【摘 要】近年来，由于发展需要、道路建设用地、工商业经营性用地、退耕还林（草）项目、学校建设用地、移民小区建设等项目的落实，征占用土地、草场面积不断扩大。海北州委、州政府高度重视近郊失地农牧民的补偿和安置工作，取得了一定成效，但仍存在一些问题，需要在工作中进一步加强工作。

【关键词】城郊失地农牧民；后续产业发展；海北州

近年来，由于发展需要、道路建设用地、工商业经营性用地、退耕还林（草）项目、学校建设用地、移民小区建设等项目的落实，征占用土地、草场面积不断扩大。自2000年至今海北州四县城郊因建设用地等，共失地8215.194亩，涉及 18个村，2684户，9238人口。征地后农牧民的失地补偿，各县严格按省政府有关补偿标准进行了补偿。门源县城所在地为浩门镇，浩门镇辖4个居委会、9个行政村，辖区面积378平方公里，耕地面积5.92万亩，草场22.49万亩，2011年失地农牧民人均收入2033元。 门源县城郊共征地（包括草原、退耕还林草）3437.85亩，涉及9个行政村，1270户，3810人口。岗青公路建设用地206.9亩，补偿标准6256元∕亩；兰新铁路用地183.6亩，补偿标准11800元/亩，集体草场补偿标准147.67亩，补偿标准935元/亩；三进碳化硅厂建设用地20.3亩，补偿标准11040元/亩，工业园区项目建设394.38亩，补偿标准1200元/亩；退耕还林（草）面积1920亩，2000年至2009年的每亩按160元补偿，2010后的每亩按90元补偿。其他用地，包括育才路学校用地、移民小区建设用地、民俗一条街住户迁移用地等占用土地565亩，涉及农户187户。祁连县县成所在地为八宝镇，镇辖区16个村，辖区面积 802.6 平方公里，耕地面积 2.28万亩，草场 72 万亩，2011年失地农民人均纯收入达 3969.16元。祁连县城郊共征地2872.714亩，涉及东村、西村、下庄、东措台4个村的农户1236户4683人。2010年5月1日前补偿标准为每亩14490元，2010年5月1日以后，东村、西村、下庄每亩水浇地补偿标准为26100元，东措台村每亩水浇地补偿标准19200万元。刚察县城驻沙柳河镇，全镇辖7个村 ，1个社区居委会，有可利用草场155.43万亩，现有退耕还林地7366亩，耕地3718.5亩，刚察县城郊共征地1408.63亩，涉及118户505人。预计2012年底征地户人均收入将达到6800元。潘保村、河东村补偿标准按国有土地水浇地4469.22元/亩补偿；因刚察县无集体土地，根据生产值重新测算，恩乃村、红山村征地补偿标准按6850元/亩补偿。海晏县县城所在地为三角城镇。全镇总面积340平方公里，辖5个行政村，21个生产合作社，共有农牧业人口1051户4045人，耕地面积为9992亩，可利用草场38万亩。2011年失地农民人均收入达5000元。海晏县城郊共征地496亩。教育布局调整中民族寄宿制小学新建项目和民族寄宿制中学改扩建项目中征用的286亩土地，以每亩10000元标准进行补偿；县城环城路建设中及企业征用的210亩土地，以每亩22000元标准给予补偿。

海北州委、州政府高度重视近郊失地农牧民的补偿和安置工作，坚持以政府引导为主，各县采取各项有效措施，既保障聊失地农牧民的基本生活，并扶持积极鼓励后续产业发展，又实现了减地不减收的预期效果。祁连县对八宝镇4个村的失地农民的安置问题，在做好部门各类项目倾斜的同时，重点在就业和后续产业发展方面给予支持，划定4个村后续产业建设用地66.74亩，其中东村20亩，西村7.8亩，下庄20.34亩，东措台村18.6亩。安置四村失地农民公益性岗位10人。四村纳入低保户261户322人。经营商铺42家，年经营收入共126万元，发展“农家园”8家，年经营收入共32万元，经营宾馆4家年收入共80万元，外出打工650人次，每人年收入2万元计1300万元，稳定就业劳力52人年创收260万元，出租车5辆年收入计2.5万元、长途运输20辆年收入机16万元。4个村均参与农业集约化经营，成立农民专业合作社2家。4个村均实施了扶贫开发整村推进项目，投入扶贫资金644.7万元，受益户达1035户3994人。刚察县将被征地农民纳入就业和再就业培训体系，通过培训，对于年龄在20至39岁之间的劳动力，安排在畜牧扶贫产业园区就业，并享受养老、医疗、失业、工伤和生育“五金”，力争在2012年安置完毕；优先安置就业困难的被征地户为公益性岗位35人；将符合居民最低生活保障条件的，依照城镇居民最低生活保障的规定纳入城镇居民最低生活保障范围；对于年龄在55岁以上的老人，结合实施的户籍制度改革，转入城镇户口，并享受城镇最低生活保障；对年龄在40—45岁的残疾劳动力，按照户籍制度改革，转入城镇户口，并享受城镇最低生活保障，共将43户征地户纳为城镇低保户；征地在80%以上的征地户解决廉租房。海晏县鼓励失地农牧民利用失地补偿金，积极从事牛羊舍饲养殖、奶牛集中养殖和生猪养殖，大力发展农区畜牧业和特色养殖业；积极协调金融机构，加大对失地农民的各类贷款倾斜力度，并在农民发展农区养殖业、发展农家乐等乡村旅游经济方面给予政策和项目支持；加大对失地农民的技能培训，提高农民素质，为外出务工和就业创造条件。经过多方面的支持和帮助，三角城村60户失地农民，通过外出务工、牛羊舍饲养殖、开办农家乐等措施积极有效的各项措施，妥善安置失地农牧民。

海北州在补偿和安置近郊失地农牧民工作中取得了一定成绩，积累了经验，促进了社会和谐发展。但是近年来，随着城镇建设的不断推进，建设性项目征地范围逐渐扩大，出现大量失地农牧民，失地农牧民后续产业发展并不乐观。主要问题表现在：

一是被安排为低保的征地户希望将低保水平由中档调至最高档，加大保障力度，解除后顾之忧。

二是失地农民由于文化水平有限，不懂技术，又缺乏资金，只能靠打工从事饮食业等方式就业，农牧民担心就业不稳定，怕再一次“失业”，将来的生活来源没有保障。

三是土地征用补偿价格比其他地域较低，加之不同时期征地补偿政策的不统一，从而引起农民的不满情绪和逆反心理，在形式上往往表现为集体上访或越级上访。

四是一部分失地农牧民，因文化低、无资金、无技能，无法适应现代企业的管理与技术要求，尽管部分人可以做一点体力性劳动，但随着年高体弱，会逐渐丧失劳动能力而其经济来源得不到保障。

五是按相关规定，40岁以下人员不能被安置为公益性岗位，部分征地户无资格被安置。

六是部分失地农民发展后续生产的资金有限，发展集中舍饲养殖、特色养殖难以扩大生产规模。

针对以上存在的问题，笔者认为，要解决失地农牧民生产生活问题，仅仅依靠补偿和安置是不够的，还要通过政府积极采取各项措施、加强政策引导、扶持失地农牧民，由过去依赖土地发展为主的生产模式，逐步向发展二三产业上转变。

一是政府要加大促进失地农民的就业力度，加强对失地农民就业的分类指导，加快促进就业步伐，这是解决失地农民问题的一条根本出路。要加大招商引资的力度，不断拓宽就业空间，增加就业渠道，提供较多的就业岗位，努力提供较多的适应失地农民就业的机会。建立职业介绍网络服务体系，全面撑握失地农民的情况，为失地农民技能培训、发布招工信息、就业安置、小额贷款等全方位地农牧业提供职业服务。

二是开展对失地农民的职业教育和技术培训。由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在非农产业岗位的竞争中处于劣势。解决失地农民的就业问题，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们树立全新的就业观念，鼓励其参加就业培训，提高就业技能。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同情况，有针对性地开展职业教育和技术培训。要加强对失地农民的就业指导，建立促进农民就业城乡间无障碍流动机制，多渠道安排就业。同时，对招用失地农民的企业给予政策优惠，并鼓励扶持失地农民通过自主创业等方式解决就业问题。

三是加强新征地拆迁补偿安置政策的宣传力度，确保征地新旧政策平稳过渡，做到既让征地工作人员尽快掌握新政策以利于工作顺利开展，又让农户对征地政策家喻户晓。

四是政府对失地农民安置必须考虑到他们未来的几年就要变为城里人，在安置失地农牧民时必须按城市建设标准建设安置房。应采取统一规划、统一设计、统一建设的模式，目前是安置区，未来是城市小区，将节约的用地用于生产发展，且能有效地避免二次拆迁。在土地征用时，必须按标准，给村留足生产发展用地，这些生产发展用地，必须在不影响城市规划和建设的前提下，尽量安排临路（便于经营）、临厂（便于服务就业）、临项目（便于配套、服务）等。

五是在前景看好的企业和第三产业中，可适当采用部分土地入股的方式，采用“企业‘吸一部分，产业‘化一部分，项目‘包一部分”的模式来解决部分失地农牧民的就业问题。

六是建立各级党委、政府及“村两委”共同处理信访工作的责任制，做到零距离发现问题、零距离研究问题、零距离解决问题，以防止激化矛盾和不稳定事件发生。

七是农民失去部分土地后，其补偿费用分到农民手中，没有科学合理里理财理念，引导鼓励将农民补偿费用及土地作价入股的形式开展农牧业展集约化经营。

八是全力做好对还没有落实安置措施被征地户的思想工作，加大与相关部门协调、联系、沟通力度，加强对征地补偿安置工作监督，切实保障被征地户农牧民群众的切身利益，实现失地农牧民长期稳定就业。

九是建立社会保障机制。解决农民失地问题，没有长效的保障机制，失地农民难免近忧远愁。因为对失地农民即使一次性补偿再多的钱，也总有花完的一天。解决这一问题，关键是建立完善的社会保障机制，使农民失地而不失“命根子”。重点要建立好四方面的社会保障：家庭养老保障，解决老有所养问题；就业保障，提供稳定的收入来源；最低生活保障，为生活可能陷于困境的农民提供救助；医疗保障，确保失地农民有病治得起。建立社会保障需要的资金，可以从三个方面筹集：政府从土地出让金拿出一部分，社会筹集一部分，农民个人负担一部分，以此为失地构筑长远的社会保障。

作者简介：

王芳（1982-），女，中共海北州委党校政治经济学讲师。