郭 丽

（大连海洋大学经济管理学院，辽宁大连116023）

我国新型农村社会保险制度研究

郭 丽

（大连海洋大学经济管理学院，辽宁大连116023）

我国“新农保”制度在实施过程中存在资金管理制度不完善、资金筹集渠道不畅、执行效果不理想、不能和其他社会保障制度有效衔接、保障标准低，满足不了农户的要求等问题。为加速幸福和谐新农村建设，应从加强资金的管理和使用、合理确定保障对象和标准、加强城乡保障制度的衔接、促进“新农保”和商业保险的协调发展等方面完善农村新型社会保险制度。

农村；新型社会养老保险；建议

新型农村社会保险，简称“新农保”，是国家继取消农业税、实施农业直接补贴、新型农村合作医疗之后的又一重要的惠农政策，是国家为保障公民在退休或丧失劳动能力之后能够维持正常生活水平而实行的一种福利制度，它解决了广大农村居民养老的后顾之忧，保证老有所养，对完善农村的社会养老保险体系，保证老年人晚年生活质量，缩小城乡居民收入差距，建立社会主义稳定和谐新农村具有重要意义。

一、“新农保”制度实施的概况

中共中央国务院于2009年9月1日颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新农保全国试点工作的开始，2009试点覆盖全国的10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，到2011年底，“新农保”政策已在全国60%以上的县、市、区、旗全面实施，并在2012年实现对农村适龄居民的全覆盖，比原计划2020年基本实现全国覆盖的目标提前8年完成。

新农保和旧农保的区别：一是筹资渠道不同，老农保是自己缴费相当于自己储蓄，而新农保是个人缴费、集体补助、政府补贴三种方式结合，国家补贴直接补贴在农民头上。二是账户组成不同，老农保是农民自己的账户，新农保账户一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金，而基础养老金是国家财政保证支付的，即农民满60周岁后都可享受到普惠制的国家养老金。

政府补贴是实施“新农保”且保证其顺利开展的关键所在，对调动参保人的参保积极性，提高农户缴费档次，提高养老金领取水平等方面起到了重要作用。目前新农保中政府出资的保费补贴采取定额补贴和浮动补贴两种形式，大部分省市采用浮动补贴，湖南、海南、广西、山西、吉林、黑龙江、内蒙古、四川、宁夏、西藏、新疆均采用浮动补贴，除新疆规定补贴标准为50元／人／年外，大部分设定了30元／人／年的最低保费补贴标准，而且规定每增加一个缴费档次，保费补贴不低于5元（宁夏为10元）的鼓励措施，采用定额补贴的省份相对较少。上述各省级政府部门有权制定“新农保”的保费补贴政策，而其他省份明确规定了30元／人／年的保费补贴最低额度，具体补贴方式和补贴水平由其下属的市、县自行决定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府可为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

二、“新农保”实施过程中出现的问题

1.“新农保”资金管理制度不完善，导致资金非法使用。“新农保”涉及民生问题，为防止农民辛苦赚来的血汗钱付诸东流，这笔资金应花在对农民有用的地方，可是一方面，由于“新农保”管理制度的不完善，导致挤占和挪用农保资金的现象时有发生，一些试点地方为了避免发生这种现象，由地税、银行和社保局共同监管，这样三方互相监督管理，避免了资金流动过程中出现问题，保障了参保农民的保险积极性；另一方面，新农保资金管理方式农民不满意，对参保资金的安全问题提出质疑，大量的社保资金存在银行闲置而不进行任何投资活动，这样一来，这笔资金随着时间推移无形中不断贬值，如果进行投资，又因为投资的风险和不稳定的回报而使许多人犹豫不决，针对这种情况，政府应该出台政策，以确保农民交来的社保资金不会出现贬值［1］。

2.“新农保”资金筹集出现困难，自主缴费和集体补助遭遇挑战。在许多贫困地区，农民的经济能力有限，没有足够的资金参与保险，缴费出现困难，更别提长期缴费了。地区财政收入差异，一般情况下，地方政府没有能力为养老保险提供巨大的资金补助，使得养老资金的额度达不到规定的要求，这些地区经济发展落后，而这样的地区也最不容易得到政府资金的支持，人均年收入水平低下，更影响养老保险工作的实施。如何获得财政支持是新农保能否顺利推行的关键问题。2009年国务院提出：“新农保”实行个人缴费、集体补助和政府补贴三种方式相结合的办法实施，但实行过程中，部分贫困地区由于缺乏经济基础，集体补助寸步难行，农村经济发展水平制约着“新农保”的实施，集体补助实施起来困难重重。

3.政府落实“新农保”政策问题众多。一是各个乡镇经费不充裕，“新农保”配置的办事人员数量较少，能力也有限，往来于乡村、农户、银行之间，会发生办事经费，在缺少经费的情况下，“新农保”工作的进程会受到很大的影响，对政府缺乏信任和支持。

二是由于农民文化程度低，使得新农保宣传障碍重重。第一，有的农民只顾眼前，不做长远打算，不考虑自身的养老问题，今朝有酒今朝醉，还有年轻人也不考虑养老之事；第二，有的人对政策理解偏颇，不到位，认为建国前出生的人每月可享受55元的基础养老金，因此不愿意加入到新农保的行列中，而且这些人认为自己在60岁以后也能领到55元养老金；第三，还有一部分人对新农保政策的连续性和长期性持怀疑态度。

三是新农保需要各个部门联动，新农保政策不单单是人力劳动和社会保障局单独完成，还需要银行、地税、审计等部门的协调配合，他们之间的相互合作是一个大的挑战，没有政府强有力的控制，就会出现互相推诿、不负责任的现象，后果自然是农民利益受损。

4.“新农保”制度和其他制度有效衔接是实施中的难点。一是新农保和旧农保制度的衔接，有的农民参加了1992年的旧农保政策，那么在实行新农保的过程中，原先参加旧农保的人需要享受新农保，自然会考虑自身是否吃亏，到目前为止，还没有出现新农保和旧农保衔接的政策也没有出台相应的标准，由于新农保是建立在旧农保之上的，如果没有合理的衔接机制，就会影响农民参保的积极性，整个新农保的实施就会受到极大的影响。

二是新农保和城镇养老保险制度的衔接，随着我国经济的发展，农村的二元经济结构已经向三元结构转变了，对于农村的一个特殊群体农民工来说，参加新农保和城镇养老保险制度就面临着选择，当农民工参加了城镇养老保险时，当他们转为农民时就开始享受保险金了，但当他们参加的是新农保时，如果再加入城镇居民队伍时，需要将两个制度相互结合，以确保新农保政策的实施，目前，这些衔接制度还在不断出台和完善中。

新农保和其他社会保障制度的衔接，随着我国经济的发展，我国的社会保障政策已经出现多元化和立体化，新农保政策和其他政策如计划生育政策、社会优抚问题、农村五保供养问题之间的衔接和有效结合将成为一个新的挑战［2］。

5.“参保率”成为地方政府衡量政府业绩的重要指标。政府颁布的有关文件指出，对于农保问题，是在政府的牵引作用下，农民自愿决定是否参与新农保，但有些地方为了追求高参保率，强制农民参保，不根据农民的自身意愿，这一做法违反了政府关于新农保自愿参加的规定，损害了政府形象。

参保率并不是衡量政府工作能力的唯一标准，有些地方为了追求高参保率，规定应完成的指标，这些规定给各级政府施加了较大压力，假参保现象时有发生。参保率低的主要原因是政府对各类人群工作做得不到位，宣传不力。

6.“新农保”保障标准低，与农民期望值相差甚远。新农保规定，当农民年满60周岁时，即不需要交纳任何费用，每月就可以领取55元的养老金，在60岁以前，每月缴纳100元，连续缴纳15年后就可以在60岁后每年领取76元的养老金，伴随着物价上涨，这部分养老金能否满足老人的基本生活支出还是未知数，更别提满足老年人其他需求了，新农保毕竟实施时间短，需要在实施过程中逐步修改和完善。

三、完善新型农村社会养老保险的对策措施

1.加强农村社会养老保险资金的管理和使用。实施农村社会养老保险体系最主要的问题是进行社会保险资金筹集，农村社保基金筹集应该采用多种方式多种渠道广纳财源，缩短农村社会保险基金与现付养老保险基金的转化时间，农村社会保险基金应该由政府、地方社会单位、村委会、农民共同负担。第一，政府与地方社会保障单位负责养老保险的财政支持，中央政府财政始终是实施社会保险体系最重要的资金后盾，所以，农村社会养老保险资金可以通过国家财政的方式下拨一部分资金，弥补地方财政的收入不足。第二，由于农村社会养老保险体系具有社会性，所以企业必须作为参保单位负责相应的社会费用。第三，按照国家规定的社会保险缴纳比例，农民个人应该承担一部分，但考虑到农民收入水平的限制，农民缴纳的比例是最小的，另外，农民个人不参加合作医疗的，政府不予补助，地、县财政补助资金不到位的，中央及省财政均不予补助。只有有关部门核实实际参加合作医疗的农民人数、缴费情况和财政补助后，中央和省的财政资金才能拨付到县财政，然后再到农村合作医疗管理机构。但农村五保户、生活在贫困线以下的农民特殊群体例外，他们需要政府额外的照顾和补助。除了这些渠道之外，还可以通过其他途径筹集资金。一是通过社会的力量，利用比如大企业、商人、慈善机构、爱心人士们的资金，二是加入WTO后取消了农产品补贴，政府可以把这部分转化成社会养老保险基金。第三，国家可以在一些地区通过上缴相当比例的农业产品收入完成社会养老保险基金的筹集。比如，在粮食大省，规定农民可以上缴一些粮食完成农业保险费用的缴纳，通过将农产品税收补贴、社会保险体系、粮食缴纳方式进行合理结合，对政府来说，既减轻了农民缴纳保险的负担，也为政府开辟了新的社会保险基金的筹集渠道，保障了粮食供应，同时还完善了农村社会养老保险体系［3］。

2.采用市场化运作，分散风险。在农民收入较高的地区率先进行试验，建立社会医疗保险基地，为农民生活提供最低的保障，在实践中不断完善社保制度，并在成熟后向其他地区辐射。从参保人员看，根据社会群体类型逐步推进，农村社会保障尤其是退休金和社会养老保险机制，应在乡镇企业员工、民办教师和村干部中间实施，以他们为带头人，发展农民参与到社保体系中来。农民对社会保障部门的信用不是特别放心，所以要尽快建立健全法律机制，通过加强审计和民意监督等制度完善资金监管、防止贪污腐败、保障医疗保险制度的顺利实施。加强社会保险人员的培养和补充，实施社会保险工作责任制，实行奖罚分明，调动一线社保人员队伍的积极性。

3.根据各地区实际，实事求是，逐步推进新型农村社会保险工作。农村社会保险体系受当地经济发展水平的影响很大，在制定农村社会保险方案时，一定要考虑当地发展的实际情况，实事求是，分步骤、分阶段进行。从保障地区看，在经济发展相对较好，农民收入较高的地区率先试验，建立社会医疗保险基地，为农民生活提供最低的保障，在实践中不断完善社保制度，成熟后向其他地区辐射。从参保人员看，根据社会群体类型逐步推进，农村社会保障尤其是退休金和社会养老保险机制，应在乡镇企业员工、民办教师和村干部中间实施，以他们为带头人发展农民参与到社保体系中来［4］。

4.合理制定保障标准和对象。合理地确定保障标准和对象是农村社会保险成败的关键所在。标准的制定既要给农村贫困人群最低的保障，又要防止标准过高给不劳而获的人群钻空子。每个地区在制定科学完善的标准时要考虑农民的基本生活要求、农民平均纯收入，地方资金和乡村整体负担能力、物价水平和当地人均国民生产总值等。还要兼顾农村一些特殊群体，如丧失劳动能力的残疾人、长期被疾病折磨的家庭、缺少稳定收入的家庭、老年人、未成年人等，通过社会保险体系的建立，最大程度地体现社会主义制度的优越性。

5.加强城乡社会保障制度的衔接。我国整体国民经济的发展已经受到城乡社会保险不协调的约束，所以要冲破城乡双重社会保障架构，要找到一个既顺应社会保障机制发展方向又符合目前国家经济情况的过渡性保障机制，创建一个全国性的金字塔模式的保险模式是一个值得尝试的选择，要在全国范围实施基础保障，确保每个公民都可享有基础权利，然后根据各地区发展实际，制定每个地区保障的范围、保障内容和保障标准。

6.促进新型农村社会保险和商业保险的协调发展。目前，农村的社会保险并没有正式的制度安排，农村的社会保险与商业保险不可避免地发生矛盾。一方面，对保险公司来说，逐步富裕起来的农村是商业保险未来的市场和未来的发展方向；另一方面，农村社会保障体系的建立和实施都是在国家法律的基础之上的，但各级政府只是以条例、规定和解释等方法来进行管理，表现在农村社保基金的筹集方式上，还是以农民自己缴纳为主，没有法律约束，造成农业社会保险体系与商业保险体系混淆不清的局面。由于没有政府监督和法律约束，农村社会保险并没有发挥它的社会保障作用，而是逐步走向商业化发展道路，促使商业保险成为农村社会保险的主导者和具体实施者，不利于农村社会保险体系的全面发展。

要改变这种情况，一是必须对农村商业保险、农村政策性保险和社会保险部门的信息资源、机构网点、经营技术等方面进行沟通和共享；二是社会保险要改变“上不封顶”的原则，使社会保险的保障标准既不能超过基本生活保障的需要，又要提高一些难以保障农民最基本生活需要的险种的保障水平，以使社会保险真正达到安定人民生活的目的。

［1］蒋春雷.我国新型农村社会养老保险制度存在问题及对策思考［J］.劳动保障世界，2012，（12）.

［2］张今梅.新型农村养老保险制度存在的主要问题及对策思考［J］.大观周刊，2012，（46）.

［3］姜泽许.论我国新型农村社会养老保险制度运行中的问题及完善对策［D］.保定:河北大学，2011:35-40.

［4］陈志辉.我国农村居民养老保险制度现状、问题及对策［J］.剑南文学，2013，（1）.

[责任编辑：刘晓慧]

The Study on China's New Agricultural Social Insurance System

GUOLi

In the performance of the new agriculture insurance, we find the problems such as imperfect capital management system, difficult financing channel, unsatisfactory execution result, low security standard, and ineffi-cient convergence with other systems. Then put forward the proposals and suggestions from the views of enhancing the capital management, increasing funding, improving the security standard, strengthening the convergence of rural and urban social security system and promoting the coordinated development of the new rural social insurance with commercial insurance.

rural;new social insurance;suggestions

DF438.3

A

1008-7966(2013)05-0096-03

2013-07-04

郭丽（1968-），女，辽宁大连人，副教授，硕士研究生导师，主要从事国际贸易理论与政策研究。