论软法视野下的主体功能区规划创制与实施

2013-04-12吕中国强昌文

华东经济管理 2013年4期

吕中国，强昌文

（安徽大学法学院，安徽合肥 230039）

所谓主体功能区，是指根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。作为我国第一部全国空间开发规划，《全国主体功能区规划》的出台经历了一个漫长的过程。主体功能区构想最早是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出的；2006年3月国务院通过的国家“十一五”规划《建议》提出了主体功能区的战略构想；2007年7月国务院发布《国务院关于编制主体功能区规划的意见》（国发［2007］21 号），明确了规划定位、规划原则、主要任务以及制定两级规划(国家和省级)、划分4类主体功能区等重大问题；2010年12月21日，历时四年的《全国主体功能区规划》发布；在2011年全国两会上通过的国家“十二五”规划纲要明确了今后五年推进主体功能区建设的主要任务，至此，主体功能区规划正式上升至战略层次，统领今后的区域政策具体目标与政策工具的选择。

主体功能区规划按层级划分分为国家和省级两个层面；按开发方式的不同，我国国土空间可分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类；按开发内容的不同，上述四类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；其主要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”：一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局；二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局；三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局［1］。

主体功能区规划旨在解决同质化政府对异质区域进行同质化管理引发的区域发展不协调的问题［2］。其最根本的任务在于改变过去国土开发的无序、无度和盲目状态，实现地区经济发展与人口、资源、环境相协调，同时有望解决空间规划、国土规划和经济社会发展规划等方面的矛盾和冲突。

当前是省级主体功能区规划创制与全国主体功能区实施启动阶段。本文拟以软法理论为基础，结合主体功能区创制与实施情况，着力明确主体功能区的法律属性，设计主体功能区规划的运行机制，增强制度供给，满足制度需求，进一步推动主体功能区规划在操作层面上的落实。

一、主体功能区规划的软法性特征

软法是相对于硬法而言的，所谓硬法是指国家立法当中的那些具有命令——服从行为模式、能够运用国家强制力保证实施的法律规范［3］。但这种传统意义上的法概念难以囊括现代经济生活中客观存在的大量规范性文件，比如国家机关依法创制的纲要、指南、标准、规划、裁量基准、办法等等。特别是随着经济全球化、协商民主的新思维与公共治理的新实践的兴起，“当硬法的发展仍然明显滞后于公域的扩张，无法有效满足公域之治的时候”［4］，软法应运而生。以罗豪才教授为代表的北京大学软法研究中心率先展开并引领了国内软法研究，越来越多的学者关注到软法现象，软法基本理论及相关专题的研究业已展开。

关于软法的概念，国内学者频繁引用法国学者《欧洲法律杂志》主编弗朗西斯·施尼德(Francis Snyder)的定义：“软法是原则上不具有法律约束力，但却具有实际效果的行为规范。”此定义清晰，而国内学者中罗豪才对软法的界说同样被国内学者广泛引用，他认为：“‘软法’是指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”［5］。

主体功能区规划的法律属性定位一直比较模糊，这不利于主体功能区规划的创制与实施，也不利于主体功能区建设的推进及规划功能的实现。曾有学者指出规划具有仅次于法律的、规范社会行为的“第二”准则功能［6］。虽认为规划近似于法，但不属于法律范畴。而软法研究者以其鲜明的立场将规划纳入软法的外延当中，很好地解决了主体功能区规划的创制与实施当中的法律问题，有学者通过对规划“非法律性”的反驳，因规划以其特有的方式体现法的共性特征，推导出规划是法，并且是软法的一种典型形式［7］。罗豪才教授也明确指出，我国的计划、规划有别于一般法的结构，又不被视为是法，但在实践过程中，它却一直在我国公共治理中起着举足轻重的作用。计划、规划等总体上虽然没有传统上所说的法律约束力，但是却被当做政府权力的重要行使方式，对国民经济发展、公共行政等起着规范、调节、指导的作用，因此，它们一般不是硬法，是软法，在公共治理法治化的过程中必须对其加以充分重视和合理利用［8］。

主体功能区规划恰是政府机关公共治理的新实践，其关注基本公共服务均等化、环境保护、资源综合利用、区域协调平衡以及重大基础设施的布局，提倡多元化主体参与与协商民主，其创制与实施过程所体现的前瞻性、引领性、科学性、可持续性、可操作性、可接受性等理念与软法强调的平等互利、合作共治、柔性管理、富含人文关怀、非国家强制性、利益诱导、社会舆论、组织自律等特征具有高度的契合之处。因此，主体功能区规划当属软法范畴。

至于软法的特征，罗豪才教授归纳了软法以不同于硬法的方式体现公共性、规范性、普适性等共性特征，同时也论述了软法严格区别于硬法的个性特征，诸如制度安排富有弹性、不能依靠国家强制力保障实施、非司法中心主义、法律位阶不甚明显，以及载体形态的多样化与文本叙事方式的独特性等［9］。朱国华、程信和等学者更是专注于经济领域论述软法的特征。朱国华结合将经济领域软法的特征归纳为以下八个方面：形成主体的多元性；形成程序的开放性；载体形态的多样性；规范结构的随意性；效力位阶不明显；机构化或组织化；实施方式的非国家强制性；救济方式的非司法中心主义［10］。程信和认为，经济领域方面的软法指国家法之外的，与国家法类似具有规范性、公共性、权力（权利）性和约束力的行为规则。任何规则都必须同时具备这四个特征要素［11］。

综合上述观点，结合具体实践，作为软法的主体功能区规划具备以下突出特征：

（一）主体功能区规划的创制方式与制度安排富有弹性

软法推崇柔性治理，主体功能区规划出于快速回应实践的需要及其在国土空间开发的战略性、基础性和约束性地位，其内容规定比较原则、抽象，全国主体功能区规划文本中“原则”达49 处之多。制度规定也较为笼统、灵活，“六编十三章”中大都建议性、指导性、激励性、宣示性规定，较少作具体制度规定。此外，根据荷兰和日本的经验，随着规划背景与条件的改变，限制开发区、优化开发区和重点开发区可能会发生比较大的变化，有一定的动态性，需要适时调整，保持一定的弹性。

（二）主体功能区规划的创制和实施具有更高程度的协商民主性

软法强调创制与实施主体多元化、实施过程开放化、实施结果“双赢”化，在公共治理实践大有用武之地。主体功能区规划在创制与实施过程，中央与地方政府、政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与中介机构之间应有反复的协商，广泛征求专家和公众的意见，及时回应社会上的质疑，回归规划创制权至社会公权力手中；在充分协商的基础上为异质性的区域制定分类政策，加强分类指导，以适应复杂多变的具体情况。

（三）主体功能区规划实施方式的非国家强制性

实施方式的非国家强制性是软硬法形式划分的分水岭。作为软法的主体功能区规划对于规划制定者及规划组织、实施者具有约束力，但往往不是直接运用国家强制力保证实施，往往通过社会舆论、政治组织自律等压力迫使相关主体自觉依照规划实施；更重要的方式是依靠激励机制，以侧重为相关主体的行为选择提供利益诱导的方式促进软法效力的实现，虽为软约束，但却可推动规划目标的实现。

（四）主体功能区规划效力实现的非司法中心主义

由于软法的“非司法中心主义”，所以软法的实施多依赖“谴责——丢面子”带来的“出局”压力来实施，违反软法的人必须承担“出局”的责任后果。主体功能区规划不排除司法适用，但其效力往往通过社会强制力的彰显、国家强制力的暗示与影响、政治组织的适用或者通过相关主体的自愿服从或者习惯性服从来实现，并且与硬法重视事后的司法救济不同，主体功能区规划更注意事前与事中的引导，重“实施”而非“适用”环节。相关主体在绩效考核与政绩评价机制所带来的“谴责——丢面子”带来的“出局”压力下“自觉”、认真地创制、实施主体功能区规划。

二、主体功能区规划的软法性缺陷

由于软法与生俱来的不足，加之主体功能区创制与实施经验不足，主体功能区规划创制与实施过程中可能存有若干不足与缺陷，造成主体功能区规划的实然与应然状态之间差距明显，尚存较大的完善空间。

（一）规划裁量空间过大

富有弹性的规划创制与制度安排具有很强的灵活性，给行政主体在形成、变更、执行规划的过程中拥有较大的裁量空间，这样便于规划对于国家经济体制的灵活回应。但国家层面的规划具有长期性、指导性和约束性等特征，一经制定，就不能轻易更改，否则就会失去规划的本来意义。因此，为避免随意而为、“上有政策下有对策”的情形及克服主体功能区规划的制度弹性所带来的松紧不一与强弱不等，需要给予制定与实施主体以行政规划裁量的约束。

行政规划裁量一般是指行政机关形成规划的裁量权、变更规划的裁量权以及执行规划的裁量权［12］。涉及制定规划、变更规划以及执行规划的全过程，其对政府的相关行政行为，特别是企业等微观主体有很强的约束力与影响力。行政规划裁量可以使不确定的法律规范通过结合事实、考量多重因素确定化，便于执行与操作；但行政规划裁量本身易存在裁量空间过大、裁量标准不一的问题，可能使地方政府的规划裁量走向任意，如从地方利益出发规避规划、消极不作为等。因此需要制定更加明确和可操作的规划裁量基准，设定主体功能区规划创制与实施的合理区间，建立健全相关明确的指标体系，确保主体功能区规划的科学性和可操作性。这是功能区规划创制与实施的基础。

（二）协商民主实效欠缺

主体功能区规划的创制与实施过程要求利益主体各方充分参与、充分协商，唯此才能加强规划的可接受性与执行力度，但实践中的主体之间的协商民主程度存有不顺畅的地方。

首先涉及中央与地方两级政府之间的磋商。中央与地方的磋商抑或是博弈一度相当激烈，由于对主体功能区理念的理解偏差、主要是由于对地方利益的维护，主体功能区规划在地方政府一度遭到“冷遇”，原预计一两年即可编制完成的主体功能区规划为何一推再推，在“十一五”收官之年的2010年才经国务院审议并原则通过？其主要原因在于许多地方政府对主体功能区理念认识的偏差，认为限制开发即“限制发展”，禁止开发即“禁止发展”，地方经济发展与生活水平会因此大打折扣，因此许多地方都希望能列入国家重点开发区域，不愿意所在地区划入限制发展区域与禁止发展区域，加之对于重点开发与限制开发的认定有一定难度，因此围绕“重点开发”区域与“限制开发”区域的划定，中央有关部门与地方展开了拉锯式的博弈，成为主体功能区规划创制与实施的难点。当然，也有一部分长期欠发达地区希望被划入国家级限制开发区，意在通过获取国家转移支付来缓解经济压力。此类博弈应以有效的协商民主为有效路径。

其次，我国的各类规划众多，如国家和地方经济和社会发展规划、国土规划、城市规划、各类区域规划及各种专项规划，因此各规划之间的位阶排列及衔接问题尤为重要。主体功能区规划作为我国第一部国上空间开发规划和战略性、基础性、约束性规划，在一定程度上弥补了上位空间规划的功能，在规范空间开发秩序方面，应该成为制定其他相关规划的基础，而且对其他相关规划的空间布局内容具有约束性作用。但我们也应当看到，由于几乎各省都有国家级重点开发区，有的还与主体功能区规划严重冲突，主体功能区有被利用、被冲击、被肢解、被边缘化的潜在危险。另外，由于各级各类规划的审批主体不明确、不对称，事实上由部门主导的规划在决策时，因缺乏规范的协调机制，当部门间存在不同意见时，要想通过规划，只能是“抹平”各种不同意见，结果使规划内容大打折扣，失去应有的功效［13］。

最后，创制与实施当中的协商民主需要调动各主体功能区所涉及的地方政府、企业、本地居民的积极性，但当前公众参与机制在我国较为薄弱，规划的创制与实施往往只是决策者与专家的事，最大范围内的公众参与尚待形成。因此，大力促进各主体的协商民主是主体功能区规划创制与实施的保证。

（三）利益平衡点难以寻求

主体功能区规划的非国家强制性利于规划对社会现实的快速回应，但也正是由于这个原因，使得主体功能区对于相关利益主体的权利义务缺乏明确配置，也没有相应的责任追究机制，影响规划设定目标的实现。这种不确定性，需要一个平衡点的确定，而利益平衡成为配置利益主体权利义务的主要方式。可以想象，当一些地方被划入限制或禁止开发区，发展受限，如果国家没有给予足够的补偿，这样的规划很难得到满意的实施；按照规划，限制和禁止开发区中的人口要实施生态移民，如果不能给予移民满意的安置与相应的利益补偿，规划受抵触的可能性就会很大。

因此，各级政府、各民族、各公民的正向行为总会基于利益补偿机制所能保证带来的经济利益再分配及对于发展的成果的共享。各利益主体追逐自身的利益无可厚非，但只强调自身的权利，忽视他方的权利，其结果就会造成利益主体之间权利义务之间的失衡，对于地方政府来说，就会出现地方政府改变经济发展方式动力不足，固守原有GDP至上的发展思路，忽视市场机制的基础性作用，放任短视行为等现象。最近安徽望江县与江西彭泽县就鄱阳湖生态经济区“头号工程”——彭泽核电项目引起的环保争端应主要由于望江县等区域受项目负面影响但却没有利益补偿举措导致［14］。

事实上，发展工业生产、增加GDP与涵养水源、保持生态平衡、发展农业生产同样是对国家经济发展作贡献，后者由于其不可替代性往往贡献更大。以水源地开发为例，对大江大河上游限制开发的同时，由于其对下游重点开发或优化开发的正外部性，必须要建立相应的利益补偿机制对其进行补偿，否则大江大河源头的生态保护将无法得到保障。正面的案例是美国纽约市饮用水90%来源于美国卡茨基尔河和特拉华河流域，为了解决微生物污染严重的问题，20世纪80年代后期，纽约市决定每年为该流域农场主提供4000 万美元，补偿其改善水质的成本，以生态补偿机制成功协调流域上下游利益［15］。因此中央政府需要根据主体功能区的不同定位要求制定与完善相应的财税、土地、人口等配套政策，完善利益诱导机制，这是主体功能区规划创制与实施的平衡点所在。

（四）内部驱动乏力

主体功能区规划效力实现的非司法中心主义决定了规划不能得到司法认可，不能成为法院判案依据，在涉及争端解决方面，不能依据规划追究相关主体的责任，更不具有终极裁决的意义。作为软法，主体功能区规划给相关主体强加的“谴责——丢面子”带来的“出局”压力可能不至于转化为相关主体的自觉行动，这种内部建立的激励与惩罚机制可能失之标准化与可预测性，相关主体的行为往往缺乏衡量标准，影响对相关利益主体行为的公正评价，同时也影响到对规划权威的尊重。因此，从规划外部建立相应的监督机制，进一步制定明确绩效考核指标，明确评价机制，形成“考核－谴责－丢面子－出局”的责任承担形式，确保主体功能区规划效力的实现，这是主体功能区规划创制与实施的动力所在。

总之，着力从基础、保证、平衡、动力等方面建立长效机制，这是保障作为软法的主体功能区规划合理创制、顺利实施的必要条件。

三、完善主体功能区规划的软法机制

主体功能区规划的创制与实施依赖于主体功能区理念的普及、配套制度的设计、相关机制的构建。在实践层面上，软法机制的构建与实施有利于主体功能区公共治理目标的实现。

（一）基础：规划裁量基准形成机制

规划裁量需要裁量基准的约束，一般意义上的裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者的意图以及行政法上的基本原则并结合执法经验，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化并设以相对固定的具体判断标准［16］。这种规划裁量基准本身也是软法的具体体现。

主体功能区规划创制与实施中的裁量基准来源于完善的指标体系形成。主体功能区规划目标的确立、区域类型的划分、规划变更的区间的把握、规划实施过程的监管以及规划实施效果的考评，都依赖于明确的定量可比的各类指标以及相应的标准。就主体功能区划分的指标体系来说，其涉及资源环境承载能力、现有开发强度和来来发展潜力，此类指标为主体功能区的具体实施提供重要依据。以安徽省为例，为通过指标数值计算实现对国土空间的评价和主体功能区域的划分，安徽省发改委规划组经过近半年的努力，完成了可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度和战略选择等10大项中前9项可计量的指标项的计算工作，并得出单项指标的评价结果［17］，为安徽省主体功能区域划分打下了科学的基础。

指标体系务必简明和通用，增强其连续性、稳定性、导向性和可比性，其建立依赖于发改、统计、国土、建设、财税、环保等部门协调配合，不断完善主体功能区规划与决策基础数据库，建立信息收集、共享、交互机制。指标体系为主体功能区的创制与实施提供重要的数据支撑与保障。

因此，必须建立基于指标体系基础上的各行政机关的规划裁量基准形成机制，在制定规划、变更规划以及执行规划的不同阶段，规划的组织者（国务院和省级政府）以正确、翔实、动态的数据为依据建立规划裁量的基准，把握基准标准和阈值，保持对主体功能区规划创制、变更、执行过程中相关行政裁量行为的全程调控与监管。

（二）保证：协商民主机制

首先，为防止地方绑架中央，中央与地方首先要做好纵向磋商，要大力加强主体功能区理念的宣传，在充分沟通与商谈的基础上就主体功能区的创制与实施进行相关利益调整，当然此类调整应当建立在遵循上述“自下而上”形成的科学指标体系。其次，各地方政府之间要做好横向协商，特别是对于相同主体功能区内不同的同级行政区，保持相邻地区的主体功能定位和开发方向的完整与一致以及主体功能区内的公共服务的供给主体、供给比例与方式等事项都需要各方充分协调与商谈。

其次，为促进主体功能区规划、专项规划和区域规划之间的衔接与协调，加强各级政府、政府各相关部门协作，推动主体功能区规划的顺利实施，可以考虑设立主体功能区规划监管机构，负责科学制定、协商沟通和有效实施主体功能规划，国务院组建国家级主体功能规划委员会，负责主持国家级主体规划各项工作，建立健全部门协作机制，整合现有区域管理机构，促成主体功能区规划与其他规划之间的衔接协调。以安徽省为例，省级政府可以建立由省政府领导牵头的省推进主体功能区建设领导小组办公室，组织各级、各部门参与主体功能区规划，完善协调机制，衔接各级国土空间规划［18］。

最后，公众参与是确保政策法规符合民意及合法化的根本途径。国外的空间规划广泛强调公众参与，强调自上而下与自下而上两种规划制定与实施方式的结合。为加强主体功能区规划的科学性与可操作性、可接受性，要大力提倡主体功能区规划主体的多元化，不仅需要政府机构、专业技术人员的参与，而且更需要代表普通公众的非政府组织和人员参与，给普通公众一个表达其意愿的渠道；在互联网时代，更要重视网络民意，网络民意折射出公众民主与权利意识的勃兴及对社会正义的追求［19］；此外，要加强主体功能区理念的宣传与引导，培养公众参与的理性、提高公民参与的技术，全面加强公众参与主体功能区规划的广度与深度。

（三）平衡：利益补偿机制

（1）财政转移支付。马克思曾指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。协商民主的成功与否与实现程度往往取决于利益补偿机制的科学设定。为平衡各利益主体的利益，应发挥财政转移支付政策在利益补偿中的基础性作用。转移支付可分为纵横两个层面：一是纵向补偿。中央财政或省级财政通过一般及专项转移支付给限制开发区和禁止开发区的政府与人民群众适当补偿，发挥转移支付政策在主体功能区之间利益补偿的基础性作用。此类财政转移支付，实际上是政府为了公共需要，使用财政性资金购买工程或服务的行为，是政府向社会提供的一种公共产品，是政府的一种采购行为，通过这种行为使这些地区的生态财富生产行为能持续进行下去［20］。

二是横向补偿，即生态受益地区要拿出一部分财力对限制和禁止开发区进行补偿。可以按照生态环境建设“谁投入、谁受益；谁受益、谁补偿”的原则探索建立地区间横向转移支付机制，促进地区间公共服务的均等化。同时生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。

（2）发挥市场机制作用。市场机制的基本作用是通过机制要素的变化调节市场经济活动，使市场上的经济人在经济利益诱导下自动采取适合市场需要的经济行为。我国在主体功能区规划实施过程中的生态补偿机制，不应局限于转移支付，可积极探索市场化生态补偿模式，考虑通过排污权交易与生态服务的商品化，借助市场的力量完善利益补偿机制，引导社会各方参与环境保护和生态建设。

发挥市场机制的作用，就要求进一步理顺政府与企业、市场、社会组织、中介机构的关系，政府在主体功能区规划实施中，须尽量减少行政强制，重在制定配套政策，加强信息引导，用利益补偿机制诱导市场主体行为做出符合各主体功能定位的行为。

因此，可以借鉴国外较为成熟的相关机制，探索建立符合我国市场经济体制的利益补偿机制。比如，在土地保护方面可以借鉴美国州政府的做法探索建立市场驱动型的各主体功能区域之间的土地开发权流转机制，土地开发权流转是一种基于市场机制的土地政策，根据主体功能区规划，划定保留区（一般称之为“发送区”）和开发区（一般称之为“接受区”），开发权通过市场交易在两区之间转移，一旦“发送区”的土地开发权被买走，该地块将永远不能被开发，但土地所有者却可以从开发权流转中获得经济补偿，从而分享土地开发的收益。这种做法可以保护大型的生态敏感地区，为保留区和开发区的用地业主提供经济动力，鼓励开发区的开发商扩大本区现有的容量［21］。当然，交易平台的建立及如何预防地方政府的短视行为需要进一步的探索。此外，许可证交易、用途价值税评估等政策同样是利用市场机制调控经济活动空间布局的有效手段，值得我们学习和借鉴。

（四）动力：绩效评价和政绩考核机制

为激励各地方政府自觉遵循主体功能区定位，需赋予地方政府以相应的发展权、相应的利益获取同时要约束地方政府各种非理性的政绩冲动。这当中最关键的是要有一个恰当的、合理的绩效评价和政绩考核制度，对于各级政府，考评至关重要。因为各地方政府是独立的利益主体，要在激励与约束相容的框架下设计地方政府的权责与行为。

《全国主体功能区规划》明确提出，对不同主体功能区各有侧重的绩效考核评价结果将作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。因此对政府的绩效评价与政绩考核不能简单沿用考核经济组织的指标和方法，不能唯GDP马首是瞻，要加强对提供公共服务的质量、促进就业、控制人口、提高资源环境承载力、促进区域合作等方面的指标考核，实行各有侧重的绩效评价与政绩考核办法。对优化开发区域，实行转变经济发展方式考核优先；对重点开发区域，实行工业化和城市化水平优先；对限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先，对限制开发的重点生态功能区，实行生态保护考核优先；对禁止开发区域，按照保护对象确定评价内容。

综上，主体功能区规划的创制与实施应以绩效评价与政绩考核机制为动力，以利益补偿机制为平衡，以规划裁量基准形成机制为基础，以协商民主机制为保证，协同作用，推动我国主体功能区建设。

四、结语

本文探讨了作为主体功能区规划的软法属性、特征、缺陷及机制保障，旨在从加强协商、增强动力、利益平衡、指标体系形成等方面进一步推动主体功能区规划的创制与实施。但需要指出的是，强调软法，并不代表忽视硬法的重要性，《全国主体功能区规划》多次提及要完善法律法规，众多学者撰文强调主体功能区规划的法治化（硬法化），有学者借鉴国外经验，指出无论是英美法系抑或是大陆法系，这些国家均已为保障规划的制定和实施建立了一套相对完善的法律制度，为其规划的制定和实施提供了法律上的依据和保障［22］。有学者提出要发挥主体功能区规划作为上位空间规划的功能，必须解决的就是加快我国国土空间规划的立法，在法律层面明确主体功能区规划的法律地位、相关的责任主体、应承担的法律责任、管理机制、责任追究等事项，为主体功能区建设提供法律保障［23］。有学者试图构建包含宪法、规划基本法、区域规划法、地方区域发展规划条例在内的区域规划法律体系［24］。但当前我国并未制定出类似《国上空间开发法》、《主体功能区法》等法律法规来对主体功能区规划的创制与实施进行实体、程序、监督与救济三方面的规制。

因此，当前必须有力推动主体功能区建设的软法之治，寻求更多协商、更少强制、动力更强、自由更高的法治目标的实现；当然，这绝不是硬法之治未能完备的权宜之计，软法具有硬法不可替代的作用，即在硬法成熟的法制环境中也有其可以胜任的领域。基于现代法治软硬并举的事实，在宪法统率之下硬软法的有机整合应成为经济领域法治模式发展的方向［25］。

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