罗会武

（闽江学院 公共经济与金融学系，福建 福州350108）

改革开放以来土地财政收入从无到有，1989年全国仅4.47亿元，主要集中在城市，占当时地方财政收入的比例为0.24%，到2010年时达到30108.93亿元（农村收入较少），占地方财政收入的比例为74.14%（各地方政府对土地财政收入的依存度不同，部分地区依存度达到90%以上），［1］其在地方财政收入中的重要性由微不足道发展到举足轻重。而房产税由1994年的60.3亿元，［2］占地方财政收入的比例为2.61%，到2010年的894.06亿元，［3］占地方财政收入的比例为2.20%，处于相对稳定状态。因大中城市房地产实施限购和房地产开发的土地数量逐步减少，而拥有丰富土地资源的农村地区政府普遍缺少用于促进本地区发展的资金，开发商将部分资金投资到农村地区进行相关开发，期望获得高额利润。农村地区地理位置不同，其土地资源的价格存在巨大差异，大中城市的城乡结合部或基础设施较好或资源丰富的农村，土地资源价格较高，地方政府能通过转让土地使用权获得较多的财政收入，财政支出对其依存度逐步提高；远离大中城市的、基础设施较差的偏远或缺乏自然资源的农村地区，其土地资源价格相对较低，不便于开发，土地资源转让收入较少，对财政收入的依存度很低。

土地收入受可利用土地资源限制，农村地区土地财政收入增长和保持不具有可持续性，随着资源的限制和减少，农村地区地方政府的土地财政收入最终将逐步减少。农村地区房产税总量在地方政府对其依存度上远不及土地财政收入，但通过对其进行改革、完善和合理利用，将有助于减轻或者消除土地财政带来的消极效应。

一、农村土地财政收入和房产税的效应比较

（一）经济效应比较

1.积极效应

改革开放使我国经济持续快速发展，二元结构仍然严重制约着经济发展，农村各地区地理位置的差异，使基础设施较好的部分农村地区发展较快，其他地区相对较慢，这加大了农村地区之间的差距。发展较慢的农村地区为加快本区的经济发展，根据国家政策，充分利用本地区的资源为发展筹集资金。土地是农村地区普遍拥有的资源，土地财政收入在农村地区从无到有，逐步成为了部分农村地区的主要收入来源。农村地区将土地转让获得的收入中部分直接投资改善本地区基础设施，有利于发挥本地区资源优势，吸收更多外来投资，改善本地区的产业结构，提高服务和流通效率，降低流通和服务成本，加快本地区的第三产业的发展，增加本地区就业，提高人民的收入，改善当地群众的生产生活条件。获得土地使用权的开发商利用农村地区大量的廉价劳动力和丰富的建筑材料开发不同用途的房地产，间接改善本地区劳动者的工作生活环境，增加就业，提高劳动者收入消费水平。

现行房地产税规定开征房产税在农村仅限于县城、建制镇和工矿区，农村地区应税房地产稳定则房产税收入的来源相对稳定。随着农村地区房地产开发土地增加，房产税收入会不断增加，有利于保证农村地区政府财政支出稳定可靠。

2.消极效应

（1）土地财政的消极效应。各农村地区因地理位置及资源差异使得土地财政收入在整个地方财政收入中的比例不断发生变化，对土地财政的依存度也不断变化。但土地资源不断减少，土地财政收入增长不可持续性直接给农村地区财政收入维持和增长带来挑战。通常只有经济较发达或基础设施较好的、毗邻大中城市或地理位置较好的、具有独特的资源的农村地区的土地资源才能通过转让方式变成财政收入，而其他地区的土地资源无法通过转让方式变成财政收入，因而在农村地区的土地财政收入存在巨大差别。这带来了农村地区之间发展和生活水平差别愈来愈大，城乡各方面差距将更大。这种差距只要农村地区基础设施不改善或没有出现新的独特的自然资源，土地财政收入差距就不会改变。

农村地区房产税以农村地区企业保有的自用房产原值总额和企业（或个人）出租房屋的租金收入总额为税基，按比例税率计征，体现了税收的横向公平，没有体现按纳税能力负担的纵向公平。农村地区房产税没能随着经济发展中房产原值和出租收入的增加而增加，使得财富分配的不公平愈演愈烈，没有能够有效发挥税收的调节收入分配的作用。农村地区土地财政间接产生了众多消极效应：

①阻碍农村地区居民居住条件改善和地区经济发展。房地产开发商获得土地使用权而支付给政府的费用，构成了房地产价格的组成部分。土地资源的审批制和农村地区土地供应量有限，农村地区政府追求土地收入最大化，在地理位置或自然资源好的地区，单位土地出让金不断增加，导致农村房地产商品的价格不断上涨。因历史原因，农村地区居民对改善性和新增消费的住房具有量大和持续时间长的刚性需求。房地产改革以来，房地产价格一直非正常上涨。其上涨速度远高于农村地区居民收入增长速度，这使得农村地区中绝大多数的劳动者没有能力改善或新增自己所需住房，这不利于提高农村居民的住房消费水平。

②加剧农村地区经济发展的不平衡。农村地区资源禀赋和地理位置存在巨大差异，在基础设施较好或自然资源丰富的农村地区，通过转让土地使用权可获得较多收入，有利于本地区经济的发展；而在西部边远地区或山区，基础设施的不完善或自然条件恶劣，无法通过转让土地使用权获得土地财政收入支持本地区的发展，这就加剧了农村地区经济发展的不平衡。

③财富集中效应。拥有农村土地使用权者进行房地产或用于生产性开发，在财富上形成收入分配和财富积累效应显著。

2002—2010年胡润百富榜中房地产业富豪分布

2011胡润研究院报告显示，房地产行业富豪占总上榜人数（百亿富豪127位）的23.5%，依旧居各行业之首。［4］土地财政间接造成了财富向房地产开发商分配的集中效应。尽管房地产商财富的积累过去主要集中在城市或地理位置相对较好、经济发展较快的发达地区，但随着房地产商向农村地区转移，同样会形成财富向房地产开发商积聚的效应。

④投资示范效应。房地产价格持续攀升使超过六成千万富豪选择房地产投资，11.6%的千万富豪由房地产行业的高额利润造就。［5］大中城市房屋限购使房地产开发商将部分资金向农村地区进行转移，希望在农村地区获得高额利润。高额利润诱使外资投资房地产，加入国内本以竞争激烈的房地产行业，推动农村地区房地产价格上涨。

⑤农村地区产业结构畸形发展。因地制宜发展农村地区经济，优化农村地区产业结构是保持农村地区经济持续稳定发展的基础。因农村地区政府的土地财政政策与市场对房产的刚性需求，房地产开发利润的示范效应，按市场经济规律，资本追逐利润，越来越多的资金从城市或其他行业转移到农村地区的房地产行业，形成对其他行业的资金吸纳，大量资金流入农村地区导致过度投机，竞争激烈，使土地财政收入非正常上升，市场不能正确反映价格信息。房地产资金投入集中，其他盈利水平低，但本地区具有优势资源而急需发展的产业却因资金投入不足逐步萎缩。当各农村地区都出现类似情况，这将对国民经济体系中众多行业产生资金吸纳效应，整个国民经济就会发生严重的扭曲。

⑥高新技术发展阻碍效应。高新技术风险高、投资周期长、规模大、发展前景预测困难、预期收益不确定，非拥有优质人才和雄厚技术企业不愿投资。房地产技术含量低，大中城市房地产商将资金转移到房地产需求持续需求时间长、规模大的农村地区投资，期望获得高额利润。这样即使是在农村地区可用于高新技术开发应用的资源也因风险大、周期长、投资规模大而少有投资者，使得农村地区永远都只能是初级资源输出者。一旦这种急功近利的思维在各地区政府中形成共识，既阻碍农村地区经济的可持续发展，也无法使我们国家在技术上缩小与发达国家差距。

⑦风险效应。在农村地区实行土地财政，所有相关方都存在风险。房地产投资相当部分资金来自银行信贷，一定时期在某一农村地区的信贷规模是一定的，且会根据调控需要随时调整。若房地产开发商不能获得足够的信贷资金，项目开发可能出现资金链断裂，地方政府获得土地财政收入存在风险。即使开发项目如期完成，由于农村居民若支付能力不足，存在开发项目资金不能按期收回，银行信贷出现风险等问题。

（2）房产税效应。房地产具有收入分配和财富积聚作用，因房产税的制度设计不足，房产税不能有效解决收入分配不公。

（二）社会效应

1.土地财政收入效应

（1）积极效应。现行财政分税制使相当数量农村地区地方政府履行其社会职能的资金不足，需要依靠转移支付支持，这制约了农村地区各项社会事业的发展，土地财政为解决农村地区的社会发展所需资金的短缺提供了来源。

农村地区土地财政收入中部分被用于社会保障、服务、教育、医疗卫生等，保障了本地区低收入人群的基本生活需要，弥补市场经济导致的收入分配不均，促进了社会的稳定，公共安全得到改善；提高了当地的社会服务水平和居民的科学文化素质，提高工作效率和生活技能，节省居民的时间成本，促进本地区教育事业发展，改善了本地区的医疗卫生条件，减少疾病传播和缓解了看病难等问题。

（2）消极效应。因农村不同地理位置，其基础设施或自然资源存在很大差别，这产生了土地财政收入在各地区数量的差别，在不同农村地区之间土地财政收入用于保障本地区教育、医疗卫生、社会服务、社会保障、社会稳定、公共安全等方面的资金存在差别，形成了在不同农村地区之间居民在获得社会福利方面的差别。同时，同一农村地区在地理位置上的差别，使得不同地理位置的居民在获得这些社会福利方面也存在着差别，这些没能体现社会公平的原则。

首先，个别农村地区为获得土地财政转让收益，没有处理好政府与房屋被拆迁户的利益关系，没有达成补偿协议，即对被征用土地有权使用者非理性的强制拆迁，出现拆迁人员与被拆迁户激烈冲突，人员伤亡事件时有发生。

其次，农村土地使用权拥有者在项目开发时给所在地区带来了环境污染。某些类型的污染一旦造成，永远无法恢复，造成生态失衡。这些地区生产的各类农产品都受到污染，导致某些疾病多发，农村居民将增加治疗疾病支出，这使得本应由污染企业承担的医疗费用将不得不由农村居民承担。可能会出现部分地区短期获得的土地财政收入不能补偿因污染造成的长期损失，部分民众则因环境污染致病致贫。

再次，土地资源供应的有限与资源竞争的激烈，使个别农村地区少数土地审批者为牟取私利而与开发商勾结，损害居民的利益。而审批者通过收受贿赂出让土地使用权，减少国家土地出让金，将收受的贿赂通过提高房地产价格转让给消费者，损害广大消费者利益，逃避应承担的社会责任。

最后，房地产开发商在农村地区从事开发，雇佣大量从事农业生产的工人，但只为极少数雇佣者缴纳“五险一金”，绝大多数生产工人得不到保障，而他们老年需要保障时，将其应承担的社会责任转嫁给了被雇佣者居住地农村地区政府。

2.房产税效应

农村房产税在地方财政收入中的比例非常小，相对稳定，对农村地区的社会福利资金保障力度不够。促进农村地区社会发展的积极效应与土地财政效应相同，但效应力度不及土地财政收入。

二、效应差异原因

（一）法规基础不同

农村土地财政收入的基础是农村地区政府有关规定，属地方行政规范，转让政策具有灵活性，反应迅速，能快速获得财政收入；房地产税为地方税，其依据是房地产税法规，属国家行政管理规范，适用于全国范围，任何修改都须国务院批准，修改将影响全国，税基相对稳定。

（二）征管不同

农村地区土地财政收入由地方财政部门直接取得收入，征收管理人为因素和收入数量主观影响因素较多，弹性大，不少有违法违规行为，地方通过各种方式使其合法化，收入的管理相对灵活和宽松。房产税由地方税务机关负责征收，地方政府使用，房产税的纳税人必须依法缴纳房产税，对违反法规的纳税人，税务机关依法对其进行经济或行政处罚或依法刑事处罚，管理规范。

（三）对象存在差异

农村土地财政收入来自于本地区土地转让收入。房产税来自所在农村的县城、建制镇、工矿区的经营性房屋（不包括农村的房屋）的存量价值和租金收入。

（四）持续性增长的影响不同

农村地区土地财政收入受本地区土地资源和国家有关规定的限制，增长速度不可持续和不稳定；房产税以存量房产为计征对象，按房产计税余额值和出租房屋租金收入征税，收入相对稳定和可持续。

（五）对地方经济发展的影响期限不同

农村土地财政影响本地区的产业和环境结构，对经济发展具有长远的影响和不可逆转性；房产税无特定发展方向限制，对产业和环境结构影响有限。

（六）对收入分配的影响不同

农村土地财政一次性影响土地使用权购买者的收入分配，短期限，对推高房价有决定作用；房产税影响房产所有者的收入分配，稳定增长，有持续性。

三、建议

1.因土地财政是农村地区政府财政收入依存度较高的来源，土地财政收入的急剧减少会对支出造成一定影响，因此，需对项目支出进行综合评价，分轻重缓急确定优先支持项目或重新编排项目顺序，优化结构，提高资金使用绩效。增加地方税种，或对不同农村地区根据不同时期发展的重点，增加中央对农村地区地方政府的转移支付力度。

2.改革房地产税，通过设计符合市场经济运行的房产税来抑制投资需求，增加房地产税收入，提高房产税在农村地区地方财政收入的比例。

3.正确处理农村地方财政收入与环境保护的关系。农村地区政府土地转让时，对新引进的投资项目要从长远角度考虑项目对环境的影响，对项目进行环境和经济社会效益综合评估。若农村地区发展某些对当地生态环境造成不可逆转项目，可能短时期内有政绩，但这些政绩是建立在将环境破坏和本来应由项目投资者承担的环境保护费用转嫁到居民身上，可能导致部分居民因病致贫。使富者更富，贫困者更加贫困，造成社会分配更加不公。

4.正确处理农村地区地方财政收入与保护人民群众合法利益的关系，涉及居民房屋拆迁，要维护被拆迁户的合法利益。

5.综合利用各种政策，引导资金的合理流向，促进农村地区产业结构优化和科技的发展。对投资发展本地区资源丰富的高新技术的企业，在税收方面予以减免优惠，必要时给予财政补贴，吸引大量资金投入科技创新项目，改变本地区依靠廉价劳动力促进经济发展的模式。对房地产行业，综合运用各种手段加强税收征管，使其获得的税后收益率与其他行业的收益率基本一致。

6.利用各种政策措施，促进财富的公平分配。农村地区土地财政直接或间接引起的财富向富人集中是引起财富分配不均的重要根源之一。政府应通过加强房地产税收管理，维护财富公平分配，避免某一行业利润过高快速造富人现象及财富集中与两极分化。

7.加强农村土地拍卖过程的法制化和规范化的制度建设，完善和优化土地转让信息公开的方式和时间，对农村地区招投标的土地信息要进行公开，合理确定参与招投标资格和条件，强化拍卖的全程监督，严惩各种行贿受贿的违法犯罪活动。

8.改革社会保障制度，将征收社会保障费改为社会保障税，避免投资开发企业将本应由自己承担的社会责任转嫁给被雇佣者的居住地的农村地区地方政府，让投资企业承担应该承担的社会责任。

［1］金羊网-羊城晚报微博.清华学者披露土地收入账：从4.5亿飙升到3万亿［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn，2011-09-29.

［2］国家税务总局.1994-1998年税收收入统计［EB/OL］.http：//www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137633/n8138817/8224324.html.

［3］中华人民共和国财政部.2010年税收收入增长的结构性分析［EB/OL］.http：//szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201102/t2011020/-436195.html.

［4］胡润发布百富榜全榜单地产富豪占23.5%［EB/OL］.http：//finance.qq.com/a/20110922/003568＿1.htm，2011-09-22.

［5］福布斯：中国千万富豪六成涉足房地产［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn，2010-12-28.