苑 丰

（石家庄学院 政法系，河北 石家庄 050035）

《大西柏坡总体规划（2011-2020年）》提出建设“圣地西柏坡、魅力西柏坡和富裕西柏坡”的三大目标，把大西柏坡建设成全国一流的爱国主义教育基地、国家级干部教育培训基地、国家5A级旅游景区，成为全国城乡统筹与富民发展的典范区。为此，我们在谋划和打造“大西柏坡”硬件的同时，同样需要注重软实力的提升。旅游软实力、软环境是旅游业发展的晴雨表，是旅游业发展潜力的标尺。它决定着“大西柏坡”的品质和品位，决定着城市的精神风貌和文明程度。[1]“大西柏坡”品牌软实力不仅仅包括消费者在旅游活动中的心理和精神需求的满足，还应包括在新媒体时代的“大西柏坡”形象建设。诸如负面舆情的疏导和治理，以及正面形象的宣传。本文从网络社会管理创新的角度提出网络和谐环境建设对提升“大西柏坡”品牌软实力的机遇和挑战，分析当前网络环境建设的问题与不足、影响与危害，并提出对策与建议。

一、机遇与挑战：网络媒介与“大西柏坡”软实力建设

随着我国网络用户的极速增长，网络平台及网络舆情在社会生活和政府管理中扮演着越来越重要的角色。这为“大西柏坡”建设提供了机遇，运用得当可以帮助快速提升“大西柏坡”的良好形象，增强软实力。然而随着一大批建设项目的上马和完工，难免涉及到政府、企业与民众在土地、补偿、安置等问题上存在着博弈和纠纷。民众除了通过传统的“上访”来表达和维护自身的诉求之外，还逐渐学会了通过网络媒体间接维权①网络媒体“间接维权”的作用机制在于通过信息传播，引起社会及上级政府的关注，进而对当地政府行政行为构成舆论压力。轻则影响当地政府形象，重则涉及政府政策调整乃至相关责任人员的处置。。比如网络报道《河北平山民房遭强拆 开发公司称“在演戏”》《河北平山县拆迁之乱象》《河北平山司法所长打人抢钱 上访者火车站被饿两天》[2-4]等都引起了较大关注。因此，互联网在为“大西柏坡”建设中快速、立体地宣传和建立自身的良好大众形象提供了机遇的同时，也提出了新的挑战。

首先，网络媒介形成了赋权效应。互联网的网络化、匿名性、开放性、弹性、去中心化，逻辑扩散、渗透到整个社会，必将导致社会生产、经验、权力和文化的实质性改变，从而为新社会结构的形塑提供物质基础。在这个意义上，正如曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）所说，网络建构了我们社会的新形态，是新社会形态中支配与变迁的关键性根源。[5]76网络赋予民众更多的知情权、表达权、监督权，并导致了信息方式的改变，推动着科层制金字塔形的组织形式逐渐向扁平型组织结构转变。在网络空间里，由于弱势群体权力的成长，“主流话语”作为理性主题的中心权力有可能被“边缘话语”所解构，这样一来，作为整体机制的科层制也有可能在根基上被动摇。网络带来了“话语平权”，网络在使权威阶层更方便实施数据监控和规训的同时，也给“边缘话语”的建构提供了一席之地，从而推动两种话语之间相互交错。“主流话语”不再能够一手遮天，权力结构越来越呈现出多元化和离散的趋向。[6]2

其次，网络解构了政治生态，使社会结构更为脆弱。与前网络时代的相对封闭且权力占主导的行政环境不同，网络等新媒体技术在对社会形塑的过程中，技术伦理支配了社会秩序。[7]正在形成相对开放、互动、即时的媒介和政治生态环境。“今天我们所面对的真正变化是，传播的技术革命正在促成一种新的社会结构——围观的社会结构，即众人对个体展开的凝视和控制。”[8]1-2管理者和被管理者之间信息的分配已经比较对称了，管理者在信息资源把控方面的优势已经不复存在，试图通过信息的不对称所实现的社会管理遭遇到前所未有的危机。即“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”[9]18。舆情危机也由间歇式爆发转为经常“上演”，使社会结构更为脆弱，组织形象和个人形象成为易碎品。由此，这种社会话语能量的巨大释放给社会的管理者带来了巨大的压力，正在形成一种舆论倒逼的态势。

二、问题与不足：当前“大西柏坡”软实力建设中网络舆情治理现状

（一）部分基层政府及公务员媒介素养有待提升

政府官员的媒介素养，是指政府官员对大众媒介的认识、利用和参与方面的素养。其中最根本的是了解大众媒介与政治、经济、社会、文化的关系，对社会和个人的作用，了解各种传媒的特点，知道评判传媒的标准。在此基础上，形成对传媒的积极态度和主动能力，能够科学、有效地利用传媒，并且积极地参与传媒，主动地支持和监督传媒。[10]2012年9月25日，笔者主持的课题组在河北行政学院“优化发展环境”培训班上进行了“公务员网络媒介素养”问卷调查。调查对象是全省主抓发展环境建设的副县级官员，共发放问卷50份，回收有效问卷48份。针对近年涉及河北省的几大网络热点事件的认知、原因、所采取措施以及网络媒体在政府管理中的角色等问题进行了调查。调查结果显示，受访者体现了较高的网络媒介素养，这说明河北省干部队伍对网络事件、网络舆情是比较关注和重视的。但是也发现一些问题，比如：对于这些网络事件发生的原因，有38%的受访者认为是“一些公务员网络媒介素养较差，不注重自身言行”。在面对网络事件所应采取的措施中仍然有27%的被调查者认为一些政府采取的措施是“担心形象受损，能封闭消息还是尽量封闭的好”。甚至有6%的被访者认为一些政府采取的措施是“网络事件无关大碍，不必急于应付”。通过此次问卷调查我们可以看出，受访者总体网络媒介素养较高，但也有部分基层政府官员面对网络事件，在认知方面表现出一定的相对“滞后性”，对网络媒体的特殊性以及社会转型背景下政府与媒体关系的转变尚未给予足够重视，对网络公共事件及其政治社会影响的掌握显现出表面化、概念化倾向，实际操作经验也有待增强。

（二）政府处置突发网络事件的预案准备不足

突发网络事件一直是党和政府、新闻媒体关注的焦点，及时做好应对预案，对于新闻单位和政府官员而言是一个双赢的抉择。否则，一旦遇到突发网络事件就会不知所措。特别是当社会注意力高度集中在某个事件时，一些政府官员为维护个人利益，在事实面前遮遮掩掩，暗箱操作，在媒体面前采取躲闪的态度，这无疑会引发群众更多的猜疑。结果是事件还没有突破性进展，却闹得满城风雨，一发不可收拾。在上述“公务员网络媒介素养”调查中，有46%的受访者认为政府人员、机制、策略准备不足是涉政网络事件频发的重要原因之一。因此，有必要制定网络突发公共事件应对预案。所谓网络突发公共事件应对预案，是指地方政府为了保证能够高效、有序、及时应付可能发生的网络事件，事先依照有关法律、法规，针对地方政府公共事件酝酿、发生、发展全过程中可能出现的各种情况与问题，制定出能切实可行、对号入座、及时动员、有效处置的工作计划或方案。重点解决事前、事中、事后做什么，由谁来做以及问责机制的问题。[11]225

（三）舆情工作人员业务素质亟待提升，工作机制运行不畅

目前“大西柏坡”工作格局中市、县级网络舆情工作部门虽已设立，但仍处于初创阶段。舆情监控、预警、处置、善后工作机制还有待完善，难以有效发挥应有作用。突出表现在：（1）舆情搜集方式简单、粗糙。特别是县级舆情工作人员多是从其他部门抽调的，处于兼职状态，工作方式主要是通过百度等搜索引擎进行主题词（比如事件、辖区名称等）的搜索。这种搜素方法难以有效涵盖微博、论坛、社区等媒体平台上的信息，对处于快速酝酿中的舆情难以做到“早发现、全覆盖”。（2）舆情分析、研判能力不足。舆情工作人员缺乏传播学、舆论学、政治学等专业学科背景，对于出现的舆情热点难以作出科学性、前瞻性的有关舆情发展趋势及应对策略的分析报告，遇事不知所措或处置简单粗暴。（3）被动反应式的新闻发布方式尚待改进。目前大力推进的政府新闻发言人制度、政务微博平台等是适应新形势需要而采取的重大举措。但在许多问题上，这种形式的采用仍停留在事后的应急式反应上，主动出击意识尚显不足，这使得权威舆论在信息链中往往处于防御状态。另外，在舆情引导和处置工作中也存在重个人问责、轻体制机制防范，重事实层面、轻价值疏导等问题。

（四）舆论“主场”阵地建设薄弱

突发危机事件发生后，网络的反应是最为迅速的。对于地方政府而言，在危机事件发生之后，应该全方位地将资讯提供给公众。除了尽其所能影响大众媒体之外，还要在网络论坛上形成自己的凝聚力。传播互动的沟通过程是舆论产生和存在的前提，如果在网络平台上没有政府的参与，那么在网络民意中，政府部门则扮演着“失语”的角色。在“传媒聚光灯”和“大众麦克风”时代，面对突发危机事件或者敏感问题时，地方政府的缺席和失语是不能缓和事态和化解矛盾的。因此，对网络热点事件的处理决不能只埋头做事，不理会社会大众的感受，而必须在第一时间进行内外沟通和媒体引导，与所有利益相关者保持良性互动和有效沟通。通过真情沟通、主动及时披露信息、主动承担责任，疏导媒体、疏导大众的情绪，营造一个良好的处置氛围。[11]247在这方面，“大西柏坡”建设进程中各级政府主流网站舆论引导力仍有待加强。比如：在舆论宣传中，要勇于主动针对网络舆论热点，搞好内容策划，尤其是对网民自发形成的热点问题和舆论，不应忽视其前期的舆论引导；在新闻舆论原创方面也需要开辟更广阔的空间；同时加强对新闻言论的整合和精编，提高引导艺术。

（五）社会管理水平仍需提升

任何社会、体制下都会有矛盾纠纷，关键在于一个社会必须有矛盾纠纷的排查制度、机制，有促使矛盾双方沟通、协调、和解的制度和机制，有解民难、疏民怨、接访解决问题的制度和机制。在“公务员网络媒介素养调查”中有46%的受访者认为“涉政网络事件”高发“从根本上来说是我国当前现实社会管理制度不适应经济、社会发展导致的”。比如：现实社会中民众表达诉求、监督政府、维护权益的人治资源稀缺，法治资源一定程度上的虚置以及常规监督渠道不够通畅。具体来说：（1）新形势下信访疏导民怨的制度缺陷越来越明显。主要变现为：一是信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央集中，信访投诉在各机构之间被推来推去。二是信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家的治理基础。三是信访程序缺失，立案不规范、终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。[12]层层截访的维稳模式难以真正消除民怨，花钱买稳定让民怨疏导进入恶性循环。这给民众提供了一个误导性预期：如果你想让你的问题得到解决，就得制造点“威胁稳定的事端”[13]。（2）司法独立不够，司法权威不高，甚至存在司法腐败，老百姓去法院存在“立案难、判决难、执行难”等问题，从而难以得到正常的司法救济。（3）部分基层社会控制能力和动员能力下降。突出表现在基层组织建设滞后，治理退化，没人管事。村委会自治在一些地方异化为宗族势力、强势人物甚至黑恶势力的专政管治。基层财政困难，没钱办事；管理手段缺乏，无法做事。据人民论坛“千人问卷”调查组的调查，认为当前基层政权十分牢固的只有1%，有71%的被调查者认为当前我们的基层政权面临诸多问题，正日趋弱化。[14]

三、影响与危害：政府不当处置网络突发事件的策略分析

互联网的赋权与新的媒介生态的建构使政府处置负面舆情的原有策略，比如依靠公关、管控、拖延等已难以奏效，且不当的应对会产生严重的政治社会危害，使社会的政治紧张度处在一个高位运行的情势中。因此，如果不能有效疏导和治理网络负面舆情，就会严重损害“大西柏坡”旅游品牌的软实力，具体表现在以下三方面。

（一）刺激民众采取更为激进的行为策略，提升悲情烈度

民众在现实权利救济框架“失灵”的背景下，试图通过互联网媒体的传播互动，形成社会影响，进而对地方政府施压，促使自身问题得以解决，是当前网络“事件”的突出特征。因此，网络事件有赖于注意力经济，没有吸引注意力的内容和形式，很难产生较大的社会影响。网络事件之所以成为“事件”，吸引大量网民的参与，是因为它们从感情上打动了网民，激发了网民参与的热情，调动了他们的力量。而为追求社会影响，当事人必然诉诸激进行为，悲情烈度不断提高。如近年来当事人为诉求自身的权益，不惜采取“开胸验肺”、“自焚”等极端方式试图获得更多的社会同情，并对地方政府产生压力。然而，悲情烈度越高，越可能产生对社会有负面影响的行为，从地方官员的角度来看，越是需要封锁信息的事件。由此，“网络事件”构成了角力场，使民众与地方政府陷入恶性循环的博弈怪圈。

（二）抗争性网络文化蔓延

从社会运动理论来看，网络事件与发生于现实社会的集体行动的区别在于，它不依赖于具体的资源动员，也不依赖于政治机会。在网站和论坛社区基本正常运作的条件下，网络事件发生的关键因素除了事件本身的震撼性以外，还包括描述事件的方式。即网络事件的呈现核心是“话语”。在网络事件中，话语就是行动，没有话语，就没有网络行动。而网络事件的话语力量，来自情感的表达。[15]框架理论认为，问题叙述所使用的语言和象征意指尤为重要，因为通过语言和象征可以加快议题转化为带情感的公众话题的速度。“围绕着一个议题的冲突范围越扩散，其可见度就越高；相反可见度越高，其冲突范围就越广泛地得到扩散。”[16]333因此，在涉政网络事件中网民在阅读时是不可能做到价值中立、不偏不倚的，而是要通过自己惯常的思维模式来选择信息、解释信息，建构新闻报道的意义。随着社会冲突事件报道越来越多，网民对于“敏感”“冲突”“社会不公”“黑幕”等信息也存在阅读偏好。并且通过对以往网络事件的分析，我们可以发现隐藏在事件背后的网民的情感结构，比如对正义的渴望和追求，对弱者和小人物的同情，对贪官污吏的痛恶，对政府的失望，对权贵的嘲讽，对沟通的渴望，甚至对革命的呼唤。[15]

（三）丑化政府形象，消解政治权威

每一件涉政公共事件，虽然可能发生在基层，在个别地方个别部门个别干部身上，但它重创的是党和政府的形象。因为每个公职人员在执行公务的时候代表的是执政党和政府，城管野蛮执法，官员强拆引发自焚还麻木不仁，公检法不依法办事，官员错误百出、丑态百出，影响了民众对党和政府形象的认知。同时，也降低了党和政府的公信力。[11]2-3加之屏蔽与删帖之类的技术措施以及与此相类似的对于言论与表达自由的过度干预，很容易引起人们对舆论宣传的不信任，对强势群体的不信任，对地方政府的不信任；从而引发人们对于媒体所报道的以及政府所发布的消息，作出不合作的乃至对抗性的解读，即便这些消息确实是真实的。经过这样长期的“训练”，很容易导致民众与政府以及社会强势群体的制度性的“自觉对立”。更应引起我们警惕的是，涉政公共事件层出不穷，特别是同类事件反复出现，会引发积聚效应，使人们从简单地探求真相、追查责任转移到质疑制度上，让人们对具体工作人员的质疑上升到对政权体制的不满。特别是对一些影响恶劣的人和事，会让人们由对行政的怀疑转到对司法的不信任，进而对法律的正义性、公正性产生怀疑，使法律这个社会稳定的基本底线失守；也使人们从对基层政府、政权的怀疑逐步上升到对上级政府的不信任。

四、对策与建议：构建网络和谐环境推进“大西柏坡”软实力建设

近年来河北省网络问政和舆情应对水平不断提高，对一些突发事件能够以积极态度正面回应，有效把控了整体舆情态势。鉴于网络社会的特性和“大西柏坡”建设面临的舆情压力，我们仍然需要进一步完善网络舆情重点工作治理机制，按照网上网下“生态治理”的思路，实行“沟通、引导”策略。当前可从以下几点着手。

（一）着重提升县、乡级官员网络媒介素养

韩非子曰：“世异则事异，事异则备变。”[17]236过去一些隐形矛盾到现在因网络力量渐成显性矛盾，让公务员行为在舆论监督下变得透明起来。尤其是地级市及以下的政府和官员，他们与社会民众距离最近，其言行最关涉民众切身利益，因而也最容易引起民众的关注。当前要着力培育和增强市、县级领导干部的网络媒介素养，使其充分认识并掌握网络舆论传播的特点和规律，提高运用和管理互联网的能力。比如通过开设微博、加入社区论坛等表达自己的观点，向公众汇报自己的工作，及时回复网友的询问，准确收集网络信息以帮助自己进行决策等。条件成熟时，有必要把新闻素养纳入领导干部选拔考察内容之中。

（二）由相关部门尽快制定《“大西柏坡”建设网络突发事件专项应急预案》

《礼记·中庸》云：“凡事预则立，不预则废。事前定，则不困；行前定，则不疚。”[18]242目前，我省各级政府突发事件应急预案体系中尚没有专门的针对网络突发事件的应急预案。为增强工作的有效性，建议尽快制定《“大西柏坡”建设网络突发事件专项应急预案》。主要解决如下问题：（1）明确编制原则。如前瞻原则、系统完整原则、具体可操作原则、主动明确原则、授权机动原则等。（2）确定编制具体内容。如管理的目标与任务、处理小组成员单位及职责分工、涉政公共事件的风险评估、分类处置备选方案、具体处置程序、媒体应对与舆情引导计划、善后工作计划、非预期情况出现后的应对方法、相应的物资资源准备、预案的组织实施和管理等。（3）重点把握难点。比如类型不同，重点不一样，预案的编制内容也要有所区别。现场控制，防止事态恶化要做实；处置的领导层级要到位；协调沟通的渠道和策略要适当；引导方案要周全等。（4）对各级舆情部门工作人员做好预案的培训与演练。

（三）加大舆情部门工作人员业务素质培训，进一步完善舆情引导和处置机制

可进一步在市、县级舆情工作队伍中加强宣传、定期培训，充分发挥培训机构特别是各级党校、行政学院干部培训主渠道、主阵地的作用，通过研讨、调研、模拟和现场互动等形式有针对性地提高工作人员工作的科学性、实用性，从而保障舆情引导和处置机制的绩效发挥。首先，采用灵活的培训方式，提高舆情工作人员信息素养培训的实效性。要从培养方案入手，制定符合舆情工作特点的信息素养培养方案，做到分层培训与分级培训相结合、项目培训与长期培训相结合、岗前培训与在职培训相结合、外部培训与内部培训相结合。其次，采用有针对性的教学方法，提高舆情工作人员参加信息素养培训的积极性。舆情工作人员信息素养的教育培训要综合运用讲授式、研究式、案例式、模拟式、体验式等教学方法，提高培训质量。再次，编制并采用结合省内外案例分析的有针对性的教材。可以适当吸收包括高校、研究机构和实际工作部门的人员组成科研团队，编制结合省内外案例分析和理论分析的合适教材。

（四）加强主流网络媒体建设

继续充分发挥河北省网络问政平台如“河北发布”“西柏坡网”等知名品牌的舆论引导主力军的作用，并适时解决一些非常具体的问题，这是赢得公众信任、建立良性互动的第一步，逐步使河北省网络问政制度化、规范化。为切实做好主流网络媒体建设工作，当前可以考虑结合高校等社会资源建设三支队伍，实行综合管理。即建设一支论坛管理队伍，主要负责解决论坛事务、问题解答、对外交流、系统公告及审核帖子、设置权限等工作；建设一支网络评论员队伍，通过在网上发表评论文章、新闻跟帖、微博等，用正确的思想、准确的事实、客观的态度，正确解读国家政策，冷静阐释社会热点，理性分析新闻事件，以达到为群众解惑释疑、澄清事实、舒缓情绪、批驳谣言的目的；建设一支舆论引导员队伍，通过主动导帖、积极跟帖等方式对出现在互联网上的过激言论、消极思想进行引导，有效掌握网上舆论的主导权。

（五）继续鼓励和推进河北省城乡基层社会管理创新

网络舆情危机不是无源之水、无本之木，而是来源于现实社会矛盾的积累。因此，有效疏导和治理涉政网络舆情，还需要从根本处着手，需要建设化解矛盾的制度，根据现实社会发展和民众需求，继续鼓励和推进河北省富有成效的城乡基层现实社会管理创新实践。比如利用现代科技，建立网络化、便捷化的服务民生机制，构建前置化、高效化的排查调处机制，特别是在矛盾比较突出的征地拆迁、涉法涉诉等方面全面提升社会矛盾化解的能力和水平等。

总之，网络改变了社会舆论的生态环境，对政府管理和公务员行为正产生着一系列冲击和深刻影响。只有科学应对、善于运用网络舆情，公共事件中的网络舆情才不会沦为公权形象的滑铁卢。要使互联网成为实现公众有序政治参与、政府汲取民间智慧的一个重要平台，为“大西柏坡”建设中各级政府提升社会治理水平提供建设性力量。

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