刘艳丽

（郑州轻工业学院经管学院 河南 郑州 450002）

将农业的生产和环境保护紧密结合起来所实施的政策称为农业环境政策，此政策的实施除了为保持一个比较理想的生态环境之外，更加重要的是希望在自然资源和农业生产活动之间建立一种能够永续平衡使用的关系。而生态建设主要是指对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行生态恢复和重建，其主要是根据生态学原理进行的人工设计，在生态建设的过程中，能够充分利用现代科学技术，最大化运用生态系统的自然规律，促使自然和人工能够达到的高效和谐的结合，从而能够实现环境、经济和社会效益的统一。

在社会经济发展初期，随着经济的增长，环境会变差，等经济增长达到一定程度的时候，环境的进一步变差将会反过来制约经济的增长，甚至会促进经济的下降，从另一个层面来讲，随着社会经济增长的加速，人们收入水平也会得到逐步提高，从而也会引导人类更加倾向于生活水平质量的提高，现实中的表现则为人类更加倾向于健康物品的消费。同时，从环境质量和经济增长的关系曲线来看，当环境质量比较差时，会制约经济的增长，反之，当环境问题得到解决，环境质量得到提高时，经济会得到增长，并且随着环境问题的进一步解决，环境质量会进一步变好，经济反而会因环境的影响而加快发展速度。故而，在理论上应该存在一种经济发展模式，此经济发展模式是不会以环境的巨大破坏为代价的，反而能够在经济增长和环境保护之间建立一种相互协调、促进的关系，两者相互促进的关键点即为政府的政策，良好的、遵循自然客观规律的政府政策不仅仅能够实现经济的增长，同时也能够促进生态建设。

一般来说，政府实施的农业政策主要是为了促进农产品产品增长以及农民收入水平提高，而政府的生态建设则主要是约束人们在使用自然资源、向自然界要收入的过程中同时能够保护自然资源。因此，农业政策目标和生态建设的目标两者之间可能是一致的，也可能会出现冲突，同时两者也随着形势的变化而变化。因此，如果在制定农业环境政策时能够充分考虑生态建设，同样在进行相关生态建设时也必须考虑生态建设对农业的影响，可以使农业政策和生态建设相互促进、协调发展。为实现此双重目标，政策制定应该考虑以下几个方面。

一、管理模式的改变

最好的模式是建立综合性机构专门负责政府政策和实施部门之间的协调。通过此机构，要求各部门在实施各种经济政策时能够考虑到环境改善问题，同样，各部门在制定各种环境政策时能够考虑到此政策对其他社会发展不利的影响，尤其重点应该加强县级等最和现实挂钩部门的权限问题，促进其将现况真实信息向上一级部门汇报，从而推动上级部门制定出最能反映现实的政策。

在我国，环保组在1976年首次成立，专门负责和农业环境保护相关的工作。随后经过几次变化，在1985年成立了农业部环境保护委员会，办公室设在环保能源司，并且在此委员会由部领导任主任，部内各司局分别任各负责同志，形成了有关司局分工负责和环保能源司归口管理的体制，从而极大地加强了农业环境保护工作的统一组织与协调。并且，在国务院1998年进行的机构整体改革中，由国家环保总局专门负责农业环保相关工作，农业部则专门负责农业相关政策问题。《中国21世纪议程》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》也明确强调了要建立有利于可持续发展的综合决策机制，强调国务院相关部门在制定政策时不仅仅要考虑经济发展，同时也要考虑到对环境的影响，但此观点目前仍处于指导方针方面，在相关政府政策中并没有明确这些原则具体实施的制度以及程序等，因此，此模式在我国仍需进一步的发展和完善。

二、规范政府政策的制定

一般来说，政策的形成是由几个相互关联的部门共同形成并加以约束的，因此，政府制定政策时应该考虑到各个部门的目标，并且能够在不同部门不同目标之间寻求共同的目标，从而能够在各个部门之间达成共识。同时，为了保证政策在现实过程中能够得到公众的广泛参与，应该在政府政策制定之前就在广大公众之间征集意见，最大化地减少社会民众和政府的矛盾。另外，政府也应成立专门的机构对政策实施后所带来的环境变化作出评估，看影响是积极的，还是相互促进的，或者是消极的，如果是积极的或相互促进的，看能不能推广此政策，如果是消极的，看能不能采取环境保护的措施来加以改善。目前，在我国，只有进行大型的项目时才会考虑到环境问题，而一般的中小型项目很少会进行环境的考量，只是更加关注经济效益的提高，具体来说，多数项目在衡量是否进行时仅进行短期财务目标的考虑，而极少关注到远期的目标，包括环境影响及相关的人际关系等。从而在我国很多地级县，为了促进经济的发展，很多发达国家均不进行的和对环境有巨大影响的项目却在广泛进行等等。此外，地域不同，环境问题也是不同的，因此，要将环境建设和社会关系因地制宜进行。我国地域宽广，各个地区生态环境和农产品的生产存在着巨大的差异，在一个地方取得重大成功的政策换个地方可能就不会成功，故而，首先要求执行的县级机构实地提供真实的数据，其次也要求事后的政策以及环境评估能够不论项目大小谨慎进行，从而更好地调整环境与社会经济的关系。

三、政策工具的利用

从总体上看，促进农业、环境、生态协调发展的政策工具是由一系列相互关联、相互作用的法律法规、方案、程序、措施等组成。准确地把握政府政策目标和政策工具之间的相互关系，有利于促进政策的制定和实施。具体的政策工具如表1所示。

表1 政策工具的基本分类

1、宣传工具

人类在从事农业生产的过程中会遇到很多风险，所以，人们为了规避风险、减少不确定性、促进农产品生产和产量的提高会过多地使用诸多化学物品，但这些物品投放到环境中必然会对环境造成损害，因此，政府必须要采用适当的措施来约束或监督人们使用或减少使用这些物品。这些措施首先就体现在宣传工具上，具体包括政府开宣讲会，通过电视、报纸、广播或现场等方式向农户传播过量使用化学物品对人们的损害，鼓励使用更少污染的绿色肥料，从而增强农户的环保意识；政府提供技术服务，帮助农户解决在生产过程中遇到的诸多问题；政府提供各种和生产相关的信息，比如病虫害信息以及预防办法，土壤信息以及正确的农作方法等等。同时为了最大化促进农户在进行农业生产的同时关注环保问题，政府应该在进行环保知识普及的基础上，通过经济手段来激励农户做出有利于环境保护的行为，从而最大化促进农业政策目标和生态环境目标的协调。

2、经济激励工具

经济激励工具主要是指政府所采取的促进农户改变生产作业方式的各种经济措施。凡是农户从事的生产方式对环境无害的，甚至是有利的，那么农户就可以从政府手中获取适当奖励，从而促进农户采取有利于环境的生产方式，进而必然影响到生态环境。政府传统上所采取的经济激励工具主要是在促进农户提高农产品的产量方面，除此以外，我们同时还应考虑到这些工具的使用对环境的影响和保护问题，比如由政府适当承担对农户的保护性耕作所带来的成本负担，可以一定程度上避免土壤大量流失部分环境保护的费用，再比如对家禽粪尿储存、处理提供补贴，对使用绿色肥料的农户补贴等等，这些均有益于对农业生态环境的保护。

3、法律、法规强制性约束

法律、法规手段主要是指通过政府法律、法规方面的明确规定来约束农户的一些生产行为。具体包括农户使用的各种化肥和农药标准，限制存在潜在污染的农业活动，禁止不良农业活动，禁止某些高度易侵蚀土壤的耕作活动、许可证的管理、农户使用补贴所满足的规定等等。

农业环境标准是环境法律体系的一个重要组成部分，农业环境标准主要包括产品标准、供应商标准和环境标准。在农业环境标准方面，我国已经初具规模，但一些具体的尤其是地方性的具体标准措施方面仍需逐步进行完善。

四、资金管理的强化

资金的多少及利用在很多情况下直接关系到结果，因此，在资金管理方面，首先，应该坚持“专人负专责”的原则，具体来讲即谁对环境造成污染，谁承担责任；谁获取了生产或环境收益，谁承担环境改善的支出；谁对此进行开发，谁承担相应的风险以及环境保护的费用。其次，对环境保护所需要的资金来源也应该多样化，不应该仅由政府来“买单”，而且也应该从社会、个人等多个渠道来筹集，这样可以促进约束效果的最大化。

综上所述，笔者认为，合适的农业政策目标应该是一个既包括农业经济发展目标，也包括生态环境目标的目标体系。农业政策在具体的实施过程中，可以通过环境政策目标的实现同时也获取农业政策目标的实现，两者之间可以有效结合、相互促进、共同发展。农业政策目标和环境政策目标的一体化要求在制定相关农业政策和环境政策时能够充分考虑到各个政策目标之间的相互关联性，从而作出一定的妥协，实现多重目标的共同发展。因此，我们在制定各种政策的时候也要考虑到积极的和消极的各种环境因素，包括各种潜在的因素，最终制定出一体化的农业环境政策。

[1]王锋：基于低碳经济视角的我国生态农业发展模式及对策分析[J].农业经济，2010（6）.

[2]蔡岩兵：农业环境政策与农业协调发展[J].山东社会科学，2006（8）.

[3]汪宁、叶常林、蔡书凯：农业政策和环境政策的相互影响及协调发展[J].软科学，2010（1）.

[4]任景明、喻元秀、王如松：中国农业政策环境影响初步分析[J].中国农学通报，2009（25）.

[5]李士元：新农村建设中农村环境问题研究[J].农业环境与发展，2007（2）.

[6]刘兆征：当前农村环境问题分析[J].农业经济问题，2009（3）.