◎公维春

健全完善农村社会救助政策，切实维护农村贫困人口基本生活权益，是保障改善基本民生，实现公共服务均等化，促进经济社会和谐发展的重要课题。党的十八大以来，新一届中央领导集体更加重视农村社会救助工作。2013年元旦前夕，习近平总书记在河北省阜平县看望慰问困难群众时强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，对困难群众要格外关注、格外关爱、格外关心，千方百计帮助他们排忧解难。李克强总理在首次中外记者见面会上指出，“如果说政府是民生政府的话，就要重点保障基本民生，编织一张覆盖全民的保障基本民生的安全网”、“坚守网底不破，通过完善低保、大病救助等制度，兜住特困群众的基本生活”。学习领会中央领导同志重要指示精神，全面把握当前农村贫困的基本特征，健全完善农村社会救助政策体系，将有利于推动农村社会救助事业科学发展。

一、现阶段农村贫困的基本特征

农村是反贫困工作的主战场，其工作成败直接影响经济社会发展全局。近年来，我国政府在改善农村民生方面下了很大力气，取得了显著成效。但总体上看，农村社会事业发展滞后的状况还没有根本改变，保持生活困难群众持续增收的难度仍然很大，农村反贫困任务十分艰巨。

1.一些地方贫困人口规模大、贫困程度深。从全国范围来看，贫困状况区域差异显著，有不少地区贫困人口多、贫困程度深、贫困面大，要切实改变这种局面需要付出长期艰苦的努力。据民政部统计数据显示，截至2013年6月底，西部12省份共有农村低保对象2666万人，占全国农村低保对象总人数的50%，占当地农业人口9%，农村低保标准为每人每年1881元，相当于2012年全国农民年人均纯收入的24%。也就是说，国家通过农村低保制度，每年将几百亿的财政资金直接转移到西部地区9%的农村群众手中，但这也仅能把这些困难群众的收入补齐至全国农民人均纯收入的24%，他们的生活依然非常困难。

2013年6月全国农村低保工作情况表

2.特困群体救助任务重。一是农村 “三无”人员。我们习惯上将无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的农村居民称为农村 “三无人员”，这是农村最困难、“不救不活”的群体，全国约有540万人，国家对这些人员要在吃、穿、住、医、葬方面给予照顾和帮助（简称五保供养），责无旁贷。二是农村贫困老年人。我国已进入老龄化社会，家庭规模缩小和养老功能弱化，空巢老人、失能半失能老人数量增多，使农村老年贫困问题日显突出，有资料表明，农村老年人口约占绝对贫困人口30%左右，国家应该为保障农村贫困老年人基本生活承担更大的责任。

3.致贫原因多元化。家庭贫困既可能是受当地经济社会发展水平相对滞后、就业渠道不足的影响，也可能是因家庭劳动力缺乏或家庭主要成员患有重大疾病、身体残疾、劳动力素质低、供养负担重、婚变以及意外灾害等多种因素所致。同时，农村贫困人口集中有着显著的制度因素，我国长期实行城乡二元体制，养老、医疗等各方面社会保障制度起步较晚，城乡居民在就业、社会保障以及其它公共服务方面都存在明显的差异，农村社会保障相对薄弱，因病致贫、因病返病、老年贫困等现象比较突出。

二、我国农村社会救助工作开展情况

我们党和政府历来高度重视农村困难群众生产生活安排，在不同的历史时期都对解决好农村困难群众的社会救助工作提出明确要求，摆在重要位置。近年来，农村社会救助工作取得长足发展，对于保障和改善基本民生，维护社会和谐稳定，促进经济健康发展，弘扬中华民族扶贫济困传统美德发挥了重要作用。党的十八大报告对我国社会救助事业发展成就给予充分肯定，指出“新型社会救助体系基本形成”，要求继续 “完善社会救助体系”。

1.救助理念全面更新。传统社会救助更多的是从慈善、关爱的角度出发，体现的是社会成员之间互助共济的伦理道德，带有施舍的、随意的色彩。经过多年来的发展，当前社会救助核心理念已经发生根本转变，主要强调公民权利、政府责任，更加注重从维护宪法赋予公民基本权利的角度来看待社会救助工作，重点实施制度化、规范化救助，大大提升了社会救助的政治地位，强化了政府责任，提高了对社会救助的刚性约束。

2.制度体系初步形成。构成新型农村社会救助体系的制度大致可分为三种类型：一是生活救助，即以帮助维持基本生活为目的的救助，包括农村最低生活保障、农村五保供养等，是社会救助制度体系的主干；二是专项救助，即以解决困难群众某一方面难题为目的的救助，包括医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助等，重点解决困难群众在就医、住房、上学、司法等方面遇到的突出困难；三是临时救助，即以解决贫困群众遇到的突发性、临时性困难为目的的救助。各项农村社会救助制度互联互补，从不同的方面、从 “兜底保障”向上延伸，发挥部分社会福利、社会保险的职能，为困难群众编织起最后一道保障网，有效解决困难群众吃饭、穿衣、看病等基本民生问题。

3.财政投入不断加大。公共财政是农村社会救助工作有效实施的根本保证，国家通过实施社会救助制度，以转移支付的形式直接向符合条件的困难群众提供现金救助，是最为直接，最为有效的反贫困形式。近年来，各级财政包括中央财政对社会救助的资金投入逐年增长，有力地保障了社会救助工作的开展。2012年，全国仅农村最低生活保障、农村医疗救助、五保供养几项制度资金支出总量就达到996亿元，其中农村低保718亿元，农村医疗救助133亿元，五保供养145亿元。各项农村社会救助资金基本实行专项管理、专账核算、专款专用，采取社会化发放的形式直接发放到困难群众手中。

4.社会救助成效显著。主要表现在两个方面，一是救助对象不断扩大。农村低保在2007年全面建制后，得到快速推进，目前对象人数基本稳定在5300万左右，较2007年底增长了50%。农村医疗救助2004年建制，当年全国仅有729万人次得到救助，而2013年前6个月全国就已累计救助2840万人次，受益人数大幅增加。截至2013年6月底，全国共有农村五保供养对象542万，其中，在敬老院集中供养183万，集中供养率快速提升。二是救助待遇逐年提高。2007年农村低保建制之初，全国平均保障标准为每人每年840元，月人均补助39元。而截至2013年6月底，这两项指标已分别达到2264元和105元，均增长了近1.7倍。截至2013年6月底，全国农村五保供养平均标准为集中供养每人每年4406元，分散供养3273元,供养水平也在逐年大幅提升。

三、新时期推动农村社会救助科学发展的措施建议

尽管我国的社会救助事业取得了突出成就，成功实现了由传统向现代的转型，但总体上看，社会救助供给水平还与困难群众日益增长的救助需求不相适应，特别是对困难群众的差异性救助明显不足，很多困难群众从救助制度中获益不够。救助工作能力与制度公正实施的内在要求不相适应，现行社会救助管理体制和运行机制方面存在的问题也越来越突出。推动农村社会救助事业科学发展，应当从以下四个方面入手：

首先，进一步推进农村社会救助法制建设。目前，应当加快 《社会救助法》立法工作步伐，明确规定社会救助的基本原则、救助对象、救助种类、救助标准、救助程序、救助机构、资金筹集和监管、救助法律责任等，尤其是对社会救助工作中的家庭收入调查等技术性难题予以规范，打破城乡藩篱，城乡统一适用，实现均等化救助服务，同时制定与之配套的社会救助程序法和地方性实施细则，使社会救助工作有法可依、有章可循。制定 《居民最低生活保障条例》，体现最低生活保障待遇城乡均等化。

其次，建立稳定可靠的社会救助资金筹措机制。农村社会救助作为社会保障体系建设重要的一环，国家公共财政应承担起应有责任。在救助资金筹措上，可以从以下几个方面着手：一是加大中央财政转移支付力度。二是根据我国的国情和贫困地区的区情建立一个比较合理的资金分担机制。三是拓展社会救助筹资渠道，提高救助水平。积极倡导和规范社会捐赠行为，促进社会捐助活动的有序发展，加强社会帮扶力度，由政府统一组织，动员社会各界共同参与，扶持帮助贫困家庭发展生产，摆脱贫困。

第三，强化社会救助与各项农村社会保障制度的衔接。近年来，随着新农保、新农合、农村危房改造等农村社会保障制度普遍实施、全面覆盖，各项社会救助制度需要在强化规范管理的同时，加强同其他社会保障制度的有效衔接，对贫困家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等重点对象，采取多种措施提高其救助水平，切实解决农村贫困群众的基本生活问题。完善农村低保与扶贫开发衔接机制，加大对有劳动能力农村低保对象的就业扶持力度。鼓励机关、企事业单位、社会组织和个人积极开展扶贫帮困活动，形成慈善事业与社会救助的有效衔接。

第四，加强基层社会救助能力建设。社会救助工作重点是基层和农村，而恰恰是这两个重点部位，能力建设非常滞后。如果基层能力建设上不去，经济欠发达地区社会救助的保障能力跟不上，那么国家投入的社会救助资金越多、开展的救助项目越全，出问题的几率就越大。为解决上述问题，就要健全基层社会救助工作体系，充实加强基层工作力量，保障工作场所和工作条件，确保事有人管、责有人负；加强社会救助工作人员培训，增强基层社会救助管理服务能力；改善管理手段，加快推进信息化建设，不断提高社会救助规范化、科学化管理水平。