李娟　孙群郎

摘要：实施了数十年的美国新镇政策，可分为三个时期：“新政”时期，美国联邦政府提出了绿带城镇计划，在大城市郊区建立相对自足的新社区，是改革当时城市住房、失业、贫民窟等问题的一次重要实验；“伟大社会”时期，约翰逊总统积极促成新镇立法，为新镇私人开发商提供多种形式的援助，推动美国新镇发展到高峰；“新联邦主义”时期，美国的社会政治经济形势发生重大改变，新镇立法在实施过程中遭遇重重挫折，联邦新镇项目大都走向失败。

关键词：美国联邦政府；田园城市；绿带城镇；新镇

中图分类号：K712 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）03?0212?05

纵观美国城市发展史，联邦政府从“新政”时期开始对城市问题实行强有力的干预，至20世纪60年代“伟大社会”时期达到了前所未有的高度，期间制定和实施了一系列城市政策。其中，鼓励和支持新镇①发展是一项重要内容。所谓新镇，是指“城市规划的一种形式，目的在于重新安排大城市的人口，使大量的居民迁移到大城市以外，在那里集中建设住宅、医院、工厂及文化、娱乐、购物等中心，组成相对独立的新社区”。[1]（112）

新镇规划思想最初是由英国社会活动家埃比尼泽·霍华德提出的。他在《明日的田园城市》中设想了一种结合城市和乡村各自优势的新型城市，即田园城市。“田园城市是为安排健康的生活和工业而设计的城镇；其规模要有可能满足各种社会生活，但不能太大；被乡村带包围；全部土地归公众所有或者托人为社区代管。”[2]（18） 这为改革当时英国城市日益加剧的拥挤、污染、贫民区等问题提供了新出路，特别是莱奇沃思和韦林两座田园城市的建立，对英国乃至世界范围内的城市规划都产生了深远影响。

20世纪初，田园城市思想在美国得到迅速发展。1923年，美国著名规划师克拉伦斯·斯坦、亨利·怀特、克拉伦斯·佩里以及城市史学者刘易斯·芒福德等人组织成立了美国区域规划协会，专门研究和规划田园城市。其中，雷德本成为美国田园城市的突出代表。按照规划，雷德本由3个邻里单位组成，每个邻里的中心是小学和公园，住宅面向公园而排列，由步行的小路相互连接，住宅背面是尽端式汽车公路，这些汽车公路通向居住区外的交通干道，由此形成超级街区，以适应汽车时代的生活需要。与霍华德的田园城市主张相比，美国的田园城市规模较小，没有工业，土地私有，实际上是白人中产阶级在郊区的花园居住区。然而，它们的创新性规划方法却深刻影响了此后美国新镇的发展，特别是雷德本的设计方法形成了独特的“雷德本思想”或“雷德本体系”，对“新政”时期联邦政府提出绿带城镇计划产生了直接影响。

一、“新政”时期的绿带城镇计划

美国联邦政府在19世纪中后期之前较少干预城市发展，更没有明确的城市发展政策。进入20世纪，随着美国工业化和城市化的迅猛发展，各种城市与社会问题与日俱增，联邦政府的作用也日益凸显。但在“新政”之前，联邦政府对城市问题的干预仍以“自由放任”为主。1929年经济危机爆发后，美国经济陷于崩溃，建筑业几乎瘫痪，大批工人失业，建筑业失业工人约占全国失业工人的1/3。[3]（59）其中纽约等地更为严重，据统计，1928—1932年，纽约及其附近地区的住房建筑业下降了95%，造成大约85%的建筑工人失业。[4]（319）新建住房数量随之锐减，1929年初为100万套，到1930年缩减到9万套。解决城市社会失业与住房紧缺等问题成为联邦政府面临的紧迫任务。

收稿日期：2013?01?16；修回日期：2013?03?18

基金项目：国家社科基金项目“当代美国大都市区空间蔓延的危害及其治理研究”（11BSS015）

作者简介：李娟（1981?），女，山东莱芜人，东北师范大学历史文化学院博士研究生，主要研究方向：美国城市史；孙群郎（1966?），男，河北安新人，历史学博士，东北师范大学历史文化学院教授、博士生导师，主要研究方向：美国城市史.

1933年3月，富兰克林·罗斯福总统在就职演说中提到，“我们必须清醒地认识到城市问题和工业城市人口失衡问题”。他认为，城市问题的急剧增加，一方面是由于社会经济发展失衡，导致农村人口大量涌向城市，使城市不断膨胀；另一方面则是空间物理规划失衡，致使城市住房、交通、环境、贫民窟等问题进一步加剧。这种以“平衡”城市和乡村发展的理念，构成了“新政”的哲学基础，[5]（27）为绿带城镇计划的制定和实施提供了有利条件。

富兰克林·罗斯福总统上台后，任命雷克福德·塔格威尔为农业部副部长。塔格威尔是一位经济学家，对田园城市非常关注，认为田园城市不仅能够产生规模经济效益，而且可以改变农村日益凋敝的状况，平衡城乡发展关系。为此，他向罗斯福总统提出，在具有发展前景的农村地区建立新镇，将大城市的贫民或社会中下层人口迁居于此，并吸引工业迁入。这样不仅可以实现以工代赈，解决住房和失业问题，而且可以带动所在地区的经济发展，缩减农村与城市之间的差距。新镇周围由农田和树木环绕，形成限制城镇无序扩张的屏障，并为居民提供优美的自然环境，因此被称为绿带城镇。

塔格威尔关于建立绿带城镇的建议得到了罗斯福总统的支持。1935年，新成立的再安置局开始对绿带城镇进行选址。经过筛选，再安置局初步计划在全国建立19个绿带城镇，但最终只有3个得以落实，即马里兰州的格林贝尔特、俄亥俄州的格林希尔斯、威斯康辛州的格林代尔。绿带城镇“是将三大现代社区理念：田园城市、雷德本体系和邻里单位融合在一起的首次尝试”。[4]（122）它们不仅有农业绿带环绕，而且土地归联邦政府所有，集中体现了田园城市的核心思想。各城镇内部都按照邻里单位进行布局，住房和交通设计则运用了雷德本规划体系。从理论上看，绿带城镇将成为真正意义上的新镇。更为重要的是，联邦政府明确规定优先考虑年收入在800～2 500美元之间的贫困家庭申请入住，他们能够承担每21.75～45.85美元的房租。因此，绿带城镇计划被称为联邦政府在解决公共住房方面“最勇敢、最原始、最富有雄心的计 划”。[6]（167）

到1938年，3个绿带城镇基本都完成了住房、学校、商店、街道、公园等建设，大约为2～3万人提供了就业岗位。然而，二战爆发后，美国经济出现了战时生产繁荣，联邦政府关注的重点逐渐转向国际战争和军工生产，对于绿带城镇的投入大大减弱，致使其出现了资金、管理等问题，开发进程严重滞后。二战结束后，联邦政府便着手准备将绿带城镇出售给私人。到1953年，3个绿带城镇已经全部归私人所有。至此，自“新政”开始的绿带城镇计划宣告结束。

尽管绿带城镇计划创造了大量的就业机会，提供了许多住房，但它并没能完成预期目标，而且与其他“新政”措施相比，绿带城镇对于改革城市与社会问题的效用也十分有限。究其原因，主要有两个方面：第一，在绿带城镇计划政策制定和实施的过程中，始终存在着反对和质疑的声音。联邦政府在绿带城镇开发过程中实际上集所有权、开发权与管理权于一身，对地方税收、管理和不动产市场产生了诸多不利影响，引起地方政府和商业利益群体的不满，遭到他们的反对。实际上，国会最初批准了5个绿带城镇，除了前文提到的3个外，还有新泽西州的格林布鲁克和马里兰州的圣·路易斯。但格林布鲁克所在地区政府认为联邦政府的绿带城镇计划违宪，并向法院提起诉讼，致使联邦政府被迫放弃[5]（62）。即使是3个绿带城镇能够得以实施，但实际上也都面临着来自地方的诸多阻力。第二，国会按照1935年《紧急救济拨款法》和《全国工业复兴法》为绿带城镇提供资金，但各城镇建设成本耗费巨大，所拨款项根本无法满足实际需要，而且始终没有工商业迁入，联邦政府不得不缩减规模，提高住房价格。与此同时，由于绿带城镇设计良好，环境优美，吸引了大量白人富有阶层，而贫困家庭根本无力承担因设计成本而不断提高的房价。因此，绿带城镇逐渐变成了白人富有阶层的居住区，背离了计划的初衷，而且在一定程度上引导了白人中产阶级的郊区化，加速了社会不同种族、阶层的居住隔离。

二、“伟大社会”时期的新镇立法

二战结束后，美国联邦政府通过了一系列法规政策来应对不断出现的各种城市问题，例如“城市更新”计划、《高速公路法》《公共住房法》等。然而，20世纪60年代“城市危机”的爆发表明，许多城市问题已经变得积重难返，政府需要另外找寻新的解决途径。一方面，自1949年开始实施的“城市更新”计划，经过十余年的实践证明，它在解决城市贫困、为低收入阶层提供住房与就业以及建立良好的社区关系，进而遏制内城衰败等方面的效用较为有限。[7]（162） 另一方面，郊区在战后获得迅猛发展，虽然暂时缓解了城市人口压力，但由于大多数郊区都缺乏合理规划，到60年代日益形成蔓延之势，造成越来越严重的环境破坏、资源浪费、社会种族和阶层隔离等问题。

约翰逊总统上台后，提出了“伟大社会”施政纲领，宣布“向贫困开战”，推行示范城市，禁止住房市场实行种族歧视和隔离，从而使联邦政府对城市的干预达到前所未有的高度。在此过程中，新镇也成为“伟大社会”改革的重要途径。1964年，约翰逊总统在美国《住房与社区发展》报告中，呼吁具有进步和创新精神的私人开发商为规划“新的、完整的社区”做出开拓性努力。[8]约翰逊总统指出，新镇将是未来城市发展的重要部分，它们“拥有完整的公共服务，能够提供就业岗位的工商业、适合中低收入以及富裕家庭不同生活的住房和文化娱乐设施”。[9]（116） 1965年，美国成立了住房与城市发展部，首任部长罗伯特·韦弗也积极主张发展新镇。早在1961年，韦弗就向联邦政府提出了为新镇开发提供抵押贷款担保的建议，但没有得到响应。直到约翰逊总统上台后，他的提议才得到联邦政府的赞同和支持，并被国会议员纳入《1965年住房法》议案中。然而，由于大多数国会议员和代表的反对，有关新镇的条款最终被撤销。

20世纪60年代中期以后，此伏彼起的民权运动、环保运动以及频发的种族暴乱等使越来越多的决策者意识到进行新镇开发的必要性。与此同时，英国及美国国内正在进行的新镇开发则证明了推行新镇政策的可能性。1946年，英国颁布了《新镇法》，在全国范围内开始进行新镇开发。此后又先后通过了《1947年城乡规划法》《1952年新镇扩展法》，到60年代，英国共有28个已经建成或正在建的新镇项目，预计能够满足984 386人的住房需求，可以提供915 086个就业岗位，产生了广泛的国际影响。[10]（463?466）在美国国内，许多私人开发商也积极投入新镇开发，如罗伯特·西蒙开发的雷斯顿新镇、詹姆斯·劳斯开发的哥伦比亚新镇等。这些新镇拥有整体规划，功能综合，相对独立自足，具有强烈的人文色彩和环境保护意识，与战后低密度蔓延郊区形成鲜明对比，因而受到社会的普遍关注。与此同时，许多州和地方政府也逐渐参与到新镇开发中，如纽约州于1968年通过州立法建立了纽约州城市开发公司，并拨款10亿美元，鼓励和支持新镇开发。该公司有权打破地方分区制和建筑规定，所建新镇可免除一定的财产税和其他一些州税与地方税。这为联邦政府制定和实施新镇政策创造了有利条件。

1968年，国会颁布了《住房与城市发展法》，其中第四条规定，联邦政府将为新镇提供多种形式的担保，该条款又被称为《新社区法》。该法开宗明义地指出，新镇必须能够增加居民的住房选择，改善生活环境，提供新的工商业投资机会和就业机会，促进其所在地区经济的可持续发展，从而形成有效的城市发展政策。联邦政府将为新镇开发公司提供多种形式的贷款担保，总数不超过2.5亿美元；为进行新镇开发的州和地方机构提供专项拨款，用于基础设施和公共住房建设；为运用新技术和新材料新镇项目给予额外补贴和拨款。[11]（594?599）

《新社区法》极大地带动和促进了新镇发展，甚至有研究报告建议到20世纪末，在美国建立100个平均人口至少是10万和10个人口至少为100万人的新城。[12]（172）在短短几个月时间里，住房与城市发展部就受到了几十份申请。按照规定，共有3个新镇项目获得了批准，即明尼苏达州的乔纳森、马里兰州的圣查尔斯和伊利诺伊州的南帕克弗雷斯特。然而，《新社区法》颁布后不久，约翰逊总统卸任，美国国内政治局势随之发生了重大转变，新镇在联邦政府和国会逐渐失去了强有力的政治支持，严重影响了相关立法的执行。

三、“新联邦主义”时期的新镇计划

1969年1月，共和党人理查德·尼克松就任美国总统。针对当时美国普遍存在的城市问题，他在国情咨文中表示，联邦政府不仅要在旧城改造中发挥作用，而且也要积极援助新镇建设，这大大鼓舞了新镇支持者。1969年，俄亥俄州民主党议员托马斯·阿什利在向国会递交的《1970年住房与城市发展法》议案中提出，联邦政府需要增加对新镇的支持与援助，设立专门的管理机构，增加担保金额，提供直接贷款等。他的提议得到许多国会议员的支持，但也遭到许多反对。经过激烈辩论，双方都做出了妥协，最终达成一致。国会于1970年颁布了《住房与城市发展法》，其中第七条对新镇开发援助作了专门规定，又称《城市增长与新社区开发法》。

该条款对1968年《新社区法》进行了补充与完善。首先，联邦政府对新镇土地开发的担保总额由2.5亿美元增加到5亿美元。此外，每个新镇还可获得一定数额的贷款，每个项目不得超过2 000万美元，整个项目不超过2.4亿美元。每个新镇在开发的头3年，可获得政府在教育、健康和安全等方面的公共服务拨款；对包含社会、自然环境保护和运用先进技术的规划项目，政府还会提供一定数额的拨款和技术援助。其次，联邦政府设立专门的新镇机构——社区开发公司（1974年后改称新社区开发公司），负责新镇项目的审核与管理。该公司隶属于住房与城市发展部，其董事会由5位成员组成，董事长由住房与城市发展部部长兼任，总经理由国会提名、总统任命，另外3名成员则由董事长任命。最后，鼓励多种形式的新镇开发，主要包括4种类型：郊区卫星新镇、小镇发展中心、独立新镇和城中新镇。[13]（2102?2107）

联邦政府的新镇政策鼓舞和带动了私人开发商投资新镇的热情。据统计，到1974年8月，美国住房与城市发展部共收到近百个新镇项目申请。经审核，先后有16个获得了联邦政府援助。它们分布于10个州，有13个卫星新镇，1个独立新镇和2个城中新镇，预计在20年内可以达到占地8万多英亩、总人口约81.8万人的规模。[14]（6， 7）这些新镇的规模和特征不一，但它们大都是相对自足与平衡的规划性社区：既有独户住宅，也有联排公寓，以及政府补贴的公共住宅；既有居民区，也有工业园区、购物中心、休闲娱乐场地和旷野保留地；既有白人，也有少数族裔。例如，罗伯特·西蒙在纽约州开发的里弗顿新镇，占地2 500英亩，计划容纳2.5万人口，60%的住房为独户住宅，同时兼有花园公寓和高层公寓，其中40%的住宅是为低收入和中低收入家庭建造的。[15]（62）然而，在执行过程中，联邦政府的新镇政策却遭遇了重重阻碍与挫折。1975年，美国住房与城市发展部宣布停止新镇项目申请，但仍将继续对已开发的新镇项目提供援助。到70年代末，联邦政府的16个新镇项目中，除得克萨斯州的伍德兰兹新镇外，其他都面临着破产的危险。1983年，国会通过立法，要求对新镇项目资产和债务进行清算，这标志着联邦政府的新镇计划正式宣告完结。

从约翰逊政府积极促成新镇立法，到尼克松政府进一步补充和完善相关立法，美国新镇得到了联邦政府前所未有的关注和支持。然而，联邦政府的新镇计划并没有实现预期目标，在改革城市和社会问题中所发挥的作用也较为有限，这主要是由复杂多变的政治、经济和社会形势决定的。首先，尼克松总统上台后提出“新联邦主义”，对“伟大社会”产生的诸多问题与弊端进行改革，许多“伟大社会”下的项目与计划被削减或取消。尼克松总统虽然表示支持新镇开发，但为了减少政府开支，他反对增加对新镇的援助。许多共和党政府官员甚至认为新镇是“民主党的项目计划”，[16]（139）从而消极应对新镇立法的实施。按照规定，住房与城市发展部应当为新社区开发公司提供50名员工的拨款，但实际只拨付了30名员工的经费。预算局甚至还截留或没收有关款项，严重阻碍了新镇开发的顺利进行。[17]（24）

其次，在“新联邦主义”政策下，联邦政府实行“税收分享”，把“新政”后联邦政府对各州和地方政府的主要拨款方式——分类拨款，改为整笔限额拨款，联邦政府对州和地方政府的干预权力随之减小，而地方政府的决策权却因此大增。许多耗资较大的项目甚至被移交给州和地方政府，而州和地方政府却对新镇较为抵触，从而使新镇项目受到直接冲击。更为严重的是，进入70年代，美国经济出现了“滞胀”危机，通货膨胀和失业率居高不下，耗资巨大的新镇项目难以维持正常运转。到1974年1月，联邦政府总共提供了大约2.405亿美元的担保和7 200万美元的贷款。[18]（28）这与新镇的开发成本相比，无异于杯水车薪。据估算，建一个7万人的新镇，至少要为2万套住房建设投入7亿美元的抵押贷款、4亿美元的基础设施和公共服务建设资本以及4亿美元的工商业开发资金。[19]（106）因此，70年代中期以后，大多数联邦新镇项目都陷入财政危机，不得不申请破产。

再次，联邦政府支持新镇开发的目的是改革城市社会问题，为中低收入家庭提供公共住房，促进种族、阶层融合，保护生态环境等；鼓励城市理性、有序、高效而经济地增长，从而形成一种国家性的城市增长政策。然而，在开发过程中，新镇由私人开发商主导，他们负责具体的规划与开发。为了获得联邦政府的资助，他们在新镇规划中提出了相应的社会改革目标。如为中低收入家庭提供住房，促进社区种族、阶级的多元与融合等。然而，开发商的根本目标是追求最大经济利润。如前文所述，联邦政府的各项援助并没有得到及时有效的落实，这就决定了开发商的经济利益与政府社会改革目标之间的矛盾。特别是在1973—1975年经济滞胀危机的影响下，大多数新镇都拖欠了巨额债务，新镇项目不仅变得无利可图，而且面临亏损破产，联邦政府的社会改革目标更是无从谈起。

最后，联邦政府的新镇计划与社会主流价值观相冲突。联邦政府制定和实行新镇政策在很大程度上是对城市和社会危机状况的一种应对。针对60年代的种族暴乱和社会阶层隔离等问题，联邦政府倡导在新镇建立多种形式的住房，从而促进种族、阶层融合。然而，美国住房市场的主流消费群体是白人中产阶级，他们大多对不同种族、阶层混合居住的新镇心存芥蒂，“自由也意味着拥有平等的住房”只不过是推动住房种族融合的一句口号。[20]（1214）

注释：

① 新镇（New Town），在美国又称新社区（New Community），国内研究者大都统称为新城，另有新城镇、新市镇等称谓。它们并没有实质性区别，但鉴于城（city）与镇（town）在规模、功能等方面的差异，笔者认为美国的开发项目更符合城镇的标准，因此，本文称为新镇或新社区。

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[编辑： 苏慧]