万志鹏，张 异

（1.湘潭大学法学院，湖南 湘潭411105；2.石河子大学 政法学院，新疆 石河子832003）

食品安全监管渎职犯罪：表现、成因及危害

万志鹏1，张 异2

（1.湘潭大学法学院，湖南 湘潭411105；2.石河子大学 政法学院，新疆 石河子832003）

食品安全监管渎职犯罪是造成我国食品安全问题的重要原因之一。在表现上，食品安全监管渎职主要反映为当知不知、知而不问、问而不责等形态，其中具有监管体制不畅、利益勾结和问责不严等深层原因。食品安全监管领域的渎职犯罪将诱发不法商家的违法犯罪行为，进而损害人民生命健康、破坏政府公信力。

食品；监管；渎职

引言

俗话说：“民以食为天”。人的生存，首先需要满足的是“吃”。在改革开放三十多年后的今天，“吃饱”已不再是中国百姓担心的问题，如何吃得营养、吃得健康已成为人们真正关心的问题。然而，近年来频频发生的食品安全事件使我国公众对食品安全的忧虑有增无减，毒奶粉、地沟油、瘦肉精……一次次有关食品安全的公共事件冲击着人们心理承受能力的底线。然而，在社会各界对“黑”商家们口诛笔伐的时候，往往忽视了负有食品安全监管职责的国家机关及其工作人员的渎职行为所起到的纵容作用。毫不夸张地说，食品安全监管责任重于泰山，这是关系国计民生的大事。群众的“菜篮子”安全得不到保证，不仅仅是不法奸商的作恶结果，负有监管职责的公务员的不作为、乱作为等渎职行为是其中重要原因。

我国《食品安全法》第七十五条明确规定：“调查食品安全事故，除了查明事故单位的责任，还应当查明负有监督管理和认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况。”2011年通过的《刑法修正案（八）》则更加明确地规定：“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。”目前立法上已经明确了食品安全监管渎职罪，即使在《刑法修正案（八）》出台之前，按照普通渎职罪（滥用职权罪、玩忽职守罪等）追究食品安全监管渎职者的刑事责任也毫无问题。不过在司法实践中，不论是2011年刑法修订之前还是之后，真正因食品安全监管渎职而锒铛入狱的国家工作人员都是凤毛麟角，这不能不引起我们的反思。本文尝试揭露这一被人忽视的“黑幕”，希望能唤起社会各界对“菜篮子”安全负有守护职责的公务人员渎职犯罪的关注。

食品，可以理解为指除药品以外，通过人口摄入的供人充饥或解渴的一切物质。安全，按照《现代汉语词典》的解释是指“没有危险；不受危险；不出事故。”目前学界认为，食品安全的含义有三个境界：首先是食品数量安全，即一个国家或地区能够生产本民族基本生产需要的食品，保证人们既能买得到，也能买得起；其次是指食品质量安全，即所提供的食品在营养、卫生方面满足和保障人群的健康需要；再次是指食品可持续安全，即合理利用自然资源，确保在任何时候都能持续地、稳定地获得食品，保障食品供应不仅能满足现代人的需要，也能满足人类后代的需要[1]。我国《食品安全法》第九十九条对食品安全的定义是：“指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”显然，这里指的是第二个层面即食品质量方面的安全。本文所说的食品安全也正是在这一意义上进行的。据不完整统计，我国每年至少有2—3万人因各种原因而食物中毒，食品安全事故造成的直接和间接经济损失更是难以估计[2]。尤其是，近年来出现了诸多影响重大的食品安全公共事件，由此造成的公众恐慌和经济损失已成为影响社会稳定和经济发展的突出问题。在此种情况下，对食品安全监管失职、渎职犯罪的重视已经刻不容缓。

一、食品安全监管渎职犯罪的种种表现

目前，我国食品安全问题主要发生在食品的生产、加工和流通三个环节之中。生产环节主要是农产品的污染问题，如农作物化肥残留超标、非法使用添加剂等，典型如“瘦肉精”事件；加工环节主要是非法使用添加剂、使用伪劣原料加工食品等，典型如“三聚氰胺”事件；流通环节主要是制假贩假、销售过期食品等，如南京“冠生园”事件。每一次事件的发生，除了不法商家的利益熏心，监管者的种种渎职表现是难逃其咎的。

（一）当知不知、事后才知

在现行监管体制下，工商、质检、卫生等部门都是负责食品安全监管的部门，然而现实中的食品安全事件往往是媒体率先披露后有关部门才闻风而动。这种当知不知的情况属于典型的玩忽职守型渎职。以2008年发生的震惊中外的三鹿奶粉事件为例，从当年3月起，有关部门就陆续接到消费者投诉反映，在长达四五个月的时间内，河北省的各级检测机构先后多次对三鹿奶粉进行检验，却“均未发现问题”。直到9月被媒体曝光后，地方政府才开始“彻查”。2010年底的河北“昌黎葡萄酒”造假事件中，当地的假葡萄酒业经营多年，早已形成了“造假一条龙”，甚至带动了当地的酒精、食品添加剂以及制假标签等一系列“产业”，路人皆知的事情而当地监管部门却“浑然不觉”。直到被曝光，才开始“迅即”介入。2011年4月，上海超市被曝“染色”馒头，随即全市展开“馒头大检查”，涉案企业被吊销食品生产许可证，5名犯罪嫌疑人被刑拘（其中无一人是国家公职人员）。据报道，这种添加了对人体有危害的柠檬黄等添加剂的“染色”馒头，在相当长的一段时间里绕过了所有的监管部门，堂而皇之地进入到华联等大型超市卖给消费者。如果不是媒体曝光，这种坑害老百姓的馒头还不知道要流通多久。小小的馒头生产流程并不复杂，有关监管竟然形同虚设，非得到事后才“严肃查处”。食品安全监管本应是日常性的、主动性的工作，各监管部门本应该有多种执法手段提前干预，预先给公众报警，而现实中多数事件却是在已经造成社会危害、媒体曝光后有关部门才被动出击，无异于是一种“马后炮”式的工作方式。

（二）知而不问、拖延瞒报

这种监管渎职的表现是有关部门明明已经知道食品安全的问题所在，却出于种种原因不闻不问，或者拖延瞒报。这是一种滥用职权型的渎职犯罪，在震惊全国的“三鹿”集团案件中表现得十分明显。2008年12月31日，河北省石家庄市中级人民法院开庭审理了三鹿集团案，田文华等4名原三鹿集团高级管理人员一同受审。庭审中，田文华称，她在获知三鹿集团送检的16个批次奶粉样品中有15批次检出三聚氰胺后，于8月2日以书面报告的形式向石家庄市有关部门作了汇报。8月29日，她再次以书面报告形式将情况上报石家庄市政府，而当地有关部门对此事却迟迟未做出反应。事实的确如此。据事后调查，石家庄市政府在8月2日接到三鹿集团的报告后，既未采取任何措施，也未向河北省政府和国务院有关部门报告，导致事态进一步扩大，直到9月9日才向河北省政府报告，此时已距三鹿集团的报告时期有一个多月。如果不是媒体的曝光和中央领导人的出面解决，事情不知道还要拖多久。地方政府和监管部门的拖延、不作为，是造成三鹿事件影响扩大的重要原因，但如此影响巨大的案件却没有任何政府公务人员因渎职而获罪。又如，在2003年的安徽阜阳“大头娃娃”奶粉事件中，早在年初阜阳市的医院就开始收治因食用劣质奶粉而导致营养不良的患儿，2003年5月起就有患儿家长向阜阳市工商局投诉，但一直没有引起工商部门的重视。据调查，2004 年1月中央电视台《聚焦三农》节目报道阜阳奶粉问题后，虽然阜阳市委也组织了有关部门进行专项整顿的工作部署，但工作只落实在文件和口头上，并没有实际的联合行动。在会议第二天就由市工商局代拟了通报，声称问题得到了解决。阜阳市有关部门对劣质奶粉问题的轻视、忽视乃至散漫工作作风，是一种典型的不负责任的渎职行为。类似的情况层出不穷。另据报道，2010年7月，湖南省质监局就已经检查出“金浩”公司的茶油含超标致癌物质，但为了“维护社会稳定”而迟迟不向社会公布情况，隐瞒问题达半年之久。在2011年初的“染色”馒头事件出来后，上海市有关监管部门的工作人员就曾透露，由于消费者已增强对过期食品的警惕，超市于是把临近保质期的食品退还给生产商，过期食品被生产企业重新作为原料进行再加工，这种做法现在已成为行业的所谓“潜规则”。问题是，既然监管部门早已知道不法商家这种损人利己的“潜规则”，为什么不及时制止？这种知而不问的行为不是渎职还是什么？如果说装聋作哑还只是“较轻”的监管渎职表现，那么刻意压制、阻碍有关食品质量的举报、控诉，或者刻意封锁消息、拖延瞒报就是监管渎职犯罪的“高级”形态。据报道，广东奶业协会质疑蒙牛特仑苏添加了OMP，并向国家部委提交了OMP物质调查请示，政府监管部门未积极回应，反而多方施压和阻碍，使得质疑搁置三年后才得以澄清[3]。这一现象绝非偶然。《法制日报》记者了解到，河南检察机关在查处“瘦肉精”过程中曾出现这一情景：办案检察官前往某政府防疫部门查案时，当即发现惊惶失措神情的工作人员正在涂改一些表格数据，而这些正在被涂改的数据恰恰成为涉罪罪证[4]。

（三）问而不责、避重就轻

还有一种监管渎职的表现同样是不容忽视的：监管人员对食品制假、贩假者虽然上进行了查处，但实际上没有按照法律规定“动真格”，或者敷衍了事，或者避重就轻，从而使问题得不到真正解决。在2000年浙江金华“毒瓜子”事件中，当地卫生部门仅仅以责令改正、没收违法所得和罚款就将一起险些酿成重大公共卫生事件的案件“淡化”处理，而如此轻纵制假、贩假者所埋下的隐患就是使利益熏心的不法商家将行政处罚仅仅作为一项可以承受的经营成本，而果然三年之后金华又爆“火腿”案。涉嫌犯罪的就要移交司法机关依法处理，即使够不上犯罪也应该依法严肃处理，在法治社会中，这本是责任政府的当然要义。但在今日社会，仿佛“有法必依、执法必严”是最难以落实的，成为法治的最大障碍。对于食品监管负有职责的政府机构及其工作人员而言，如果查处违法犯罪者只是走走过场，无疑起不到什么震慑作用。遗憾地是，我们在很多食品案件中都可以看到这样的处理结局就是最终的处罚：责令改正、销毁问题食品、没收违法所得、罚款。而罚款的数额，往往竟是“协商”的结果——总之不能超过商家的“承受能力”。只要事情不大，这仿佛又成为执法者与违法者之间的另一种“潜规则”。2011年沈阳“毒豆芽”案中的犯罪人蹇某供述，他本人在一年前就曾被沈阳一家媒体曝光生产有毒豆芽，当地工商部门对他也仅是“警告”和没收了部分违法所得，而他挪换了地方后照样继续干“老本行”。这样的问责其实相当于问而不责。事实上，即使是在监管相对严格的大中城市中，质检、工商、卫生等部门的日常工作也存在很多问题。在执法检查“运动”的间隙，以罚代管、以本部门行政处罚代替移交司法机关处罚的情况是司空见惯的。

二、食品安全监管渎职犯罪的致罪因素

导致食品安全监管出现问题的因素是复杂的，比较突出的可以归纳为以下三个方面：

（一）监管体制之痛

我国目前的食品安全监管是采用分段管理、各负其责的体制。养殖、生产、流通、餐饮等环节分别由农业、质监、工商、卫生等部门管理，被戏称是“九龙治水”。也有人统计，目前我国食品安全监管工作涉及到15个政府部门，形成了“政出多门，多头执法，交叉重叠”的监管模式[5]。这种模式下造成的条块分割、职能交叉的问题并没有随着2009年《食品安全法》的颁布而根本改变。《食品安全法》规定国务院设立食品安全委员会作为最高层面的食品安全协调、指导机构，同时也规定“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”但目前学术界对这一规定的效果仍持怀疑态度。认为仍然没有解决分段监管、各自为政的局面，而这正是造成监管漏洞的根源[6]。显然，一个环节由一个部门监管，不仅导致执法机构臃肿，执法效率低下，而且中央和地方两级监管部门之间也容易缺乏协调，特别是在行政隶属归地方、业务领导归中央的这种体系中。另外，监管部门虽然众多，但由于权责划分不清、交叉重叠以及监管空白并存，导致了许多情况下谁也可以管，结果谁都没有管。有利益的都去争着管，“费力不讨好”的事情谁也不愿意管。杭州《钱江晚报》的记者曾经暗访过烤鸭制作过程中产生的垃圾油——“烤鸭油”流向市场的问题。据专家说这种“烤鸭油”比“地沟油”还毒，而杭州市场上这种“烤鸭油”却大肆流向路边、街头的小摊小店。对于记者反映的问题，杭州市食品药品监督管理局称他们没有具体的市场监管职能，建议向工商和卫生部门反映；杭州市卫生局监督所表示，如果是小摊贩使用烤鸭油，那么属于工商部门管；而杭州市工商局则称，这事不归他们管，归食品药品监督管理局管[7]。这种监管部门之间相互推诿的情况屡见不鲜，而民众的健康权就在相互扯皮中被损害了。在2003年“海城豆奶事件”中，卫生部专家针对事件中的瞒报行为指出：“地方上的卫生局长都是市长、县长任命的，你说他会听谁的？”言外之意是：体制上的问题决定了地方监管失职是必然的。再次以三鹿事件为例：提供奶源的奶农及企业由农业部监管；牛奶生产商的加工过程由卫生部和国家质检总局监管；奶粉市场销售中的安全抽查由工商部门和食品药品监管部门负责。三聚氰胺就是不法奶农在原奶收购过程中掺入的，但原奶收购环节的“奶站”却是监管的空白地带，归哪个部门监管竟然不明确。因此，问题的爆发就成为迟早的事情。

（二）利益纠结之多

监管渎职的另一层原因是监管部门与被监管对象之间形成的利益共同体。据了解，现在许多地方的食品安全监管部门的人头经费和办公经费都要靠“创收”来解决，而“创收”就意味着罚款。山东某县质监局一位食品审查员曾多次向记者反映：“现在的财政供养机制不是很顺，收费罚款省局、市局都扣一部分，剩下大约80%是‘自己’的，所有人的工资福利就从收费、罚款中出。如果说之前曝出的上海出租车运营是‘钓鱼执法’，我们现在就变成了‘养鱼执法’，每天的工作目标就是想着如何完成‘创收’任务。”这种类似于缴纳“保护费”的做法，也已成为行业的另一个“潜规则”。这笔开支毫无疑问也被企业计入食品生产、加工的日常成本之中，通过价格转嫁到消费者的头上。而一些地方的食品审查员甚至表示，执法中不能罚太狠，把企业罚死，就没地方收钱了。阜阳劣质奶粉事件中，该市工商局某位负责人事后总结说，由于部门利益的驱使，“管理围着收费转，检查围着罚款转。”此言绝非阜阳当地个别情况。央视《每周质量报告》2011年3月15日以《“健美猪”真相》曝光了河南“瘦肉精”的出炉过程：早在1997年，农业部就明确禁止在养殖业使用“瘦肉精”，河南省也曾三令五申要求各部门加强对“瘦肉精”的监管力度。然而，用“瘦肉精”饲养的生猪，从河南到南京一路畅通无阻。很多销售者手中检验检疫证明、消毒证明等各种手续一应俱全。而这些手续全是用钱换来的，一些工作人员根本就没有真正实地检查、检疫，只是收几百元钱就盖章发证。

笔者认为，地方财政投入的不足是造成“养鱼执法”的根源。虽然《食品安全法》及其实施细则要求地方财政保障本地方的食品安全监管执法经费，但有相当地区的财政经费到位率低，直接影响了监督执法工作的进行。另一方面，食品安全监管中存在着严重的信息不对称是造成利益勾结的另一层原因。由于食品安全方面的信息权几乎完全被监管部门垄断，公民无从知情，进而导致监管部门与企业利益勾结，滋生腐败，权力寻租。有的地方质检部门的品牌评比已经变相为地方政府监管部门的权力寻租的新形式。

（三）问责失灵之弊

监管失职的法律责任特别是刑事责任长期流于纸面，是导致这一渎职泛滥的又一重要原因。现实中，问责往往是应付公众愤怒的最后手段，而且一般都是在事件影响较大、已经引起公众广泛关注的情况下才进行。2003年阜阳劣质奶粉事件的处理结果，是从阜阳市市长、副市长、工商局长、卫生局长等8名主要官员受到党纪、行政处分，但无一人被追究监管失职的刑事责任。上海“染色”馒头事件中，上海宝山区质量技术监督局副局长等监管人员分别受到记过、撤职等处分，但同样无公职人员被移送司法处理。法律明明白白规定要追究监管渎职人员的刑事责任，在现实案件中却是以罚代刑，刑罚的威慑力几乎荡然无存。即使是行政、党纪处分，有时候也是走走过场。风头过去后某些被处理的干部又官复原职，或者转到其他部门任职。早有人指出，如今的问责是特事特办的“运动式调查”的产物，等到“执法运动”过后，一切死灰复燃[8]。实际上，这里面存在的更深层问题是，食品监管部门的“权力”受到多方面制约，尤其是来自地方政府“保障经济发展、维护社会稳定”的压力。如果真要严格追究法律责任，恐怕就不是处理几个监管人员的问题。

三、食品安全监管渎职犯罪的社会危害

政府对食品安全的监管作为守护老百姓“菜篮子”的最后一道防线，广大群众对其是寄于厚望的。然而，一旦这道防线因为有关部门和人员的渎职而失守，其产生的社会危害不可估量。

（一）诱发不法商家的违法犯罪行为，危及公众生命健康安全

“食以安为先”。食品的生产、加工、流通过程如果缺乏监管或者监管不力，必将给某些不法商家可乘之机，诱发生产、销售不卫生、有毒、有害食品的违法犯罪行为，从而危及公众的生命、健康。有学者从经济学的博弈分析中得出结论：如果监管者始终严管，则被监管者违法成本很高，守法则是占优策略；如果监管者始终不监管，则被监管者违法是占优策略；若监管者总是威胁而无实质性行动，则结果与不监管一样，同时使监管者的信誉受损；若监管者没有一个稳定的策略，监管时严时松，则被监管者会根据经验来调整行为，如同进行“猫鼠游戏”。[9]“三鹿事件”造成了29.4万婴幼儿出现泌尿系统异常，住院52019人，重症154人，其中6名患儿死亡。当地有关部门及其工作人员的渎职行为难逃其责。按照武汉工业学院何东平教授的调研估计，目前我国每年返回餐桌的“地沟油”有200至300万吨。按照现有的消费情况，一个人吃10顿饭，可能就有1顿碰上“地沟油”，而其中的黄曲霉素强烈致癌，毒过砒霜100倍。调研组得出结论：无政府管理状态是“地沟油”大行其道的根源[10]。

（二）损害公平竞争的市场经济机制，引发全社会道德水平的滑坡

政府公职人员对食品安全监管的忽视、漠视，必将损害到公平竞争的市场机制。在激烈的市场经济中，企业追求的是最大的效益，而对经济效益的一味追逐，将孕育着违法降低成本的冲动。如果政府有关部门的监管缺位，甚至与企业形成某种不法利益共同体，牺牲的不仅是公众的健康安全，而且也是市场机制的长效活力。一旦这种“潜规则”被商家和监管机构所默认，整个市场上将不再出现守法经营户，其以违法为代价的恶性竞争将愈演愈烈，从而整个社会的道德水平将严重滑坡甚至走向崩溃。这样的结局绝非危言耸听。温家宝总理多次强调“企业家身上应该流着道德的血液。”在一次座谈会中，温总理痛心疾首地指出“地沟油”、“毒奶粉”等恶性食品安全事件表明我国社会诚信的缺失和道德的滑坡已经到了何种严重的地步。杜绝违法恶性竞争、提供全社会的道德水平，政府及其公职人员责无旁贷。

（三）加剧民众对政府的不信任感，损害国家的形象与声誉

近年来频发的乳制品风波，使国民几乎丧失了对国产奶粉的信心。无论政府怎样发布国产奶粉的合格率的正面消息，有条件的民众仍然争先恐后地通过各种途径从港澳、海外购买洋奶粉。内地旅客前往香港“抢奶”甚至引起了港人的抗议。与此相反差的是，“三鹿事件”爆发后，2008年10月我国乳制品的出口量立刻剧减，下降幅度达99。2%。几乎所有国家都拒绝从中国进口奶粉。2008年的出口日本的“毒水饺”事件，虽然我国政府最终宣布不是一起食品安全事件而是人为作案的个案，但造成的影响至今难以弥补。整个饺子行业遭遇严寒，中国食品形象在日本乃至国际社会遭遇严重信赖危机。日本各大媒体连篇累牍地报道、评论，日本所有商城、超市的中国冷冻食品全部下架。日本首相福田康夫甚至在众议院上就进口中国“毒水饺”事件向全体国民谢罪。频发的中国食品安全事件以及中国政府在食品监管方面存在的问题，已成为西方国家报纸、舆论津津乐道的话题，严重影响了我国的声誉与形象。

[1]陈烨.刑法中的“食品”概念辨析[J].时代法学，2013，（1）.

[2]中国工程院医药卫生学部.中国食品安全——挑战、问题、认识和办法[M].北京：中国协和医科大学出版社，2007.2.

[3]郭琛.食品安全监督：行业自律下的维度分析[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2010，（5）：111.

[4]杜萌.权威人士剖析食品安全监管渎职罪两大特点[EB/OL].新华网[2011-05-25].http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-05/25/c_121454088.htm.

[5]詹承豫.食品安全监管中的博弈与协调[M].北京：中国社会出版社,2009.36.

[6]陶跃华，张晓峰.从“三鹿奶粉事件”浅析我国食品安全监管现状及对策[J].中国卫生监督杂志，2010，（4）：365.

[7]晏扬.重新审视食品多段监管的得失[N].燕赵都市报,2010-9-28.

[8]王海萍.食品供应链的安全监管[J].社会科学家，2010，（9）：111.

[9]周彩霞.监管失灵导致的共有信念扭曲：对食品安全问题频发的经济学分析[J].长春市委党校学报，2010，（5）：41.

[10]蒋昕捷.围剿地沟油[N].中国青年报，2010-3-17.

Crime of Malfeasance of Food Administration：Manifestations,Causes and Harm

WAN Zhi-peng，ZHANG Yi

(Xiangtan University,Xiangtan,Hunan,411105;Shi He-zi University,Shi He-zi,Xinjiang,832003)

Crime of malfeasance of food administration is one of the important reasons of China’s food security problems.In performance,the crime of malfeasance of food administration is mainly reflected such as the administrator is ignorant of food safety problems,knowing without any disposition,and handling outside the law.It reflects some deep reasons such as administration system, interest and punishment mechanism.Crime of malfeasance of food administration will induce illegal business which damage to the public’s health and safety,and it will also destruct the government’s public credibility.

food;administration;malfeasance

D922.294

A

2095-1140（2013）02-0080-05

（责任编辑：天下溪）

2012-12-13

2011年湖南省教育厅课题“食品安全监管渎职犯罪研究”（11C1225）。

万志鹏（1976-），男，湖北黄陂人，湘潭大学法学院副教授，硕士生导师，法学博士，主要从事刑法学、犯罪学研究。张异（1980-），男，新疆奎屯人，石河子大学政法学院副教授，硕士生导师，法学博士，主要从事为刑法学、犯罪学研究。