何光俊

【摘 要】规划环境影响评价是从源头对环境问题进行主动预防和控制，确保其实施的有效性，对区域环境保护的重要性是不言而喻的，这值得我们深入探究。本文对规划环境影响评价实施有效性的几大原则作了初步分析，并针对当前规划环境影响评价中的不足，提出了提高规划环境影响评价实施有效性的方法，望对今后的规划环境影响评价工作的开展起到借鉴作用。

【关键词】规划；环境影响评价；实施有效性；方法；公众参与

规划环境影响评价是在政府规划的层次实施环境影响评价，其目的是确保环境影响在决策的尽可能早期就与经济和社会因素同等地被考虑到，防止在经济发展中造成重大生态环境损失和破坏。我国于2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》将环境影响评价制度从建设项目扩大到政府规划，是我国环保事业的历史性突破，不仅对我国环境影响评价制度的完善和发展提供了坚实的法律后盾，而且对于落实环境保护基本国策、倡导科学发展观、实施可持续发展战略至关重要。与单个建设项目的环境影响评价不同，规划环境影响评价更具有前瞻性和全局性，能从源头上防止环境污染。但是与建设项目的环境影响评价相比，规划环境影响评价实施的有效性仍显示其较弱的一面。下面，就规划环境影响评价实施有效性展开分析。

1.规划环境影响评价的有效性分析

规划环境影响评价是在对规划区域环境进行现状调查、监测、评价的基础上，分析确定该区域相关环境要素的容量并提出总量控制方案，从环境保护角度论证规划区环境保护方案、生态建设方案，对拟议的各规划方案进行环境影响分析和综合论证，提出规划实施的可行性结论和规划的调整建议，为主管部门对该规划的可行性提供决策依据。

根据规划环境影响评价的导则，规划环境影响评价的主要原则有科学、客观、公正原则、早期介入原则、整体性原则、公众参与原则、一致性原则、可操作性原则等六方面，但目前所开展的规划环境影响评价中并不能完全贯彻这六方面的原则。本文从规划环境影响评价六个原则等方面对规划环境影响评价的实施有效性进行分析。

1.1 科学、客观、公正原则的实施有效性

科学、客观、公正原则即指规划环境影响评价必须科学、客观、公正，综合考虑规划实施后对各种环境要素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。

1.2 整体性原则的实施有效性

整体性原则指一项规划的环境影响评价应当把与该规划相关的政策、规划、计划以及相应的项目联系起来，做整体性考虑。

整体性原则在规划环境影响评价编制过程中落实效果也是比较好的，一般在规划环境影响评价开展初期，环境影响评价单位即在规划发起单位、规划实施单位、规划编制单位等配合下开始搜集相关资料，包括政策、规划及项目建设情况等，尽力搜集完整所需要的有关资料，在规划环境影响评价编制时能够充分的结合，进行统筹考虑，一般情况下，整体性原则的落实效果能够有较好的体现。

1.3 早期介入原则的实施有效性

早期介入原则即是规划环境影响评价应尽可能在规划编制的初期介入，并将对环境的考虑充分融入到规划中。

根据样本调查可知，目前所做的规划环境影响评价中，有较大一部分是在规划报送审查前、甚至在规划实施后才开展环境影响评价工作而并非在规划编制初期开展的，对于提前介入的原则执行率较低，这样难以将环境保护的理念与规划内容相结合，环境影响的减缓措施不能充分融入规划中，往往在规划环境影响评价编制阶段发现环境问题或规划内容的不合理性时，规划已经基本成型，或者规划已经实施，已较难再进行规划的调整，因此，使规划环境影响评价的作用不能够充分发挥。

1.4 公众参与原则的实施有效性

公众参与原则即在规划环境影响评价过程中鼓励和支持公众参与，充分考虑社会各方面利益和主张。

公众参与原则与早期介入原则一样，也是对规划环境影响评价的实施有效性起到作用比较大的一项原则，但与早期介入原则类似，规划环境影响评价的公众参与体现的效果不明显，虽然规划环境影响评价中公众参与的执行率较高，除了涉密性规划及不宜公开向公众告知的规划，其它规划在环境影响评价阶段均进行公众参与。

1.5 一致性原则的实施有效性

一致性原则即为规划环境影响评价的工作深度应当与规划的层次、详尽程度相一致。从而使规划环境影响评价起到的作用较明显，这项原则主要是依赖于规划的层次与详尽程度，一般来讲，规划本身内容较详尽的，规划环境影响评价的工作深度即可以达到相一致的程度，但是由于受到规划编制单位本身的技术程度、规划发起单位或主管单位的时间要求等原因，因这些因素的联系，规划环境影响评价的一致性原则的实施有效性也受到相应条件的限制，因此，总体来看，一致性原则在规划详尽的情况下，规划环境影响评价体现的有效性较明显。

1.6 可操作性原则的实施有效性

可操作性原则即为环境影响评价中应当尽可能选择简单、实用、经过实践检验可行的评价方法，评价结论应具有可操作性。

根据以上分析，在六项规划环境影响评价的原则中，早期介入原则与公众参与原则对规划环境影响评价的实施有效性具有较明显的影响，其他四个原则落实效果较好，因此本文拟主要针对规划实施有效性影响较大的早期介入原则与公众参与原则，提出增强规划实施有效性的方法。

2.规划环境影响评价的有效性提高方法

2.1 提高早期介入原则有效性的方法

（1）掌握早期介入的时间，为提高规划环境影响评价早期介入的执行率，建议规划发起部门或规划编制部门在开展规划阶段初期即与环保部门进行沟通，最好在规划发起单位委托进行规划编制时，同时委托进行规划环境影响评价工作，规划编制小组与规划环境影响评价小组同时成立。尽管初期介入时不一定能完全开展规划环境影响评价的具体工作，但环保部门及环境影响评价小组可以为规划编制提供相应的环保建议及意见，如对于工业园区，在规划初期的规划区选址、产业发展方向等方面即可提供相应的指导。

（2）规划环境影响评价介入后，宜贯穿规划编制全过程，使环境保护的思想贯穿规划编制的始终，随时为规划的环境合理性提出意见，使规划环境影响评价的有效性有所提高。

2.2 提高公众参与原则有效性的方法

（1）合理选取公众参与的调查方式及调查对象。规划环境影响评价的公众参与和项目环境影响评价的公众参与方式及调查对象应有所区别。

规划环境影响评价属于宏观性评价，除具体涉及影响人群需进行调查外，需从知识面较宽，能对规划及环境影响有较多把握的专业人群进行调查。调查对象首先必须有利益相关者参与，如涉及搬迁的必须进行调查；其次是可能受到该规划影响的普通公众；再次为规划区内企事业单位及相关利益单位；另外必须就专业问题对行业专家进行调查走访，受调查人员中最好有一定数量的人大代表或政协委员，公众参与的对象需要政府与民间的有机结合，尽量扩大公众参与的范围。通过选取合理的调查对象，保证调查对象的代表性、全面性、专业性，提高公众参与的有效性。

调查方式的选取：①向公众媒体告知，②发函征求相关单位意见，③召开咨询会、论证会，④咨询行业专家、进行专家走访。根据规划的不同性质选取适宜的调查方式，而不是为了单纯地完成公众参与工作而进行这项工作，要使这项工作行之有效，不能因工作繁琐而减少必须的工作量。

（2）严格公众参与的程序。要重视规划环境影响评价中公众参与的工作，对规划环境影响评价公众参与的工作应由专人负责监督，建议建立环境影响评价活动中立第三方审查机制，要真让老百姓“说真话”，以保证公众参与工作的科学、公正、公平。

（3）将公众参与贯穿到规划环境影响评价的全程。中国一般只是在环境影响评价报告的编制及评审阶段进行公众参与，由于规划所涉及的范围较广、影响较大，宜在规划环境影响评价的全过程中不间断地进行公众参与，充分扩大公众参与的覆盖面与公众参与的深度。

（4）努力实现公众与规划部门、规划部门与环保部门、规划部门与环境影响评价单位之间的多向交流，对公众意见给予及时有效的反馈，当环境影响评价报告审查通过，环境影响评价报告及审查意见交付审查部门后，审查部门也应将规划对环境影响评价结论的采纳情况反馈给环保部门，如有必要应向公众公开，以促进公众意见的真正落实及良性循环。

2.3 其他方法

（1）规划实施阶段，宜定期进行跟踪评价和审查。这是确保规划环境影响评价有效性的重要保证。

（2）环保部门要强化管理，严格执行规划环境影响评价在先的原则。对于规划环境影响评价未批复的，确保不批区内项目环境影响评价，严格控制规划区内的项目先行建设。如果项目先行入区建设，此时尚不能确定其与规划的符合性及项目建设的合理性，一旦规划环境影响评价审查意见出具后发现项目的不合理或与规划的不一致性，再行更改项目选址与产业类别等会存在较大困难，但如果从源头加强管理，严控区内的项目审批，即会更好地保证规划环境影响评价的有效性。

3.结语

总之，规划环境影响评价是调控城市发展进程中减缓环境影响的重要手段，虽然当前规划环境影响评价实施的有效性仍显示其较弱的一面。但随着规划环境影响评价体系在法律层面上不断完善，同时也完全有理由相信，随着我国环境保护形势的不断发展，规划环境影响评价在实施层面上也将不断获得提高。

参考文献：

[1] 王丽琴；黄明.环境影响评价中公众参与有效性研究[J].企业技术开发，2006年第10期

[2] 李硕；陶霞.我国规划环境影响评价工作初探[J].城市建设理论研究 2012年第1期