彭立勋

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

目前上海处于产业“调整、转变、提高”转型升级的关键时期[1]，制定具有前瞻性、科学性和可操作性的工业地价政策，对引导、推进产业转型，并控制工业地价健康合理增长，具有现实意义[2]。新加坡和韩国是邻近上海的经济发达国家，城市化水平高，工业产值在亚洲处领先地位。本文在对上海和新加坡与韩国（以下简称“三地”）工业发展历程、工业地价管理政策等方面的比较分析基础上，提出对上海工业地价管理政策建议，希望对政策的制定有所借鉴作用。

1 “三地”工业发展历程

1.1 上海产业升级逐步高度化

改革开放后，上海的产业结构进入适应性调整阶段。“八五”时期，上海按照建设国际经济中心城市功能的要求，开始实行产业结构的战略性调整，从依靠传统的劳动密集型产业开始向先进制造业转变。“九五”期间，电子通讯设备制造业、汽车制造业、电站设备及大型机电设备制造业、石油化工及精细化工制造业、钢铁制造业、家用电器制造业成为六大支柱工业。“十五”期间形成了信息、生物医药和新材料这三大产业为重点的高新技术产业群。“十一五”上海进一步提升电子信息、汽车、石化、钢铁、装备等支柱产业竞争优势；加快战略产业培育壮大，重点发展航天航空、生物医药、光电子、新材料、新能源、清洁能源和节能产业等新兴产业；同时大力发展创意产业等生产性服务业。

1.2 新加坡产业升级四步走

新加坡作为一个城市岛国，没有腹地和缺乏自然资源。1965年独立之初，新加坡政府审时度势，选择了走“工业化道路”的经济发展路线。目前，新加坡是世界上最小，但拥有最大比例工业用地的国家之一；是最早提出工业园区发展模式的国家之一，工业产值对GDP的直接贡献为25%，雇用了全国1/3以上的劳动力[3]。新加坡的产业升级过程共持续了40多年，主要经历了典型的产业升级四个阶段：第一阶段为劳动密集型产业（1960～1978年），主要为服装、纺织、玩具、家具、电子部件等产业；第二阶段为技术密集型产业（1979～1985年），主要为集成电路、计算机、工业电子设备等产业；第三阶段为资本密集型产业（1986～1998年），主要为石油化工、晶片制造等产业；第四阶段为知识密集型产业（1998年至今），主要为生物医药、信息传播等产业。

1.3 韩国产业压缩型发展

韩国经历了进口替代、出口导向、出口和内需联合驱动经济发展模式更迭，30多年保持高速增长，经济上实现了跨越式发展，从一个贫穷的农业国家发展到1996年加入国际经合组织(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)，正式步入发达国家行列[4]。韩国经济“跨越式”发展背后，其根本推动力是韩国产业的“压缩型”发展，在几十年里完成了欧美发达国家几百年走过的路程。其发展模式可以概况为：大企业集团主导、出口导向、政府积极介入。产业升级主要经历了几个过程：20世纪60年代，实现从以农业以轻纺工业转变；70年代，产业结构向重化工业等资源、资本密集型转变；80年代，向技术密集型产业迈进，对传统重化产业进行技术升级，形成出口主力产业；90年代以后，将信息产业作为新的发展重点，带动第三产业的发展。

2 “三地”工业地价管理政策分析

2.1 上海工业地价政策目标是确保国有土地资产升值

为促进经济发展，我国形成了特有的开发区制度和政策，集中和高效配置产业用地。但各地为了招商引资，低价甚至零地价出让土地，造成产业盲目上马，层级低、土地资源浪费与土地资产流失等问题。为确保国有土地资产不流失、升值，我国制定了一系列的工业地价管理政策：1994年10月国土资源部和国家经贸委出台了《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》；2003年国土资源部发出了一系列整顿开发区的通知；2006年9月，国土资源部下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》强调了工业土地使用权的出让必须执行工业用地出让最低价标准，并且一律采取“招拍挂”的方式出让，确立了“先土地后项目”的模式，改变了之前“先立项后供地”方式；2007年起《全国工业用地出让最低价标准》的实施，明确了工业用地出让的最低价标准。

按照国家加强工业用地管理的要求，上海市先后制定颁布了《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》、《上海产业用地指南》、《上海工业产业导向和布局指南》、《上海工业项目供地导则（试行）》等相关各类实施细则和管理标准，进一步完善了产业用地管理制度。

2.2 新加坡工业用地采取“统一开发+政府管制”供应模式

新加坡的土地所有制是国有和私有的混合制度。国有土地是通过土地征用法从私有土地征用而来，目前国有土地比例约为90%。国有土地出让的使用权一般是99年，特别情况有30年或60年，少量的政府土地使用权为999年[5]。新加坡土地政策的基本目标是保障工业用地在企业可承受成本条件下的充分供应，提高企业成本方面的国际竞争力[6]，土地政策的核心是政府垄断工业用地供应，通过实施一套比较完整的“统一开发+政府管制”供应模式，发挥政府在工业用地配置过程、价格供应方面的主导作用[7]。

新加坡工业用地的供应量及价格标准主要由裕廊集团经过细致调查分析后制定，受三方因素共同制约。一是市场供求关系，二是政府政策协调，三是企业对价格的可承受性，其中后两点因素更为重要。政府根据每年的经济发展形势及土地供应状祝，适时修改其出租和出售土地的计划，并让企业根据每年调整一次的只设上限、不设下限的租金和土地价格选择租赁和购买土地，以确保土地价格的稳定。

新加坡政府一直把战略重点放在保持工业的增长上，工业用地的优惠政策主要体现在税赋的减免、科技研发费用的补贴、融资支持等方面，必要时对工业用地成本提供补贴。例如，给JTC国有公司提供工厂和土地租赁，及时缓解行业困难，行业利润提高后再调高价格[8]；另一个例子是征用大片土地支持半导体晶片加工厂集群的发展，将这些工厂集中在一起，发挥给排水等基础设施的规模效益以及行业的集聚效应。

2.3 韩国地价政策目标以市场为主，调控为辅

从20世纪60年代开始，韩国逐步开始其工业化进程且发展迅速，房地产市场繁荣，地价增长较快，因而韩国工业地价管理政策的核心是防止土地投机（特别是八九十年代），以控制过地价快增长。韩国《国土利用管理法》是其最基本的土地管理法律，其中对工业用地的管理特别作了详细规定：（1）对工业用地的交易严格实行交易许可制和申报制，即在指定的管制区域内，一切土地交易、土地分割行为均须由政府审查其利用目的和价格，审查合格才发给许可证。若无许可证，便不能进行所有权转移登记。（2）若申报价格在基准价格一定水平以下时，政府要劝告申报者按基准价格以上的价格再申报，若不听劝告，由政府经营的土地开发公社使用先买权，按申报价格购买。同时任何土地的交易都必须使用实名制。

韩国工业用地价格是采用开发公社指定估价机构进行的价格评估值及居民指定估价机构进行的价格评估值二者的平均值来进行定价的。工业土地供应主要是通过国土开发规划或城市总体规划确定的工业区方式实现。地方政府和企业都可以申请工业区开发。当几家企业竞争同一地块时，通常不以价格高低作为供应标准，而是由地方政府依据产业的性质和发展前景来决定[9]。

3 对上海工业地价管理政策建议

“三地”工业发展遵循着由劳动资本密集型向技术知识密集型转变的普遍规律。但“三地”的工业地价发展政策目标却不尽相同，新加坡和韩国的工业地价政策目标均是促进产业发展，而我国地价管理政策的核心目标是确保国有土地资产保值升值。这也是阻碍我们产业转型升级速度的因素之一，鉴于此，建议对目前的工业用地政策作如下调整：

3.1 继续传统产业出让的最低价政策，部分采取定向招拍挂

目前上海高新技术产业用地价格已经很高，工业用地最低价政策基本无效用，但传统工业用地价格远远低于其他地区，已经处于非常低的价格区间。因此，建议对传统工业用地实施低地价管制，进一步淘汰传统劣势产业，优化产业结构；对转型中的重点发展产业、鼓励发展产业以及优势产业实施工业用地定向招拍挂制度，减少企业地价成本，确保产业及时落地，必要时可以参照韩国实施高地价管制。原因是招拍挂流程的比较复杂、存在不确定性，会阻碍优势企业的导入，丧失产业引入的市场良机，影响了区域产业经济的发展，因此建议重点产业、鼓励发展产业、重要基础产业、优势潜力产业可部分采取定向招拍挂制度。

3.2 尽快实施工业分类地价精细化管理制度

上海不同产业类型地价存在非常大的差异。目前都市型工业用地、工业区内生产性服务用地、现代物流用地、租赁通用厂房等工业用地类型，已经不同于传统的工业用地，具有经营性用地特征，地价水平向同区域办公用地地价靠拢。因此，随着产业发展和升级，工业用地价格管理需要在工业用地分类研究的基础上实施精细化管理，尽快制定不同产业类型用地的地价政策，规范用地管理。这既是确保国有土地资产不流失的需要，也是保障和促进上海产业升级发展的需要，对上海市“调整、转变、提高”历史进程具有重大的促进意义。

3.3 加快推行工业用地出让区别年期制或厂房租赁制

新加坡、韩国工业用地供给都是租售并举。不同的产业发展存在不同的产业发展寿命周期。固定年期的工业用地批租制度的限制，导致目前很多工业园区的产业用地调整面临很大困境。参照新加坡等各地工业租售经验，结合目前上海市“调整、转变、提高”的具体要求，根据产业发展周期的规律，制定出符合上海产业发展实际情况的科学、合理、灵活工业用地年期标准。另一方面，各国经验表明，厂房租赁是园区租赁制度的重要内容，建议标准厂房继续实施招拍挂制度，由具有产业经营经验的企业建设标准厂房，提供企业入住园区。

4 结语

纵观新加坡和韩国的工业地价政策，其政策目标均是促进产业发展。回顾我国地价管理政策的发展历程，其核心目的是杜绝土地零地价和低地价出让，设计最低价标准和招拍挂制度以避免土地资产流失和获取土地最大价值。然而，实践中各地方政府和各开发区均不同程度“钻政策空子”，实施了不少优惠政策，招商引资。基于内外比较借鉴，我们有理由转换观念，让地价政策制订目的首先是服务于促进产业转型，而不是实现土地资产增值。因为，产业导入带来的区域发展引致的综合溢出效益更重要。

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