马海涛 肖 鹏

(中央财经大学 财政学院，北京 100081)

从1978 年到2011 年，中国城镇人口从1.72 亿人增加到6.9 亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%。城镇化是一个涉及人口、经济、生态、文化等诸多方面的复杂的系统动态过程，城镇化既是我国现代化进程中的一个必经过程和远大战略，也是我国现代文明的一个重要标志。近年来，尽管我国城镇化已取得了举世瞩目的成绩，但同时也暴露出了户口城镇化、土地城镇化、产业结构布局分散化、公共服务供给二元化、环境污染和资源浪费日趋严重化等一系列深层次的问题。党的十八大报告提出，要推动“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”，走“中国特色”新型城镇化道路。城镇化未来将成为中国全面建设小康社会的重要载体，更是撬动内需的最大潜力所在。

一、新型城镇化的内涵与特色

城镇化是一个涉及人口、经济、生态、文化等诸多方面的复杂的系统动态过程，同国外类似，中国的城镇化概念不断发展，逐步从不同角度对城镇化的内涵进行了研究。

关于城镇化的概念，人口学家倾向于将城镇化看作是农村人口向城镇迁移、城镇人口占总人口比重不断上升的过程。经济学家侧重于将城镇化视为以农村经济为主的形态向以城镇经济为主的形态的转变过程。地理学家倾向于把城镇化看作是产业、经济和社会活动在空间地域分布上的变化、乡村地域特征向城市地域特征转化的过程。社会学家着重强调城镇化是人们的行为方式和生活方式由农村向城镇方式的转变过程。

随着对城镇化内涵认识的不断深入，越来越多的学者倾向于综合化的内涵界定。刘传江(2004)把城镇化的涵义归纳为四个方面:城镇化是城乡人口分布结构的转换，城镇化是产业结构及其地域布局结构的转换，城镇化是传统价值观念与生活方式向现代价值观念和生活方式的转换，城镇化是人们聚居形式和聚居方式及其相关制度安排的变迁和创新。［1］温来成(2005)提出城镇化是一种综合性的经济社会现象，不只是经济上大量人口进入二、三产业就业，生产要素空间上向城市集聚，社会分工进一步深化，而且还体现在社会阶层分化，政府管理方式转变等一系列深刻的社会、政治变革，涉及诸多方面的变化与要求。［2］

2012 年党的“十八大”报告明确了推进新型城镇化的战略任务。由于这一战略提出时间较短，对其概念、内涵、路径、重点等尚无统一的认识，但不同学者和地方有着大致相似的认识。张友良(2012)提出新型城镇化其实质是科学发展观统领下的城镇化建设，它是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平。［3］夏悦瑶(2012)从公共服务的视角认为新型城镇化是坚持以人为本的科学发展观，坚持走资源节约、环境友好的新型工业化道路。［4］

因此，可以发现新型城镇化是指在科学发展观的指导下，遵循城镇化的基本规律，以全面提升城镇化质量和水平为目标，坚持以人为本，强调城乡统筹、社会和谐、环境友好、集约发展、规模结构合理的城镇化发展模式。与传统城镇化模式相区别，新型城镇化更加注重城乡统筹，更加注重城镇发展的集约性，更加注重城镇化的社会性，更加注重城镇化的区域性，更加注重城镇化的协调性，更加注重城镇化质量内涵的提升。

二、新型城镇化给现行财政制度带来的挑战

新型城镇化的发展理念和发展模式的差异，均给传统的城镇化进程中的经济发展模式、财政公共服务提供资金保障机制、公共服务提供决策模式等财政制度安排带来了新的挑战。

1、新型城镇化要求经济发展方式的转变，需要财政制度的引导激励

新型城镇化的发展模式，要求中国从高消耗和高排放的“高碳型”传统工业发展模式，向低排放、低消耗的“低碳型”工业发展模式转变。“低碳型”工业发展模式是中国产业升级的必由之路，也是中国应对资源能源危机的现实选择，它要求在工业化、城镇化推进过程中尽可能少地消耗化石资源和排放高碳污染物。为此，财政制度与税收制度设计必须能有效促进中国经济发展方式转变，有利于技术创新和产业升级，实现城镇化发展模式、城镇化工业化发展战略、要素投入方式和使用效率、技术结构和企业组织方式等全方位改革，利用财税杠杆加快产业结构优化升级、提高自主创新能力和实现科学发展。

2、新型城镇化要求实现区域经济协调发展，需要财政的宏观调控

新型城镇化的发展模式，要求从差距拉大、市场分割、分工不合理和发展不协调的区域发展旧格局，向发展平衡、市场统一、分工合理和协调互动的区域发展新格局转变。而市场是不能够有效解决地区间经济发展差距问题的，只能通过政府财政的宏观调控之手来促进欠发展地区发展。否则，区域经济发展差距的加大，不仅不符合新型城镇化的内涵要求，也会对地区的稳定带来不利影响。因此，需要改革政府间转移制度的设计安排，加大对中西部地区和少数民族地区的财力性转移支付和专项转移支付，推进区域间经济的协调发展。

3、新型城镇化强调以人为本，实现公共服务均等化需要充足的财力保障

新型城镇化要求从城乡分割、地区分割、覆盖率不高和保障水平有限的低水平社会保障体制，向城乡一体化、全国统一、覆盖面广和保障水平较高的高水平社会保障体制转变。让城乡居民平等地分享社会保障资源，逐步完善全国统一的社会保险关系接转制度和保险基金统筹制度，为城乡居民跨地区的正常流动提供便利。现行的社会保障资金安排，存在明显的城乡差异和地区分割的特点，不同地区由于地区财力的差异，在享受公共服务的水平上是存在巨大差异的。按照新型城镇化的内涵要求，实现城乡一体、全国统一、保障水平较高的公共服务保障机制，均对中央与地方政府的财力分配关系和支出责任划分带来严峻的挑战。从更深层次而言，随着公民权利意识的觉醒，信息的国际化传播也使得公民更加关注自己缴纳的税收和享受政府提供的公共服务的性价比问题，也给政府治理模式带来了新的挑战。

4、新型城镇化要求构建中央与地方和谐稳定的分配关系

政府间的财政责任划分是以政府间事权划分为基础的，事权必须有相应的财力制度安排来保障。新型城镇化“以人为本”和“城乡统筹”发展理念的深入推进，在涉及到基本公共服务的财力保障机制构建方面，中央政府、省级及以下各级政府分别承担什么责任，是需要按照新型城镇化的发展理念进行梳理和重构的。尤其是涉及养老保险、医疗保险、教育、住房等民生类的基本公共服务政府间责任划分时，需要考虑城镇化进程人口在全国范围内大规模流动给流出地和流入地财政所带来的影响。而现有的政府间转移支付制度的制度设计，均是以人口不流动和户籍人口为基础的。［5］新型城镇化“城乡统筹”的发展理念，城镇和农村地区享受同等的基本公共服务，在财力保障机制设计上需要有大的创新。这种新型城镇化进程中的人口逆向流动特点，给现行分税制财政体制政府间财政责任的划分提出了新的挑战。这些新的挑战，与运行20 年的分税制财政体制中逐渐显现出的问题相叠加，成为推动下一轮政府间财政关系进行顶层设计时需要考虑的因素。

5、新型城镇化进程中流动人口公共服务保障机制对财政制度带来的挑战

1994 年分税制改革所确定的我国现行的财政体制基本制度设计，无论是政府间收入的划分和支出责任的分配，还是政府间转移支付的公式法制度安排，都是以辖区内户籍人口为基础、以人口不流动为基本前提。而对处于流动状态的庞大人口的公共服务供给，在我国财政制度框架中是一个盲区。随着中国城镇化进程的不断推进，势必面临着人口在地区间的大规模流动，部分群体为流入地地区的城市建设贡献了巨大的人力资源，但却享受不到流入地地区财政所提供的教育、医疗等基本公共服务。据第六次人口普查数据显示，2010 年北京1256.7 万常住户籍人口中，人户分离人口多达345.4 万，占常住户籍人口的比例为27.5%，平均人户分离时间长达5.5 年。流出地的户籍制度面临名存实亡，一方面国家无法实现对人口实行有效管理，另一方面，最重要的影响在于，流动人口既要受制于原籍束缚，又很难享受到流向地的户籍福利，如结婚、生育、高考等问题。虽然一些地方开始重视并着手解决农民工子女上学、就医等问题，但如果涉及到基本公共服务供给的财政资金保障机制不变，仍然是户籍人口为确定依据，而非以常住人口为确定依据，就很难从根本上解决问题。

6、新型城镇化进程中地方债务融资风险控制对财政风险控制带来挑战

当前各级地方财政基本为吃饭财政的背景下，仅仅依靠现行财政体制中政府间财力划分的地方税部分，是无法满足新型城镇化建设中的巨大资金需求的，尤其是基本公共服务提供方面所形成的巨大资金需求。加之2013 年8 月1 日开始，营业税改增值税在全国范围内的推广，势必对地方政府可支配财力形成新的挑战。因此，新型城镇化建设离不开债务融资，但目前原有的地方政府依托融资平台进行市政建设的融资模式，负债筹集的资金多用于地方基础设施建设，而非用于公共服务性质的消耗性支出。因此，新型城镇化进程中的公共服务财政资金缺口如何解决，地方政府债务融资的风险如何控制，成为财政制度变革和投融资机制顶层设计时需要考虑的因素。

三、新型城镇化进程中的财政制度变革顶层设计

1、明晰各级政府的财政责任，建立财力与事权动态匹配的机制

中央政府与地方政府的财政关系，在中国历朝历代均是个大问题。1994 年分税制财政体制所确定的中央与地方政府间事权划分和财力分配的基本格局，至今已经运行了快20 年了。总体而言，现行的分税制财政体制是成功而卓有成效的，不可否认分税制运行中也反映出一些问题来。结合新型城镇化的“以人为本”和“城乡统筹”的发展理念，需要对1994 年分税制进行顶层设计与制度创新。尤其是涉及到政府间事权划分上，加大中央政府的事权责任，借鉴其他大国经验，从有利于人口流动的角度，首先将养老保障逐步实现由中央政府直接负责。

其次，改革当前的政府间转移支付计算办法，财政转移支付制度与常住人口数挂钩。当前我国政府间的一般性转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。标准财政供养人数由标准在职职工人数和标准离退休人数构成。标准在职职工人数按省级、地市级和县级分别计算确定，选用的因素包括总人口、农业人口、非农业人口、市辖区人口，可居住面积及人口密度等，上述制度设计均是以户籍人口为基础的。因此，下一步改革探讨结合户籍制度改革的推进，研究以常住人口为基础，来调整不同级政府、不同地区政府的财政分配关系。

2、创新新型城镇化融资机制设计，防控地方政府债务融资风险

新型城镇化过程中要充分发挥各级政府财政性资金的导向作用，合理界定政府投资范围加大对公益性基础设施和公共设施的投入。改革和完善城镇财税体制，逐步建立城镇建设资金保障体系。深化城镇基础设施投融资体制改革，鼓励各类投资主体投资建设和经营城镇基础设施。需要从制度方面，构建新型城镇化建设的多元化融资渠道和运营机制。推动新型城镇化投融资体制改革，引导、鼓励国内民间资本进入公用事业项目，加强对国内民间资本的引导和监督;加快以产权改革为核心的国有公用事业运营改革;建立多元化的产权结构和多渠道的融资方式，通过投资主体的多元化，迫使市政公用事业向现代企业经营方式改革，从经济机制上促进改革的深化。探讨地区城镇化投资基金融资模式，重建政府职能和管理体制，建立全面科学的收费制度和补贴制度，并且完善城市公用事业改革中的相关法律、法规建设。

同时，控制地方政府性债务融资风险，编制地方政府债务预算［6］。按照建立健全公共财政体系的要求，全面反映政府性债务收支状况，明确政府性债务借、用、还责任，建立科学透明、规范合理、安全有效的政府性债务管理体系，科学举债、高效用债、及时偿债，促进经济社会协调健康发展。各级政府要把地方政府债务管理作为本级政府工作的重要内容，按照上级政府的部署和要求，建立完善债务管理制度，严格控制投融资平台无序扩张的新增债务，并立足自身，努力化解现有债务。

3、建立非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制

基本公共服务供给要向均等化方向演变。比如说现在有户籍的和无户籍的人口，明显没有享有同样的国民待遇。这方面公共财政别无选择，必须渐进地以一系列运行机制的改进，走向非歧视性的公共服务供给。［7］这个过程是长期的，需要先从难度比较小的区域开始，然后到大城市，最后完全取消歧视性的两种户籍制度。难度最大的“北上广”等城市恐怕要在最后的阶段，在条件配套下才能实现。［8］

4、加快户籍制度改革，逐步剥离户籍制度上附着的权益和福利

中国户籍制度的症结在于，户籍有了过多的“含金量”，户籍规定了城市与农村、大城市与小城市户籍人口之间对资源占有的差距，而与户籍挂钩的诸如教育、医疗、生育等资源在改革中接着户籍的幌子，堂而皇之地倾斜在部分人手中。户籍制度改革被认为是改革开放30 余年来我国社会改革的最后堡垒之一。虽然户籍制度是其他制度安排的基础和前提，并且形成于其他制度之前，但根据现实的情况，改革的次序只能是反向的。应先逐步均衡城乡居民享有的不平等待遇，弱化户籍与公民基本权益的联系，以住房、社保参保年限和(或)居住年限作为人口及其权益管理的替代性手段。已经在区域内稳定居住和稳定就业的外来人口家庭享受与当地居民同样的权益和公共服务，逐步降低城市户口的“含金量”，然后才能完全废除现存的户籍管理体制，实行国际通行的登记户口制。

5、完善政绩考核体系，逐步将人口规模与经济规模的匹配作为重要考核指标纳入政绩考核

在唯GDP 增长为导向的政绩考核机制的激励下，地方政府在引进产业时，往往从提高区域人均GDP 等考核指标出发，注重企业提供的税收而非吸纳的劳动力数量以及如何提高劳动者收入，从而造成在产业发展与吸引就业人口之间的环节出现脱钩。而发达地区经济集聚规模远高于人口集聚规模与此政绩考核体系有一定关系，因此，把鼓励发达地区吸纳人口以提高区域经济——人口分布协调度设为考核经济发达地区的一个重要指标;针对土地、产业、财税以及环保等各方面有优惠政策的优化开发区或重点开发区，对其吸纳人口规模做出必要的要求。

6、财政改革要与区域发展战略、土地制度、不动产制度改革等协调配合

首先，从财政角度考虑支持新型城镇化，中央政府必须发挥顶层规划功能，协调区域经济发展战略定位。由此引出的主体功能区规划功能，协调区域之间发展空间的各种复杂矛盾关系。其次，土地制度的改革及相应配套措施的完善是新型城镇化建设的核心内容之一，土地作为关键要素，能否通过市场实现有效配置直接关系到城镇化的成功与否。只有通过财政制度变革，从根源上减少政府对土地收入的依赖，才能解决当前城镇化过程中出现的房价高企、社会矛盾凸显、“土地”城镇化而非“人口”城镇化等问题。因此，不动产作为城镇化过程中关键的、稀缺的生产要素和民生要素，它的流动、交易、财产保护、财产登记、相关税收等制度建设，应该放在一个通盘合理的配套方案里考虑，财政必须支持这样的配套改革。

(编辑:余华;校对:子丽)

［1］刘传江.社会资本与农民工的城市融合［J］.人口研究，2004，(5):13－19.

［2］温来成.政府公共服务与城镇化进程中的财政政策选择［J］.财政研究，2005，(6):9－11.

［3］张友良.深入理解城镇化内涵 推进新型城镇化建设［J］.传承，2012，(2):64－65.

［4］夏悦瑶.新型城镇化背景下低碳经济的发展之路［J］.湖南师范大学社会科学学报，2012，(3):85－88.

［5］刘尚希.我国城镇化对财政体制的“五大挑战”及对策思路［J］.地方财政研究，2012，(4):6－12.

［6］金荣学，张 楠，张 迪.我国地方政府性债务风险预警模型构建研究［J］.湖南财政经济学院学报，2013， (1):116－121.

［6］廖文剑.西方发达国家基本公共服务均等化路径选择的经验与启示［J］.中国行政管理，2011，(3):99－102.

［7］赵云旗等.促进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究［J］.经济研究参考，2010，(16):44－65.