郑 芸，郑 霖

（苏州大学 a.政治与公共管理学院；b.人文社会科学院，江苏 苏州 215021）

分化社会中弱者和弱势群体的产生，是一种必然现象，特别是在市场经济体制“奖优罚劣”原则的放大作用下，这就更是一个不可以回避的问题。然而，社会弱势群体的生存状态是标志一个国家文明程度的晴雨表，追求现代文明的国家无不关注弱者权益的保护，正在构建社会主义和谐社会的中国必然在此行列。政府是弱者权益保护的第一责任者，但无论国际经验还是中国的现实都表明：非政府组织介入弱者权益保护，既是必须亦是必然。

一、政府对弱者权益保护输出机制的偏好及障碍

何为弱者？弱者是指那些“由于自然与社会的、先天与后天的、人为与非人为因素的影响，在社会地位、财富分配、政治权力行使、法律权利享有方面处于相对不利地位以及在发展方面潜力相对匮乏的人或人群”[1]2。尽管按照不同的分类标准，弱者的类型繁多，但都有一个共同特征：仅靠自己的能力无法摆脱困境，必须依靠外力援助。由此，围绕弱者权益保护必然涉及到“社会支持”范畴，即一定社会网络运用一定的物质和精神手段对社会弱者进行无偿帮助的一种选择性行为。[2]弱者权益保护的社会支持网络大体由政府组织、社会组织以及个人组成，其中政府是主导，这既是政府的义务所在，亦是政府保证整个社会有效运转的必须。

弱者之所以为弱者的直接原因，就是在各种稀缺资源的竞争与分配中处于弱势地位。人们常常关注物质资源、精神资源和文化资源对生活的影响，但对社会生活具有决定性建构作用的却是制度性资源，每一次的制度选择与变迁，是产生弱者及弱者群体的根本原因。解铃还需系铃人。现代国家中的政府，通过以社会保障制度为主体的制度化方式为弱者提供正式的、定期的帮助，致力于从物质层面根本缓解弱者的困境，对弱者群体的各项基本保障作用明显。政府对弱者的权益保护，最主要的特征就是制度化、正式化，而物质化的工具性支持则是其输出偏好。在实践中，政府对弱者权益保护的输出偏好面临着一系列的困境。

困境之一，有限的财政能力与总量巨大的弱者权益保护间的矛盾。尽管近年来中国政府的财政能力不断增强，但要对因人口结构、经济结构、社会结构、区域结构等多方面的改革、变动而产生出来的弱者实行完全的帮助，依然捉襟见肘。近年来，中国社保基金的覆盖率低和个人账户缺口已引起多方关注。仅就养老保险而言，基本养老保险制度的经济活动人口覆盖率仅为22.1%，就业人口覆盖率仅为22.7%，城镇就业人口覆盖率为56.9%，大约是全世界覆盖率最低的国家之一。[3]农村社会养老保险覆盖率水平总体更低，2003-2008年农村养老保险金供款人数占劳动力的比重和占劳动年龄人口的比重一直在11%上下徘徊,养老金领取人数与达到退休年龄的人数之比也仅仅从2.16%增加到5.02%，增加了不到3个百分点，增加幅度十分有限；虽然2009年“新农保”试点推行后，覆盖率水平有所提高，但指标的绝对值仍处于较低水平。[4]除此之外，囿于历史原因、财政紧张和地区差距，中国社会保障的“碎片化”特征所产生的不平等，进一步弱化了政府进行弱者权益保护的社会效应。

困境之二，政府弱者权益保护的层次单调与弱者需求多元化之间的矛盾。政府考虑到行政成本，更多地是从宏观层面的“弱者中的大部分或者是处于中位的弱者”为基点来制定弱者权益保护相关政策，管理层次既高又单调，个别性较弱。这种模式一方面必然导致政府保护弱者权益的边际成本明显加大，另一方面由于未能细分弱者的实际需求，政府向弱者提供的物质和服务缺乏针对性，弱者群体的多元化和弱者权益的多元化皆无法得到必要关照，政府社会支持的效率在上述因素的共同作用下必然显著降低。再加上相关机制的不健全，甚至会出现“冒名顶替”“吃空额”的现象，使政府社会支持的效率受到相当大的损害。

困境之三，单维的帮助模式影响了政府对弱者权益保护的效果。政府对弱者的社会支持，一般而言，“工作模式较单一，支持的发送与传递过程较为简单，主要是单向式的给予，即由支持方向受助方传递钱物，其中一些支持还带有明显的形式主义的色彩。这种支持方式使施助与受助双方的地位不平等，施助方基本上是家长式的支持，受助方的需求意愿没有得以充分的表达，支持缺乏个性化，最终必然影响支持的实际效果”[5]。毕竟，社会支持不仅仅是一种单向的关怀或帮助，它在多数情形下，是一种社会交换。[6]

困境之四，政府的社会支持忽视了弱者的情感需求。尽管学者们在社会支持的内容概括上有分歧，但以“鼓励、爱、尊重、关心、信任和同理心为主要目标，甚至包括陪伴在内”[7]的情感支持，却是其中的共同选项。概凡弱者，身心都较脆弱、敏感，情感需求之于他们必是不可或缺的，有时甚至会放弃物质支持而力保个人隐私和尊严。官僚化的政府支持易被形式主义、政绩思想捆绑，弱者接受政府社会支持的信息、过程往往会以各种形式公诸于众，从而对弱者造成了程度不同的伤害。事实上，弱者获得了情感支持之后，能在更大程度上激发其内在的潜能和能动性，不仅与社会支持网络间有了互动，更易形成摆脱困境的内外合力。

事实表明，在对弱势群体社会支持这一问题上，政府公共管理功能的输出偏好及输出性障碍，仅仅期望通过行政系统内部改革已经不能解决问题。国际上的诸多实践表明，在政府和非政府组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制（非政府组织的作用）往往能取得更好的效果，特别是在政府力有所不及的方面，非政府组织能够更好地发挥“拾遗补缺”的作用。[8]非政府组织以资金捐赠等方式使得弱者获得相应的经济安全感和社会福利，并通过调查、研究和宣传等途径，提醒更多社会力量来关注弱者的生存状况及亟待的帮助。从更广的视角来讲，非政府组织一方面可以形成对“政府失灵”的有益补充，另一方面也可以作为公民社会的代表力量对抗 “市场”可能对“弱势群体”形成的剥夺、排斥和隔离。[9]

二、非政府组织介入弱者权益保护的关键点

在弱者的需求结构中，生理性需要处于须优先满足的地位，但“社会弱者要能真正摆脱其低层次性和脆弱性，从根本上提高生活质量和增强承受力，必须是在安全、交往、尊重以及自我实现等需要都得到满足”[10]114。由此可知，填平弱者之所以弱的“沟壑”，除了要投入物质资本、人力资本之外，还要帮助弱者生成并积累社会资本。对于个人而言，社会资本是“通过他们的成员身份在社会网络中获取稀缺资源的能力，是个人与他人关系中包含着的一种资产”[11]。在这种社会关系中，“一个人被确认和识别的价值作为个人和社会群体成员共享的类似利益和资源，不仅提供情感支持，而且获得某些资源的公共认可。这些强化对维持心理健康和资源所有权是必不可少的”[11]。

非政府组织作为弱者社会支持的主体之一，其外延边界并不十分清晰，尤其是在非政府组织发育环境不够理想和运行机制不够完善的中国，从理论上界定非政府组织的定义实非易事。若从内涵上看，非政府组织是由保持相同或相近志向的志愿者组成的、具有稳定的组织形式和固定的成员—领导结构的、超出于政府机构和私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能的、不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的民间团体。[12]非政府组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等特性，相比于政府、市场和个体等弱者社会支持主体，具有更高的社会资本生成和积聚能力。

首先，非政府组织有助于弱者生成“结构的社会资本”。结构的社会资本是指主体所嵌入的社会网络的数量、质量以及主体在网络中的角色和地位。弱者由于自身的特殊原因，社会参与的范围和程度相对较小，其自有的结构性的社会资本存量必然较少。非政府组织在保护弱者权益的具体行动中，其民间性和自治性决定了其开放性的组织结构特征，它与弱者之间一定频次的互动，易促成弱者的社会网络和相关非政府组织的结构发生变动直至再构，弱者结构性的社会资本存量在这种变动中必然得到提升。区别于政府的“以强力求公益”和企业的“以志愿求私益”，非政府组织是“以志愿求公益”[13]5，其活动不为“一己或一群”之私利，而是以社会公共利益为一切活动之旨归，内含了集体主义、利他主义、无私奉献等精神，公益性与基于责任意识、参与意识、合作意识和自我完善意识之上的志愿精神成为非政府组织的主要道德属性。非政府组织在公益性和志愿精神的规范和引领下，能以“益弱益贫”的立场与弱者形成长期的平等互动，既扩展了弱者比较依赖的以亲戚关系为核心的社会网络，又调整了弱者与其他强势主体之间以“依赖—服从”为特征的网络结构关系，明显改善了弱者社会网络的质量。个人拥有的社会网络质量越高，社会资本就越丰富，社会适应能力也就越强。

其次，非政府组织有利于提高弱者认知性的社会资本存量。认知性的社会资本是指成员间主观上共享的规范、价值、信任、态度和信念等。弱者之弱，往往体现在因自身某一方面的弱势而影响与他人、社会间交往，与社会主流价值、信念、规范之间的融入程度不理想，从而最终形成了多种资源获取困难的弱势。人们内在的交往需要可以通过文化的交流和传播实现，也可以在自愿性结社中获得。非政府组织提供了一种特有的“公共领域”，成为公众定位个人的社会角色，增强政治参与能力，培养社会责任感和合作精神、公共精神的重要场所。[14]非政府组织对弱者经济支持的力度不及政府，政策支持的可能性更小，但是非政府组织之于弱者的帮助中不仅有工具性行为，还有以志愿为基础的表达性行为，从而给予弱者因平等交往关系而形成的情感支撑，这是弱者接受援助过程中不可多得的资源。具体地说，致力于弱者权益保护的非政府组织的成员，与弱者通过这一“公共领域”，满足了相互交流和理解的内在需要。除此之外，非政府组织借助自我规范和约束、潜移默化的教化、真诚的救助和引导、持续的倡导和激励等方式，提升自身形象，增强组织的社会认可度，在全社会营造出对弱者关怀的道德氛围和伦理秩序，提升弱者权益保护体系的整体效能；弱者借助非政府组织这一中间桥梁，实现从个人到组织再到社会的整合和认同，弱者在与他人及社会的交流和合作中获取信任和信心，建立自尊，约束自身的投机心理和惰性心理，帮助弱者逐渐摆脱弱者心理和现实身份。

没有绝对的弱者，也没有永远的弱者，关键是能否找到解决弱者困境的关键点，使弱者在多方力量的共同努力下形成提升自我的持续性能力。社会资本借助社会网络的联结作用，既在客观层面搭建了具有自我生长能力的弱者权益保护网，又能帮助弱者生成并积累融入社会、赢得社会理解和支持的主观能量。

三、非政府组织保护弱者权益的优势

随着社会文明程度的不断提高，保护弱者权益，最大程度地实现社会公平和正义，已成为中国构建和谐社会的共识，以公益性、志愿性作为自身主要精神特质的非政府组织注定成为其中的主角之一，并具有独特的优势。

第一，贴近实际，便于沟通。非政府组织最大的优势在于能够深入基层，贴近社会弱势群体，这种贴近不仅是地理意义上的贴近，更是一种社会意义上的贴近。在扶助弱势群体时，政府是以自上而下的、纵向的外部视角来看待这一群体，往往无法细致了解弱势群体的具体疾苦及其内部分化；而非政府组织则从水平角度以平等的眼光看待这一群体，他们会与社会弱势群体进行交流与沟通，深入其中，因而更能真实全面地了解问题所在，在扶助社会弱势群体活动中能面对当地的各种既定条件，如经济、政治、文化等，并根据实际情况去确定自己的战略、计划等，以期更好地解决问题。[15]

非政府组织贴近社会基层，不仅有利于确定自己保护弱者权益的行动方案，还因其本身的沟通优势可提升政府保护弱者权益的效率。弱者的利益保护需求因各自不同的状况往往显得比较零碎而复杂，政府囿于有限的资源以及其观察、理解弱者权益保护需求的视角，必然在弱者权益保护相关政策的制订和实施中存在一定的盲点，影响了政府弱者权益保护的实效，严重地甚至会恶化弱者群体与政府之间的关系。而非政府组织在志愿精神的激励下始终保持着与民众沟通、联系的热情，而弱者群体基于非政府组织平等的、踏实的工作风格往往会给予其更多的信任，从而易将自身的利益保护需求诉之于非政府组织。非政府组织能将来自基层的弱者权益诉求，通过组织化的理性加工之后代向政府表达，可有效降低政府制订弱者权益保护政策的成本，消除政府弱者权益视野中的盲区，在更大程度上帮助弱者群体实现自身的利益诉求。非政府组织在政府与弱者群体之间，其中介作用不仅表现在连接，更体现在润滑，最终获得三方共赢的结果。

第二，动员广泛，资源配置效率高。首先，由于非政府组织不谋求私利，追求公益，有良好的社会形象，容易使人产生信任感，因而，比起政府和企业来更容易获得社会的捐赠，能够动员政府无法动员的本土资源和海外资源，在一定程度上弥补了政府对弱势群体社会支持财力的不足。[8]其次，由志愿精神、自治精神主导着的非政府组织，其运转和行动更多地依靠自主行动、自我约束、自我规范的自治机制，不仅大大降低了运行成本，而且明显地提高了内部的资源配置效率。最后，相比其他社会组织，非政府组织具有开放性的显著特征。非政府组织与外部之间的能量交换，既利于非政府组织积极输出自身进行弱者权益保护的信念和信息，另一方面利于扩大非政府组织保护弱者权益的资源数量和类型。除此之外，还为引进外部力量监督、规范非政府组织的弱者权益保护活动提供了可能，更利于避免贪污和浪费。优良的自律管理、自觉维护信誉的意识、较强的风险责任感和较强的动员能力，既扩大了非政府组织进行弱者权益保护可利用资源的广度，又促进了可利用资源体系的整合与优化。

第三，体制灵活，易于创新。众所周知，当今社会变化的节奏明显加快，在全球化潮流的影响下，不同地域间、不同文化间的渗透亦日益加深，而所有这些变化都不可避免地对弱者权益保护提出了新的挑战，保护弱者权益的工作需要不断创新。

非政府组织较之于政府、企业，对社会公益有着特别强烈的使命感，加之其内部没有政府官僚体系中严格的规制以及错综复杂的关系网络的牵绊，因此面对新问题、新挑战时，其内部的创造潜力更易被激活。台湾的慈济已有45年的历史，它是目前全世界规模最大的一家慈善组织，近年来随着两岸交流的增加，其在大陆的知名度也迅速提高。大规模的组织如何保证效率，按照西方的组织理论必须要秉承“先计划、后执行”的理念，作为相应时间段的规划。但慈济却笃信“行动优先”，这样才能在最短时间内对弱者提供帮助，面对弱者及时作出反应。事实证明这一转变具有较好的效果。

案例：台湾慈济“行动优先”理念[16]在慈济的成长历程里，1996年是一个重要的时间节点。那一年，一场大台风重创台湾，而慈济的资源分散各处，整合困难，没有很好发挥作用。证严法师更看到这背后的人际冷漠疏离，她提出“社区志工”观念，以社区为主，重新整编“委员”分组，带动社区居民“敦亲睦邻，守望相助”。社区编组，让慈济的组织行动力得以迸发，慈济人平时就地耕耘志业，一旦灾难发生，能就近取得资讯，及时救助苦难。2011年3月日本海啸发生后，慈济日本分会赈灾团在当天就启动，当天就为几千位民众提供了热食。而且，台湾的物资最早送到日本的，也是慈济的环保毛毯和香积饭。做完这些，慈济还没有正式开始对外募款。

第四，选择性强，目标瞄准机制完善。客观地说，当下中国社会中弱者面临着多方面的困难，与政府对弱者权益保护所追求的“大而全”不同，非政府组织受制于自身的能力，往往以满足于某一弱者群体的某一类需求为目标。在现实中，非政府组织主要作为政府政策和资金支持的有益补充，更倾向于依托政府和社会资源，开展一些针对性较强的项目，如开发式扶贫和再就业培训等。[9]非政府组织进行弱者权益保护的强选择性，虽然在一定程度上阻碍了组织影响力的扩展，但是符合非政府组织的自身实际和组织宗旨，同时又能降低非政府组织进行弱者权益保护的边际成本，提高行动效率。当然，要确保非政府组织进行弱者权益保护的强选择性兼备工具理性和价值理性，需要有完善的目标瞄准机制。非政府组织突出的目标瞄准机能，主要得益于它的公益性和民间性。较高的社会美誉度和较强的社会资源利用能力，提高了非政府组织的援助内容在弱者群体中的熟识度和认可度，更易在施助方与受助方之间达成援助共识。诸如“国际微笑行动”和“白内障光明行动”等成功范例，都体现了非政府组织基于目标瞄准机制的强选择性所产生的良好社会效应。

非政府组织在弱者权益保护体系中的参与已是不可或缺，虽然与政府在此中的影响不能匹敌，但它的作用不可小觑。非政府组织对弱者权益的保护，从直观上看是对弱者权益保护体系有效的能量补

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