◎周丽萍

作为传统农业大国，“三农”问题始终是困扰我国发展的大问题。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会，要实现这一宏伟目标，关键在农村，重点在农村困难群众。按照人均年收入2300元的国家扶贫标准，我国农村扶贫对象还有1.2亿多人。在农村户籍人口中，每8个中就有一个贫困人口，因此，解决农村困难群众权益保障问题是当务之急、重中之重、难中之难。

一、农村困难群众权益保障的基本状况

近年来，我国各级政府把解决农村困难群众权益保障问题作为头等大事来抓，重点抓住农村被征地农民、农村留守老人、儿童、妇女，困难农民工、农村五保户、农村残疾人等困难群体，建立了 “政府主导、社会参与”的帮扶体系，形成了农村困难群众帮扶机制，取得了明显成效。现以我们今年5月在湖南省调研时了解到的情况为例，作一简要介绍。

1.对被征地农民土地与财产权利，以及土地流转中农民权益的保障。一是强化征地补偿安置。湖南省通过出台 “征地补偿标准”、“征地程序暂行规定”等政策法规，明确规定凡征地补偿安置费未按期全额支付到位的不得发放建设用地批准书和土地使用权证书，劳动力安置未到位的不得实施拆迁。二是适时提高补偿标准。根据经济发展水平和物价上涨指数，逐步提高征地补偿标准。三是抓好征地补偿金的清欠。为确保被征地农民及时拿到征地补偿款，2004年省委省政府把依法解决被征土地农民补偿安置纳入为民办实事工作予以落实。自2005年以来，征地补偿均按照法律规定，在征地补偿安置方案公布之日起3个月内基本支付到位，有效保护了被征地农民的合法权益。2006年以来，湖南省还稳步推进农村土地流转工作，注重从政策措施、管理机制等层面保护农民土地权益。一是抓好权证换发，注重源头维权。至2009年，湖南省完成二轮土地承包经营权权证换发工作，积极探索和推进了确权登记工作，保障了农民的土地承包经营权。二是加强服务，注重机制维权。至2012年底，有68个县市区建立了土地流转有形市场，1048个乡镇建立了土地流转服务中心，为农民流转土地提供全面服务。三是突出纠纷仲裁，注重个案维权。全省有100个县市区、1个地级市成立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，2012年全省调处农村土地流转纠纷3718件。同时，进一步完善了信访工作制度，畅通信访渠道，及时稳妥处理各类土地流转问题的上访。四是注重农村出嫁妇女土地承包权和土地征收收益分配权益保障。湖南省不仅制定了 《关于进一步稳定和完善农村土地承包经营制度的意见》，明确要求 “依法维护农村妇女等人员的农村土地承包权益”，有效保障农村“出嫁女”在承包经营中的权益，而且还出台了 《关于在延长土地承包期工作中切实保障妇女合法权益的意见》，有效保障农村“出嫁女”土地二轮延包的合法权益；省妇联、省高院、省政府法制办、省国土厅、省民政厅等单位，就“出嫁女”土地征收补偿分配纠纷问题，建立了部门协作机制，通过农村土地突出问题专项治理和抓实信访接处工作，着重解决侵害农村妇女土地权益问题。如2012年，全省接待和处理农村 “出嫁女”土地权益类信访947件次，纠正侵害农村 “出嫁女”征地补偿分配权益案件368起，涉及金额270万元以上。

新农保作为一项重大惠民政策，将 “老有所养”的愿望制度化。图为在广西都安瑶族自治县隆福乡隆福村隆帮屯 “居家养老互助站”，一位留守老人背着孙子在打乒乓球。

2.落实对农村老年人的社会保障。截止2012年底，湖南省农村60岁以上老年人口为602.6万人，其中农村困难老年人为150万。湖南省已将120多万农村困难老年人纳入农村五保、农村低保和低收入群众保障，基本保障了农村困难老年人的生活。一是完善养老服务体系，努力实现 “老有所养”。新农保作为一项重大惠民政策，将农民 “老有所养”的愿望制度化，解决了广大农村老人的生活困难，对逐步增加农民收入，缩小城乡差距，保障农民权益具有重要意义。湖南省农村养老保险制度实现全覆盖，新农保率先在全国实现省级统筹。二是规范医疗救助运行，努力实现 “老有所医”。全省113个县市区实行新农合制度，包括60岁以上老年人在内的参合人数达4017万人，参合率达92%；还制定了 《湖南省城乡65岁及以上老年人健康体检实施办法》，定期为65岁以上老年人做健康体检；建立农村五保供养对象在县乡两级新农合定点医疗机构住院，基本医疗费用全额减免的 “零支付”政策。全省基本实现了参合参保、门诊医疗救助、临时救助、慈善医疗援助五位一体的医疗救助模式。三是注重政策倾斜，努力实现 “老有所保”。将生活困难的农村居民作为低保重点对象给予保障。2012年底，全省共有101万 60岁以上老人纳入农村低保；30多万高龄老人享受到高龄津贴补助；25万老年人享受到农村计划生育家庭奖励扶助。四是丰富文体活动，努力实现 “老有所乐”。大力加强农村基层老年文艺团体、协会组织建设，目前全省农村基层老年协会达2.3万多个。农村老年协会在参与社区建设、社会公益事业以及组织老年人自我维权、自我管理、自我服务等方面发挥了积极作用。

3.保障农村留守儿童的人身安全和受教育权。2012年，湖南省义务教育阶段在校农村留守儿童共240万人，其中小学阶段有168万，初中阶段有72万。为妥善解决好农村留守儿童的教育和管理问题，省政府采取了一系列积极措施，切实保障农村留守儿童受教育权、人身安全等合法权益。一是加强组织领导。湖南省制定下发了 《关于加强农村留守流动少年儿童工作的建议》，明确工作目标、工作机制，建立了湖南省加强农村留守流动少年儿童工作联席会议制度。二是加大进城务工人员子女入学权益保障。2004年，湖南省下发了 《湖南省进城务工就业农民子女接受义务教育实施办法》，明确进城务工农民子女与城镇居民子女享受同等的受教育权利；全省29万名进城务工人员子女全部享受了免学杂费政策。三是加强农村学校建设。近年来，全省各级共投入资金近100亿元，实施了农村寄宿制学校工程、农村初中校舍改造工程、校安工程、农村薄弱学校改造计划等项目，不断改善办学条件，优化教师队伍，提高留守儿童在农村学校接受教育的质量。四是构建留守儿童教育管理长效机制。建立流守儿童学生登记或备案制度，要求学校加强与学生家庭的联系。重点加强对留守儿童的心理健康教育和辅导，帮助留守儿童疏导和解决因父母长期不在身边易产生的心理问题。突出留守儿童的安全教育，建立留守儿童突发事件应急机制，有效预防和应对留守儿童在校期间发生的突发事件。

二、农村困难群众权益保障存在的主要困难和问题

总体而言，通过多年努力，我国农村社会保障通过着眼于优先解决制度从无到有，形成了政策制度逐步健全、体制机制逐步完善、保障能力逐步加强的基本格局，但是伴随城镇化的向前推进，目前我国农村留守儿童、老人、妇女（俗称 “386199”部队）等困难群众的权益保障还有许多不尽如人意之处，农村社会保障体系建设存在诸多困难和问题。

1.法律法规不健全。农村困难群众的权益保障缺乏足够的法律支撑。一是立法层次低,强制力不足。依据我国 《立法法》的相关规定,农村社会保障立法在层次上应由全国人大制定,但目前正在实施的规范性文件几乎都是由国务院或各部委制定的行政法规或部门规章,以及由地方制定的地方性法规,且绝大多数以 “条例”、“方案”、“决定”、“意见”、“规定”等形式出现,这些文件立法层次低,不仅缺乏权威性和稳定性,更缺乏必要的强制性和约束性。比如，农村社会养老保险制度缺乏立法保障，目前适用于全国农村人口的农村社会养老保险法律依据仅达到部门规章的层次，即1992年民政部颁布的 《县级农村社会养老保险基本方案》，其他的法规大多也是以通知、政策、会议决定等形式出现。比如湖南省人民政府于2009年11月出台的新农保实施政策和纲要，其法律效力与地方性法规、政府规章相同。一些部门对农村养老保险缺乏实质性认识，在实际工作中缺乏明确的执法权限及法律责任。随着农村养老保险的发展，资金积累越来越多，目前以县为单位的分散管理方式不仅增加了基金被挤占挪用的风险，而且由于投资形式单一，没有保值增值的有效途径，使养老保险基金没有增值反而“缩水”，削弱了保障能力。二是尽管有法律，但是法律的相关规定已经滞后或不适应现实发展的需要。比如，党的十七届三中全会明确了农村土地承包关系长久不变，而现行 《农村土地承包法》规定的承包期限仍为30年，《土地管理法》、《物权法》等其他法律也未作相应修订，这使得土地流转主体不敢转入也不敢流出，限制了社会资金对流转土地的长期投入。还有在征地补偿方面存在征地补偿标准过低的问题。按照 《土地管理法》第47条的规定，补偿费用标准不管是低限还是高限，都不能保持失地农民的原有收入水平，更不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。同时，由于困难群众自身条件、工作能力等方面的客观因素，加之多年来社会上客观存在对困难群体的身份歧视、所有制歧视、户籍歧视等现象仍然存在，致使法律的执行力、法律的效力难以得到真正有力、有效的落实，严重影响了农村社会保障事业的可持续发展。

保障农村留守儿童受教育权，是农村社会保障体系中一个重要环节。

2.制度政策不健全。一是制度缺失。比如农村留守儿童的人身安全和受教育等方面还没有形成长效性的制度体系，缺乏连续性、系统性和全面性。二是制度不完善。比如湖南省目前新农保和新农合已经实现全覆盖，但在社会保障制度的衔接方面还不够完善，社会保险关系跨地区转移等还存在障碍。在被征地农民权益保障方面，尽管2006年国务院下发文件对各地开展被征地农民社会保障工作提出了明确要求，但是没有统一的政策规定，操作性不强。

3.保障水平偏低，资金投入不足。一是社会救助的资源整合不够到位。社会救助的工作原则是 “政府主导，民政主管，部门参与”，由于部门参与救助的积极性不够高，社会救助的信息共享不完全到位，以民政社会救助工作为龙头的全社会救助体系尚未真正建立起来，部门参与的社会救助资源未能有效整合。二是农村老年人基础养老金偏低。我国城乡和地域差距较大，特别是中西部地区的农村老年人靠天吃饭，没有其它收入来源，由于物价水平上涨，生活成本加大，加之经常遭遇灾害，仅靠55元的全国基础养老金，难以维持生活。据中国社科院一项关于农村老人对新型农村社会养老保险基础养老金水平满意度的调查显示，认为现在发放的55元很管用的老年人只占30%，其余70%的人认为这点钱不管用，对这个标准并不满意。随着物价上涨，基础养老金实际购买力不断下降，55元成了有它不富没它不穷的“鸡肋”。这55元已难以保障最基本的生活需求。而且基础养老金太低还影响农民的缴费积极性，导致相当多的中青年农民不愿参加新农保。三是农村养老机构服务设施严重不足、发展滞后，难以满足农村居民养老需求。

三、加快建设我国农村社会保障体系的对策建议

农村社会保障体系建设的责任主体是政府，内容包括农村社会保险、农村社会救助、农村社会福利和农村社会优抚在内的制度构建。依据我国国情，保障农村居民 “生有所靠、病有所医、老有所养”的基本需求，是我国农村社会保障体系建设的主要任务，“普惠”（广覆盖）、“适度”（与经济发展水平和国家财力相适应），是较长时期内应当坚持的原则。为此，本文提出以下对策建议：

1.推动立法，理顺体制，强化对农村困难群众的立法保护。一是完善土地法律制度。修改 《农村土地承包法》，将农村土地承包经营期限由 “30年”修改为 “长久不变”，并强化对土地用途的制度约束，明确承包方对保护耕地质量、确保耕地用途不改变的法律责任。同时，对 “出嫁女”等特殊群体的集体成员资格作出具体规定，切实保障其合法权益。修改 《土地管理法》，对于依法办理土地征用手续的非农建设项目占用耕地，因人为因素造成一年以上不耕种的，强制收回，交由原所有者组织耕种，并依法征缴土地荒芜费。同时，明确土地交易主体，调整农村土地征收补偿标准。二是制定《社会保障法》，将农村人口养老保险纳入其中，出台民办养老机构资助管理办法；尽快颁布《社会救助法》，明确实施救助的原则和对象范围，政府对公民进行救助的义务和责任，即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。同时明确主体各方的权利义务关系及法定责任。

2.健全机制，完善体系，多层次、全方位保障农村困难群体权益。加快建立和完善以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房、就业等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，与国家经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的社会保障体系。一是通过多种救助形式，保障困难群体的基本生活需求。对低于最低生活保障标准的农村居民落实维持基本生活所必需的费用保障；对因患大病重病导致基本生活难以维持的农村居民给予医药费补助或医疗照顾；对困难家庭中处于教育阶段的学生提供学杂费和书费减免帮助。对无劳动能力、无人赡养的老弱病残困难人员适当提高救助标准。二是对有劳动能力但因客观因素制约暂时无业的困难群众，通过就业扶助，促进自立；对灾害、急难等造成临时生活困难群众实施阶段性救助。三是通过救济和互助相结合，定期救济和临时救济相结合，资金救助和实物帮困、互助服务相结合，完善各种面向农村低收入家庭的优惠或减免政策，并结合慈善救助、群众互助、结对助学帮困等多种行之有效的社会帮扶方式，进一步扩大保障覆盖面，实现农村困难群体保障全覆盖。

3.进一步拓宽农村困难群体保障资金筹集渠道。做好农村困难群体保障工作，资金保障是基础。一是加大中央财政转移支付力度，加强农村低保资金的统筹工作，逐步提高农村低保资金基数，特别是加大对中西部地区农村低保资金的投入力度；建立与经济发展水平和公共财政能力相匹配，与物价指数变动相衔接的农村低保资金投入和运行机制，逐步提高农村居民最低生活保障水平。二是夯实农村低保对象、“五保”对象的资金保障。三是实现养老全覆盖，将基础养老金标准由目前的每人每月55元提高到100元以上，并建立与物价水平和财政收入挂钩的增长机制。同时，大力发展社会慈善事业，拓宽社会救助资金渠道，倡导企业、个体工商户在自身取得收益的同时，积极回报社会，为困难群众捐资捐物。四是着力培育发展养老产业尤其是养老服务业，加大对农村养老机构设施建设的资金支持力度。

4.加大扶持，广开门路，拓宽困难群众就业渠道。帮助农村困难群众走向自立、自尊、自强，实现经济独立是维护农村困难群体合法权益的主要路径。一是完善失地农民再就业扶持机制，加强职业技能培训，加大小额贷款支持力度，积极为困难群众特别是失地农民就业、创业搭建平台。二是整合各类资源，结合实际情况，加快小城镇建设，以特色产业为支撑，吸纳农民在离土不离乡的情况下实现就业；同时，通过开设公益性岗位，促进困难群众就业；三是政府出台一些减免企业税收等政策，鼓励工商资本进入农村。通过大力发展现代农业，拓展二三产业，增强企业、农民专业合作组织、经济实体业主的带动力，提高困难群众的就业率，做到 “输血”与 “造血”并举。

5.强化农村困难群众保障工作力量。加强机构队伍建设，配齐配足基层工作人员，培训专业队伍，增强基层工作人员的积极性、主动性和服务能力，形成县、乡镇（街道）、村（居）委会三级救助管理网络，逐步建立和完善农村低保、农村特困户救助、灾民救助、五保供养、农村医疗救助、就业救助、法律救助、慈善捐赠等一系列救助制度和优惠政策，形成为民解困的社会安全网。