权力过分集中现象的社会历史根源，指出：这种现象同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”[3]（P329）邓小平分析说，产生权力过分集中现象既有思想认识上的原因，更有体制和具体制度上的原因。他强调指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[3]（P333）

邓小平尖锐地指出了权力过分集中带来的严重后果，论证了加快政治体制改革、解决权力过分集中问题的重要性和紧迫性。他鲜明地提出，权力过分集中必然破坏民主集中制度，使党和国家民主生活出现不正常情况，导致一言堂、个人决定重大问题、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，导致特权腐败现象。他尖锐地指出：“自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了……这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那末，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。 ”[3]（P402，403）他由此振聋发聩地说：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[3]（P329）邓小平告诫说，如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后还有可能重新出现。因此，他把解决权力过分集中问题置于关系党和国家是否改变颜色的战略高度，提请全党同志务必高度重视这个问题，切实解决好这个问题。于是，分权制约就被作为解决权力过分集中问题的核心任务提了出来。

二、邓小平分权制约思想的主要内容

权力过分集中容易形成绝对权力，使权力失去控制和约束，从而导致权力滥用和腐败。英国历史学家阿克顿曾经指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”[4]（P342）为了解决权力过分集中问题，邓小平运用马克思主义的立场、观点和方法，系统地阐明了自己的分权制约思想。邓小平分权制约思想内涵非常丰富，概括起来，主要有以下几个方面的内容。

（一）关于执政党的权力必须受到制约的思想

历史经验一再证明，失去制约和监督的权力是最危险的权力。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[5]（P154）防止权力滥用和腐败，就要加强对权力的制约和监督。对此，邓小平有着十分清醒的认识。在他看来，执政党的地位决定了我们党必须接受监督。他强调指出，在取得执政地位以后，我们党大量的干部居于领导岗位，很容易使我们的一些干部沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气，滋长骄傲自满的情绪，滥用党的威信和人民赋予的权力。他还说，作为在全国拥有很高威信的执政党，我们党最有资格犯大错误，犯了错误影响也最大，因此要执好政就必须受监督，党要受监督，党员要受监督，否则“就一定要脱离群众，犯大错误”。[6]（P270）他批评一些干部对接受群众监督想不通，“总觉得：不受监督，自己下命令舒服，独断专行比较方便。”正因为如此，“看起来监督就更加重要了，不搞群众监督就更危险了。 ”[6]（P271）他告诫全党：“我们拿到这个权以后，就要谨慎。不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，那样就非弄坏事情不可。 ”[6]（P303～304）执政党的权力必须受到制约监督这一重要思想的提出，为邓小平分权制约思想的提出提供了重要的理论前提。

（二）关于权力不宜过分集中的思想

在深刻总结“文化大革命”及其以前所犯错误历史教训的基础上，邓小平鲜明地提出了“权力不宜过分集中”的重要论断。他指出，我们党之所以犯错误，特别是犯“文化大革命”那样全局性的错误，最根本的原因，就是民主集中制受到了破坏，使党内存在权力过分集中的官僚主义。在这种官僚主义盛行的情况下，“许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。”[3]（P142）邓小平从三个层面深刻揭露了权力过分集中的主要表现。一是在横向关系上，行政、经济、文化组织和群众团体等非党组织的权力过分集中于党委领导机关；二是在纵向关系上，地方、基层和下级组织的权力过分集中于上级组织和中央领导机关；三是在个人与组织的关系上，各类各级组织的权力过分集中于领导者个人。在邓小平看来，权力过分集中是与党内民主和社会主义民主与法制的客观要求相违背的，它“妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因”。[3]（P321）只有坚决克服这一弊端，才能使党的民主集中制得到贯彻执行，防止“文化大革命”悲剧的重演，实现国家的长治久安，保证社会主义建设的顺利进行。权力不宜过分集中这一重要论断的提出，为邓小平分权制约思想的提出奠定了坚实的理论基础。

（三）关于加快推进分权改革的思想

为解决党政不分、以党代政、高度集权的弊端，邓小平鲜明地提出要大胆地推进分权改革，通过调整不合理的权力结构来解决权力过分集中的问题。一是党政要分开。在谈到政治体制改革的内容时，邓小平强调指出：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[2]（P177）他郑重提出，加强党的领导，必须改善党的领导；党的领导是不能动摇的，但党要善于领导。要明确、合理地划分党同政府之间职权，这样做可以使党“集中精力管党，管路线、方针、政策”，“有利于加强和改善中央的统一领导”。[3]（P321）他说：“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。 党要善于领导，不能干预太多”。[2]（P163～164）要着手解决党政不分、以党代政的问题，这件事要提上议事日程。二是权力要下放。邓小平认为，权力过分地集中于中央和上级领导机关，不利于发扬社会主义民主，不利于调动地方、基层特别是企业的积极性，要着力解决好高度集权的管理体制问题。他指出，中央要适当向地方分权，加大地方的权力。同时，地方各级也都有一个权力下放的问题。他说，调动积极性，权力下放是最重要的内容。“这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权力下放给农民。 ”[2]（P180）要“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”。[2]（P252）农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层。

（四）关于构建中国特色权力制约机制的思想

在邓小平看来，推进分权改革是必要的，但是仅靠分权改革尚不足以完全解决问题，还需要加强对权力的制约和监督。邓小平系统地阐发了其相关思想。一是从党内、党际、社会、舆论等层面全面制约和监督权力。邓小平认为，党的监督是最直接、最重要的监督。为加强党内制约和监督，邓小平提出了实行代表大会常任制、集体领导和个人分工负责相结合的制度等设想，主张通过健全党内民主集中制、推进党内生活民主化来强化对党组织和党员领导干部的监督。邓小平高度重视党际监督和社会监督的作用。他指出，我们需要党内监督，也需要来自人民群众和民主党派的监督。在他看来，群众监督很重要，“有群众监督比之没有群众监督要好一些，会谨慎一些。”[6]（P271）要注意发挥民主党派和无党派人士的作用，他们“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督”。[6]（P225）邓小平还很重视舆论监督。他指出：“报纸最有力量的是批评与自我批评。”[6]（P150）这里所说的 “批评”，实质指的就是监督。二是通过教育、惩治、制度和法制等路径综合制约和监督权力。邓小平认为，制约和监督权力应从强化思想教育入手。他强调说，要教育我们的党员干部始终保持艰苦奋斗的传统，“坚持这个传统，才能抗住腐败现象。”[2]（P290）惩治也是一种教育，它通过对权力主体产生某种震慑作用而在一定程度上抑制权力滥用。邓小平强调：“惩治腐败，至少抓一二十件大案，透明度要高，处理不能迟。 ”[2]（P313）抑制权力腐败要靠制度和法制，是邓小平的一贯思想。他指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[3]（P.332）他强调，遏制腐败，“还是要靠法制，搞法制靠得住些。 ”[2]（P379）他还明确提出要求说：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”[3]（P339）三是构建权力制约机制必须立足中国国情。邓小平一贯认为，作为制约权力的制度安排，西方的两院制和“三权鼎立”不适合中国，不能盲目照搬。他强调说，我们讲民主，不能搞三权鼎立那一套。在指导八二宪法起草过程中，有人主张在中国搞两院制；邓小平明确表态说，还是不要搞两院制，如果两家意见不一致，协调起来非常麻烦，运作很困难。他还说，我们还是搞一院制，就是人民代表大会一院制，全国人大是最高国家权力机关，这样国家机构的运作就比较顺当。[7]（P14）要注重和善于总结我们自己的经验，构建起中国特色的权力制约机制。

三、邓小平分权制约思想的当下价值

作为中国共产党第一代中央领导集体的重要成员和第二代中央领导集体的核心，作为中国改革开放的总设计师，邓小平第一次比较系统地阐述了在中国实行分权制约的一系列基本问题，不仅有力地指导了当时的党风廉政建设实践，而且极大地丰富了马克思主义的理论宝库，推进了马克思主义权力制约思想中国化的历史进程。他所提出的一系列重要思想和原则，至今仍闪耀着睿智的光芒，具有重大的理论价值和现实指导意义。

（一）从政治高度充分认识破解制约权力这一历史难题的重大意义

历史经验证明，包括执政党权力在内的任何公共权力都是一柄“双刃剑”。作为马克思主义的执政党，我们党的权力和党领导的国家权力也是如此：规范运行可以增进人民的福祉，越界骄横则可能会侵害人民的权益。我们党60多年曲折的执政历史也充分地证明了这一点。要防止公共权力越界骄横，保证把人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，就必须采取切实有效的措施，把权力“关进笼子里”。 而要达到这一目的，最重要和最有效的办法，就是对权力制约形成强有力的制约。党的十六大以来，我们党高度重视并突出强调权力制约问题，并在实践中不断深化对权力运行规律的认识，在加强对权力的制约方面作出了一系列新概括、新论断、新阐述，形成了一套新理论、新思路、新机制，取得了明显成效。但是也必须清醒地看到，目前一些领域腐败现象仍然易发多发，一些党员干部违纪违法问题仍然比较严重，损害群众利益的问题仍然比较突出，反腐败斗争形势仍然比较严峻。出现这种状况的原因是多方面的，其中的一个重要原因，就是对权力的制约仍然乏力。从近年查处的一些大案要案看，无不同权力制约缺位或流于形式密切相关，都是权力制约缺位或流于形式的结果。腐败在本质上是权力的失控、失范和滥用。惩治和预防腐败，关键在于加强对权力的制约。目前依然严峻的反腐败斗争现实警示我们，加强对权力的制约，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，始终是我们党在执政时面临的一个重大历史课题。能否解决好这一重大课题，事关中国特色社会主义事业的兴衰成败，事关党的生死存亡。我们务必要从这样的政治高度来认识和思考问题，进一步增强制约权力的自觉性和紧迫感，力争在破解这一历史难题的“赶考”中向人民交出一份合格的答卷。

（二）着力从制度上解决权力过分集中而又得不到制约的问题

早在1980年，邓小平就鲜明地提出了“权力不宜过分集中”的重要思想，强调要着手解决党政不分、以党代政的问题。他反复强调要从体制层次和制度视角考虑权力制约问题，从制度上对权力制约进行顶层设计。30多年过去了，这些问题并没有得到很好的解决。当前权力制约之所以仍然乏力，其根本原因就是在于权力过分集中，这也是腐败问题依然严重的深层原因。温家宝总理曾经尖锐地指出，随着发展市场经济，腐败现象接连不断地发生，而且越来越严重，甚至涉及到许多高级的领导人。“产生这些问题的重要根源是权力过于集中而又得不到有效制约和监督。各种腐败现象背后都有权力的支撑。哪里权力集中，哪里产生腐败的风险就大；哪里权力不受制约，哪里腐败现象就严重。”[8]他还说：“一个执政党最重要的任务就是要依照宪法和法律办事，并且严格在宪法和法律范围内活动，这就需要改变以党代政，把权力绝对化和权力过分集中的现象。为此，必须改革党和国家的领导制度。这个任务是小平先生在30年以前就提出来的，我认为在今天尤为紧迫。”[9]权力过分集中而又得不到制约不只是一个权力结构问题，更是一个政治制度问题。解决这个问题，必须着力推进政治体制改革，特别是党和国家领导制度的改革。从现阶段我国社会主义民主政治发展的客观现实看，推进政治体制改革，从制度上改变权力过分集中而又得不到制约状况的要求日益迫切。我们党已经走过90年的发展历程，在全国执政60多年，如果我们再不经过努力使党和国家领导制度健全和完善起来，根本改变权力过分集中而又得不到制约的状况，人们就会发问：“为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？ ”[3]（P333）而且我们也可以肯定地说：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”，[3]（P333）“已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失”，“文化大革命这样的历史悲剧还有可能重新发生”。[9]每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。

（三）积极稳妥地推进分权式改革

历史和实践一再证明，解决权力过分集中问题，需要在制度上对公共权力作出结构性分解的安排，使不同性质的权力由不同的权力主体来行使，在权力与权力之间形成彼此制约的关系。这是消除由权力过分集中所导致的权力越界骄横的最有效办法。这些年来，在总体政治架构保持不变的前提下，我国的分权式改革缓步前行，在一些领域特别是经济领域取得了一定进展。党的十六大以来，我们党把推进政治领域分权式改革的任务提上了议事日程，并在实践中进行了积极的探索。在权力科学配置方面，强调要按照权力制约的特点和决策、执行、监督相协调的要求，科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。深圳市“行政权三分改革”的正式启动，标志着我国以分权式改革为核心的政治体制改革进入了一个崭新的历史阶段。从目前的现状看，我国分权式改革取得的实际成效还很有限，权力过分集中的状况并没有得到根本改观。现在还有一些瓶颈因素在制约着改革，其中最主要的制约因素还是来自于“左”的思想障碍。尽管我国的改革开放已经搞了30多年，但是“文化大革命”的“左”的错误和封建思想残余尚没有清除干净，还在影响甚至支配着一些人的头脑，他们至今仍把搞分权制看成是“禁区”而对其讳莫如深。早在1980年，邓小平就指明了分权式改革的方向、确定了改革的原则，而我们的一些同志现在还在那里战战兢兢、畏首畏尾，如临深渊、如履薄冰，不敢越过雷池半步。这肯定是要贻误改革发展时机的。我们必须进一步解放思想，坚决地冲出“左”的思想牢笼，沿着邓小平当年指明的方向，按照他所确定的原则和倡导的“敢试敢闯”精神，积极稳妥地把分权式改革推向前进。

（四）加快构建中国特色权力制约机制

推进分权式改革不是目的本身，它只是为在分权基础上形成权力制约机制创造必要的前提。为此，就必须在权力分立的基础上将各种权力加以整合，并通过建构一定的制度和机制，在不同的权力主体之间形成科学合理的权力结构和相互制约的格局，以保证权力依法健康有序地运行，避免权力的变异、失控和被滥用。在党的十七大报告中，胡锦涛从推进中国特色民主政治建设的高度，提出了权力制约问题，既体现了我们党对中国特色民主政治建设规律的新认识，体现了我国政治体制改革的新指向，同时也凸显了加强对权力制约、构建中国特色权力制约机制的极端重要性。加强权力制约、构建中国特色权力制约机制，是预防腐败的治本之策，是加强党的执政能力建设、增强党执政合法性的客观要求，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必由之路。要按照邓小平提出的要求，在吸取和借鉴人类政治文明有益成果的基础上，以改革创新的精神进行积极探索，加快构建中国特色权力制约机制。当前应重点解决好人大对“一府两院”的制约、多党合作与政治协商制度框架下的党际制约、执政党内部的权力制约、行政机关内部的权力结构和权力配置等关键性问题，按照权力制约机制形成和运行的规律要求，着力增强和保证权力制约主体活动的独立性、被制约对象活动的公开性、权力制约关系的对等性、权力制约手段的强制性、权力制约主体的协调性，切实保障所建立起来的权力制约机制能够充分发挥限制与约束权力的功能，真正建立起既体现社会主义本质又符合我国基本国情的权力制约机制，从国家权力结构体制上根本杜绝“文革”之类全局性、长时期的决策失误，实现邓小平提出的政治体制改革总体战略目标。

[1]马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995.

[2]邓小平文选：第 3 卷［M］.北京：人民出版社，1993.

[3]邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

[4][英]阿克顿.自由与权力［M］.侯健，范亚峰，译.北京：商务印书馆，2001.

[5][法]孟德斯鸠.论法的精神：上册［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1997.

[6]邓小平文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994.

[7]王汉斌.邓小平同志亲自指导起草一九八二年宪法［J］.中国人大，2004，（16）.

[8]温家宝.在国务院第四次廉政工作会议上的讲话［N］.人民日报，2011-04-06.

[9]温家宝.在十一届全国人大五次会议记者会上答中外记者问［N］.人民日报，2012-03-15.