孙 琦

海关岗位廉政风险量化评估

孙 琦*

廉洁型海关要求强化对权力运行的制约和监督，而海关目前对廉政风险的防控主要采取定性方法，缺乏一套以岗位为单元通用型的廉政风险量化评估模型，制约了廉政风险防控的科学性、针对性和规范性。运用风险管理理论、方法，对岗位主体权力运行中的廉政风险因素进行识别，将岗位廉政风险划分为思想道德、岗位职责、控制、外部环境4个风险因子，采取模糊综合评价、业务流程分析、行为测量等科学方法分别进行风险测量，再按照内部风险与外部风险两个维度对测量结果加以整合，从而建立四等级的风险量化评估模型。该模型可应用于海关廉政风险防控实践，为科学评估各岗位廉政风险并有针对性地提出风险防范对策提供参考。

廉洁型海关；海关风险管理；海关廉政风险；量化评估

廉洁型海关要求“把权力关进制度的笼子”，防好风险、守住底线，强化对权力运行的制约和监督。不同岗位行使的权力不同，承载的廉政风险也不同，只有实现对每个岗位廉政风险的准确测量，有针对性地进行防控，“防好风险”才能落到实处。在当前海关执法风险、管理风险同廉政风险复杂交织、多发多变的形势下，推动风险防控科学化，建立一套适用于海关各个岗位的廉政风险量化评估模型，是建设廉洁型海关的重要课题和实践难点。

一、海关岗位廉政风险的识别

海关岗位廉政风险识别应从对岗位主体腐败行为的分析入手，再追根溯源，识别导致腐败行为的风险因素。识别模型如下图①谢福泉：《廉政风险评估与控制活动设计》，《当代经济管理》2010年第2期。：

（一）海关岗位主体腐败行为分析

二、海关岗位廉政风险的测量

（一）思想道德风险的测量

传统干部考核中，对关员思想道德素质评价多采用量化打分的主观测评方法，优点是简单易行，但评价的准确性、公正性不足。在测量岗位廉政风险的思想道德因子时，可探索采取模糊综合评价法，该方法是对受多种因素影响的事物做出全面评价的一种定性与定量相结合的多因素决策方法。①王丽丽：《几种模糊综合评价模型在高职生综合素质评价中的应用及比较》，《电脑知识与技术》2010年第29期。步骤如下：

1.建立层级评价指标体系。从廉政风险角度，对关员的思想道德素质进行评价，应包括政治素质、道德素质、法治素质等3类评价因素，可进一步细化为政治立场、垂直领导意识、民主作风、政绩观、价值观、诚实守信、公道正派、爱岗敬业、简朴务实、法纪意识、法律知识、行为规范等具体评价指标（见下图）。

2.运用层次分析法（AHP法）确定权重集。该方法是一种多目标评价决策方法，它将决策人对复杂系统的评价决策思维过程数学化，通过将复杂问题分解为若干层次，每一层次又有若干要素组成，然后对同一层级各要素以上一层次的要素为准则进行两两比较、判断和计算。运用该方法，即可求出各层级指标的权重。

3.建立评价模糊隶属度矩阵。由与受测岗位关联度较高的人员代表（可包括该岗位的分管领导、部门同事、纪检监察特派员、工作关联岗位人员等），对各项评价指标给出“优、良、中、差”等定性的评价。对评价指标分别给出评价等级的隶属度组成的隶属度向量，再把各因素评价的隶属度向量组合得模糊隶属度矩阵R。

4.模糊运算得出总体评估等级。把各指标的权重矩阵W与模糊评价矩阵R进行运算，得出模糊综合评价子集，Q=W·R。最后根据最大隶属度原则，可得出思想道德因子的评价等级（优、良、中、差），进而转化为风险评估等级（低风险、中等风险、严重风险、高危风险）。

（二）岗位职责风险的测量

岗位职责风险测量旨在评估岗位权力失控状态下的廉政风险水平，可通过评估岗位所实际拥有的可能引发廉政风险的权力大小来衡量。①车建梅、郭少英：《岗位廉政风险评估方法与应用》，《华章》2011年第33期。实践中，可采取以下步骤：

1.界定评估项目。将以下4类权力作为风险评估项目：一是执法权，包括履行海关进出境监管、征税、打私及其它边境保护职能的所有一线作业和职能管理活动；二是人事权，包括涉及岗位调整、干部招录选拔任用、评先树优等用人方面的所有操作及管理活动；三是财务权，包括财务预算、决算、支付等方面的所有操作及管理活动；四是资源支配权，包括直接或间接控制支配设备、材料、数据等实物和信息资料方面的所有操作及管理活动。

2.测评实际权力。按照决策、经办、参与、无关4个作用等级，对每个评估项目进行评分例如，起决策作用的在9－10分的区间内打分，起经办作用的6－8分，起参与作用的1－5分，没关系的0分。

以查验科长岗位示例：“执法权”评估，考虑到该岗位没有自行决定“查不查”、“查谁”的决策权，也不实际实施查验，一旦查验关员填写完成《查验记录单》并录入系统后，就无法改变查验结论，但可安排优先查验、决定查验方式，在《查验记录单》审核环节可施加影响，因此应在“经办”区间打较高分，给予8分；“人事权”评估，考虑到组织用人方面一般会征求科长意见，科长拥有一定发言权，但影响力不高，应在“参与”区间打分，给予5分；“财务权”评估，因基本没有相应权力，给予0分；“资源支配权”评估，考虑到存在泄漏有关执法数据、信息资料的风险，但能够掌控的资源有限、危害不大，应属“参与”等级，给予5分。总分18分，属黄色区间。

（三）控制风险的测量

即对与岗位相关的内控制度的严密性进行测量评估，可采取业务流程分析法，步骤如下：

1.业务流程分析。对岗位所负责的各项业务，按整个业务流程进行全面分析，找出各个环节潜在的廉政风险点。

2.内控制度分析。运用问卷调查、审计督察等方法，分析流程是否清晰、是否存在自由量裁机会、控制节点是否明确、制度规范是否完备严密、监督是否到位等。

3.控制风险评估。根据查实的廉政风险点，由专家根据严重程度，按照高危、严重、中等、低危等4个风险等级，对岗位的控制风险做出综合评估（见下图）。

控制风险分析评估流程

（四）外部环境风险的测量

外部环境风险测量主要是评估岗位所处环境中的腐败程度。传统评估方法基本是主观测量法，即通过抽样调查、民主测评等获得定性评价，由于影响人们主观印象的因素很多，测量结果往往不够准确。考虑到实际腐败发生率与公众的腐败接触率之间存在强因果关系，故而通过抽样测量有多大比例的人在一定时期内、在实际生活中真实接触到腐败行为，就可以较准确地反映出环境中真实的腐败程度。可借鉴香港和透明国际组织在评估各国家和地区廉洁水平时所采取的行为测量法，来测评海关岗位所处内外部环境的廉政风险。①任建明：《廉政风险水平测量方法的研究》，《北京航空航天大学学报》2013年第1期。

1.开展抽样调查。设计两类调查问卷：一是外部腐败调查，列举收受红包、接受宴请、说情、回扣、入“干股”、兼职、期权等影响公正执法的具体现象，面向管理相对人发放；二是内部腐败调查，列举买官卖官、贪污、行贿、“小金库”等违法违纪具体现象，面向岗位所在单位人员发放。问题要简单直白，只需受访者回答有没有真实经历过上述情况，匿名反馈。

2.统计测算“腐败接触率”。通过计算发放的有效问卷中接触过腐败现象的受访者比例，经过抽样统计运算，就可测算出岗位所处环境中腐败行为的发生概率。实践中，考虑到业务岗位与非业务岗位廉政风险的主要来源不同，可分别用上述两类问卷的测算结果作为评估依据。

三、海关岗位廉政风险评估模型

海关岗位廉政风险（R）包含思想道德风险因子（I）、岗位职责风险因子（J）、控制风险因子（S）、外部环境风险因子（E）4个变量。考虑到外部环境风险是各个岗位普遍面对的，无需针对每个岗位测量评估，而其它风险因子则具有岗位特定性，因此，可按岗位为单元从内部风险与外部风险两个维度评估。

内部风险评估：将I、J、S三个因子的风险分级按下表转化为量化分值。即可计算出岗位内部风险水平Rs＝I·J·S。为简化操作，可按总分进一步划分为高、低两个风险等级。

等级名称分值H高风险10 S严重风险8 M 中等风险6 L 低风险4

外部风险评估：根据外部环境风险的测量结果——“腐败接触率”，即可获得岗位外部风险水平：Re＝E。也划分为高、低两个等级。

结合两个风险维度，建立四等级岗位廉政风险模型如下图：

由于内因是事物的决定因素，评估岗位廉政风险应兼顾内外两方面风险、以内部风险为主。据此，按照上述模型，可采取以下风险防范策略：

——高内部风险、高外部风险（红区）：属于高危岗位，应立即控制，堵塞制度机制漏洞，批评教育或强制调整岗位人员。

——高内部风险、低外部风险（黄区）：属于高风险岗位，应重点关注，加强思想教育，完善制度、强化监督，采取措施消除或减少风险因素。

——低内部风险、高外部风险（蓝区）：属于中度风险岗位，可一般性关注，注意加强自身建设，防微杜渐。

——低内部风险、低外部风险（绿区）：属于低风险岗位，只需做好常规检查。

（责任编辑 赵世璐）

青岛海关

1.有权力——“能腐败”。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”只有手中拥有一定的决策权、支配权，才有可能成为“寻租”的对象，进而产生廉政风险。海关各岗位是海关整体职能的分解，每个岗位都天然具备一定的职权，但岗位权力的性质、指向、大小各不相同，由此产生的廉政风险也必然不同。

2.有动力——“想腐败”。机会、压力、借口三者构成促成腐败行为的“动力三角”。从心理动机分析，包括：客观上的诱因，即腐败的机会，在自己的工作界面上存在利益交换的可能，如执法岗位会接触到走私分子拉拢腐蚀、权钱交易等寻租活动，采购岗位会遇到拉关系、给回扣等现象；工作生活中的压力，如待遇攀比的压力、职务晋升的压力、生活困境的压力等；思想上的借口，即给腐败行为以自我合理化解释，如“撑死胆大的饿死胆小的”、“法不责众”、“别人能干我也能干”、“有权不用过期作废”等观念。

3.缺阻力——“敢腐败”。制度、监督、成本三者构成制约腐败行为的“阻力三角”。阻力弱化包括：制度上存在盲区和漏洞，如对权力行使缺少规范、自由裁量权过大、决策权与执行权分离不够、权力运行各环节缺乏相互制约等；监督不严，腐败行为被查发的几率不高，如“系统外”权力运行无过程监督、一些监督检查“扎扎实实走形式”、纪检监察特派员监督“虚化”等；腐败成本不高，案件查处与责任追究不严厉，如对涉案人员姑息迁就、大事化小、以功抵过等。

（二）海关岗位廉政风险的构成

海关岗位廉政风险按风险来源可划分为4类：岗位主体自身的思想道德风险、岗位职责风险、内控制度方面的控制风险以及外部环境风险。

1.思想道德风险。“物必先腐而后虫生”，理想信念动摇、价值观扭曲是诱发腐败行为的重要内因。如：政治立场不坚定，缺乏宗旨意识，漠视群众，官僚主义，把升官发财当作人生追求，把人民赋予的权力当作权钱、权权交易的砝码；背离社会主义荣辱观，盲目攀比，贪图享乐，只比官职不比贡献，只比阔气不比品德，只比待遇不比奉献，从而引发心理畸变，由“看不惯”发展到“跟着走”；法治思想淡薄，法纪只挂在嘴上、只冲着别人，独断专行，自我膨胀，胆大妄为，知法犯法；弄虚作假成为习惯，对上级决策部署阳奉阴违，对监督检查总抱着侥幸心理；狭隘地认识“情义”，舍大道而取小义，为面子而弃原则，处不好“小圈子”、管不住身边人，等等。这些错误思想，会严重削弱关员抵制不良诱惑的能力，使其在出现腐败机会和工作生活压力时，产生腐败的自我合理化借口；同时也容易轻视腐败后果，低估腐败成本，而削弱阻力机制的心理效应。

2.岗位职责风险。海关易产生廉政风险的权力主要有4类：执法权、人事权、财务权、资源支配权。不同岗位的权力配置结构不同，在某些权力上可能“说了算”，而在另一些权力上可能只是参与运行或根本不相干。一般而言，岗位权力越大，廉政风险就越大。但应注意的是，并不能简单认为领导就比一线关员权力大或者职能部门就比现场权力大。对岗位权力的衡量，应建立在对具体权力运行的具体分析上，如查验等外勤岗位，在无信息化系统和有效复核机制加以制约的情况下，就实际拥有了查验决策权，反而处长、关长岗位只是履行经办手续。

3.控制风险。内控制度是解决权力主体敢不敢腐、能不能腐问题的关键。制度的设计与执行以及由此形成的工作机制、管理机制，决定了权力运行的过程控制和监督制约力度，进而决定了腐败的成本，是阻止腐败发生的屏障。具体风险表现包括：制度本身存在漏洞或缺乏可操作性；制度设计不科学，自由量裁空间过大；制度过时未及时修订；制度缺乏相互支撑，不能形成制度合力；制度贯彻落实不到位，等等。

4.外部环境风险。事物的发展变化是内因与外因共同作用的结果。环境中提供的腐败机会和对权力主体的压力，是诱发廉政风险的重要因素。海关关员作为公权力的行使者，在公共利益与私人利益之间存在许多利益冲突现象，包括：交易型利益冲突，即利用职务之便直接收取私人利益，如收红包、接受宴请、低价购买商品、入“干股”等；影响型利益冲突，即利用公权力的影响，直接或间接地实现自己、亲属或利益相关者的私人利益，如为亲友说情干扰执法、搞裙带关系等；旋转型利益冲突，即在履行公共事务的过程中具有公私双重角色，利用公权为自己、亲属或利益相关者谋取私人利益，如开公司、兼职、退休后到企业任职等。同时，社会贫富差距拉大、生活成本上升、公务员规范津补贴等不可避免地给海关队伍造成较大压力，客观上强化了关员特别是年轻关员发生腐败的动机。