王爱芳

（南京信息职业技术学院，江苏 南京210003）

改革开放以来，中国政府针对政府机构庞大、组织结构不合理、权力过分集中、行政效率低下等问题先后在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次规模较大的政府机构改革。但由于政治、经济等诸多因素的制约，仍有许多问题亟待解决，如转变政府职能、改进管理方式、推进电子政务、提高行政效率、降低行政成本等。中国与西方国家虽然有诸多差异，但在政治、经济、历史、文化等方面也有许多共同点，比如在行政发展方面都面临着改善政府绩效、提高政府能力等问题。因此，我们必须加强对西方行政改革的了解，借鉴其适合中国改革发展的优秀行政理念，特别是西方政府的善治理论，来推进和完善我国的行政改革。

一、西方政府“善治”理论及其基本要素

“善治”，英文名叫good government，也可译为“良好的治理”，是西方学者和国际组织针对政府“治理失效”而提出的理论。概括说，“善治”就是促使公共利益最大化的管理过程。“善治”的本质特征指它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与与公民社会的协调、互动过程的最佳状态［1］。

著名学者俞可平曾指出：“中国治理改革的最终目标是实现善治。”“善治”理论主要包含十个要素：一是合法性；二是法治，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等；三是透明性，指政治信息的公开性，即每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息；四是责任性；五是回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应；六是有效，即管理应当有很高的效率；七是稳定；八是参与；九是公正；十是廉洁［2］。

从上述十大要素中可以看出，善治是政府与民间组织、公共部门与私人部门之间一种合作管理和伙伴关系，目的是为了促进社会公共利益的最大化。在实现社会公共利益最大化的过程中，政府不仅要转变管理理念，还应将相应的理念用制度的形式加以完善和巩固。

二、我国行政改革中存在的问题

许多年来，人们习惯于将我国的行政改革与撤并机构、精简人员等同起来，而事实上，行政改革不仅指结构性的变革，还涉及到政府的治理方式及管理人员的价值观念等方面的变革。五次行政改革使得我国政府机构在设置上有了新的突破，但在政府的治理方式及其人员的价值观念上，还存在着计划时代的观念和作风，亟待改进。

（一）以权制人，缺乏法治理念。市场经济的法治原则要求国家公职人员在进行公务活动时应遵循理性原则，按照法制的要求依法行使一些权力，但我国目前一些地方政府或其职能部门为了完成上级的任务，往往采用压、吓、哄、骂、打等简单粗暴的手段。这种强制行政行为与中国官民有别的思想有着紧密的联系。中国两千多年的封建统治过程中，使得人治思想根深蒂固，社会关系的维系主要通过个人内心信念和道德规范来约束，政策法律的执行，不是依据法律，而是以权制人、以势压人。这也是导致现今中国法规体系不健全、法治观念淡薄、法制化进程缓慢的一个主要因素。

（二）政策不透明，信息公开有待改进。政府作为社会生活大系统中的子系统，在社会生活和政府行政之间承担着输入——转换——输出的信息交流和转换关系，政府通过调研、征税等手段，从社会中获取行政管理所需的各种信息资源，经过局部的试运行、调整和转换，再向社会输出政策产品、指导文件或公共服务。但在中国，当信息从输入进入转换阶段（即第二阶段）时却处于不透明状态，人们对政府行政的法律政策依据、行政的法定程序以及行政结果知之甚少，只是盲目被动地接受政府的行政决定。现在，由于网络、新闻等各种信息载体的迅速发展，信息公开化的程度得到改进，但在很多时候，面对公众的质疑，政府都是处于被动状态，是迫于舆论压力的被迫公开，没能实现由被动到主动的真正转变。

（三）回应不及时，缺乏服务理念。“善治”理论中“回应”的基本内涵是指公共管理机构及其公务人员面对公民的要求，必须作出及时、负责的反应，不得无故拖延或没有下文［3］110。必要时，政府机构应当定期、主动地向公民征询意见、解释公民有疑问的政策和问题。这一点与前面所提的善治理论中的“责任性”紧密相关，是“责任性”的最主要体现。政府在管理过程中习惯于坐在办公室里进行上传下达，上行下效的传统管理模式，而对于民间的呼声、普通民众的各项要求却往往置之不理，或者是能拖则拖。公共管理机构中的公务人员应深刻领会“立党为公、执政为民”的理论精神，主动征询广大民众意见、定期解释政策并不断改进办事方式，对与群众利益相关的热点和难点问题，要及时解答，主动解决，切实做到为群众排忧解难，不断提升树立服务理念。

（四）管理机制不健全，效率有待提高。“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象在计划经济时代普遍存在，改革开放以来，中国政府虽从各方面都在改变这种局面，但在机关单位“一杯清茶一支烟，一张报纸看半天”的现象仍普遍存在。政府部门和服务机构的办事效率普遍较低，在做到笑脸迎客的同时，却不能快速高效地完成业务，难以让企业和公众满意。这种管理效率低下的背后存在着各种原因，从根源上来看，主要是两个方面：一方面，政府机构设置不合理，多头管理或是无人管理现象仍然存在；另一方面，干部管理监督机制不够健全，干部能上不能下的事实普遍存在，对干部的监督、问责也大都流于形式。

三、“善治”理论对我国行政改革的几点启示

“善治”理论自20世纪90年代以来影响不断扩大，它为众多的国际组织及发达国家和发展中国家的官员和民众所普遍接受并广泛使用，正在变成国际社会学界的流行话语。比较东西方的行政改革，它们所面临的许多问题是共同的，理论和实践的轨迹也有许多重合之处。因此，中国政府可以从自身的国情出发，参考和借鉴西方政府的“善治”理论，在行政改革中注意从以下几方面入手。

（一）摒弃人治观念，牢固树立法治理念。实行法治、保障司法独立是善治的一项重要内容。改革开放以来，由于确立了社会本位及企业、公民的主体地位，政府行政就从原来的强制性行政转变为引导性行政，从原来的强制要求管理对象按政府划定的线路运行来实现政府的主观意图，转变为引导服务对象朝自我目标和这个目标和谐统一的方向前进。党的十五大中明确提出了“建立社会主义法治国家”的目标，并在随后的立法工作和司法体制改革中都体现了这一目标要求，使我们进一步明确必须从人治管理观念向法治管理观念转变。为此，就要做到：第一，政府政策必须符合社会目的、符合公民的普遍价值偏好，任何时候政府不能把自认为好的政策强行推向社会。第二，当政府目标与企业、公民的目标有分歧时，不应以行政力量实现政府目标，而应运用经济杠杆，通过利益协调、引导缩小两类目标的差距，并努力从中找到一个最佳联合点，使两者达到一致。

（二）建立阳光政府，实现信息公开。政治透明化是“善治”理念的主要内容，其核心是政治信息的公开化，俗称政务公开。政府公开行政，通过制度化的途径向社会提供行政信息，既是市场经济和民主政治的必然要求，也是一个国家民主建设的重要组成部分。从实践角度，政务公开主要体现在两个层面：第一，引导公众参与决策过程。广泛吸收社会力量参与行政决策过程，通过政府——社会之间反复充分的博弈，政策将具有最大的合理性与可接受性；第二，行政执行过程公开，即政府的办事纪律、办事依据、办事程序、办事结果公开。近年来，我国政府通过推行电子监察系统、网上审批和电子政务平台建设等措施，拉近了政府与普通民众的距离。但从总体上讲，各地政府推行的“政务公开”大多流于形式，把执行性事务公开，而相关事务的办事依据、办事标准以及决策过程却很少公开。显然，这种公开行政还有待进一步深化。

（三）积极回应，从管制转向服务。政府能否及时、准确回应公民的要求，并提供高效、优质的服务是衡量“善治”程度的重要内容。市场经济条件下，民众的诉求日益多元化，对于政府行政能力、政策施行水平的质疑也时有耳闻。各级政府的回应能力、应对措施，已经成为衡量各级政府执政水平、检验执政理念的重要标杆。对政府而言，社会、企业和公民既是管理对象，又是服务对象，是政府行政环绕的中心。政府行政机关及其工作人员应通过向公众汇报工作、帮助公民了解法律和规章条例等途径来顺应他们的意志、愿望实施职能活动，从而获得公众的认可。同时，还应对公共决策回应程序进行制度化规范，逐步建立和完善公共决策回应的时间、听政程序、决策责任、决策公示等方面的制度，以实现政府行政从管制到服务的转变。

（四）倡导低碳行政，从数量转向效能。效能或有效性是“善治”理论的重要内容。政府行政以公共服务为主旨，政府所提供的公共服务只有满足了社会、企业和公民的需求，其价值才能得以实现。因此，政府绩效评估的标准应以服务对象的满意程度为根本，而不能仅仅停留在数量的多少上。改革开放以后，政府在提高行政效能和效率方面取得了一定的成效：一是通过五次机构改革，使政府的专门经济管理部门得到精简，综合管理部门得到充实和加强，机构和人员更加精干，效率得以提高；二是实行行政审批制度改革，大幅度精简审批事项和审批手续，规范审批行为，提高办事效率。今后，在提高政府效能方面还应从压缩行政开支、规范行政收费、绿色低碳行政等方面入手，不断降低政府运作成本，使政府成为一个廉洁和低成本运作的政府，即廉价政府。

著名学者俞可平认为，“善治”不同于我们常说的“治理”，它是国家权利向社会的回归，是一个还政于民的过程［4］。市场经济条件下的中国，人们的文化水平在不断提高，民主意识也在不断增强，政府在行使公共权利时，必须充分考虑这些事实，不能把计划经济时代甚至是封建社会中的某些官僚作风、形式主义带到现代化的社会管理中。提高行政效率、增强服务意识、强化法制观念、及时有效地批露民众所关注的信息是资讯发达的现代政府应具备的理念。

［1］覃敏健.善治视野下的“和谐社会”建设［J］.行政论坛，2007，（1）.

［2］俞可平.善治的十个要素［J］.求知，2008，（12）.

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［4］彭彦.善治与我国政府廉政制度再造［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2004，（10）.