闵杰

临时工已经成为屏蔽舆论的挡箭牌、逃避责任的替罪羊。一旦出事，人们总是很容易猜到结局：“临时工干的，已经被开除。”

这个庞大又尴尬的群体，几乎出现在所有政府机构和事业单位。

在国家行政学院教授竹立家看来，政府机构和事业单位 “偏爱”临时工，源自多重因素：一来，各单位编制被严格限定，但公共服务事项不断增加，小马拉大车，一些单位被迫大量使用编外人员；二来，“临时工”聘任随意性很大，既能缓解人手紧张的困难，又能最大限度地减少人员成本。

临时工的背后，到底隐藏了什么？

“临时工”也是受害者

“编外人员是一种刚性需求，问题出在使用编外人员的过程中，规范化程度和科学化程度不高。”竹立家表示。

学者认为，“临时工”的称谓或用工形式已经过时，为法律所不容，早该退出历史舞台。“现在必须对临时工有个说法”，对于行政机关和事业单位尤其如此，应带头遵守相关法律，保障劳动者合法权益，而不是相反。

“临时工”虽然获得了工作机会，却要被迫承受权益被侵害的代价。干着最苦最累最棘手的活，在报酬、福利、晋升和保障方面“低人一等”，还随时可能成为“牺牲品”和“替罪羊”。

在公安、城管等部门，交警协管员、城管协管员在承担任务时，经常处于尴尬地位。名义上，他们被相关部门界定为“只有辅助管理权”。但事实上，他们往往冲在社会管理最前线，实际行使着执法权。

“在很多乡镇，正式编制人员只有五六十人，但真正的管理人员可能多达几百甚至上千，很多都是不具有公务员身份的人在参与管理。”中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯说。

违法使用临时工，还存在“违规行使公权力”隐患。汪玉凯认为，在基层治理中，基层政府一方面希望通过增加一些临时执法人员，解决正式执法人员不足的现实困难。另一方面也和政府的行为不当有关，“比如很多城市给违章机动车拍照、贴条的都是编外人员，一些执法机关通过强制性执法如罚没来增加收入，盲目追求经济利益。”

公权力“外包”

在汪玉凯看来，聘用临时工的做法的实质是将公权力通过不合法的渠道授予出去，而最极端的恶果则是“公权力外包”。曾经以设立“黑监狱”臭名昭著的北京安元鼎保安公司，被认为是“政府维稳外包”的典型。该保安公司以关押、押送到京上访者为主业，在北京设立多处“黑监狱”，与地方政府签协议并收取佣金，以限制上访者自由并押送返乡，甚至以暴力手段对上访者施暴。

北京大学法学院教授张千帆表示，“限制公民人身自由和剥夺公民财产权必须要通过法律和公权力，因为法律给公权力机构设立了一系列程序上的保障。所有这些东西一旦委托给私人机构，就不存在了，这就会造成大量侵犯基本权利的事件。”

而对于时下流行的政府购买公共服务，竹立家坚称，必须严格区分“购买公共服务”和“权力外包”的界限，政府购买的只能是公共服务项目，而不能将执法权承包给某个机构或个人，这在全世界都不存在，“否则权力性质就变了，不再是公权力，而是私权力。这是社会监管出现问题的一个重要原因，必然引起社会混乱。公权力绝对不能外包！”