张 健

(天津商业大学马克思主义学院，天津 300400)

1 引言

天津这样的大型城市，救灾的重点应随着城市化发展逐步转向应对城乡突发公共事件［1］。社区是是国家实现管理职能的最基层单元，在防灾救灾，灾后重建等方面社区均扮演着重要的角色。随着社区减灾政策的逐步推动，天津市的应急减灾能力得到了一定程度的提升。但是，天津市以社区为基础的减灾工作还处于起步阶段，社区减灾仍面临着一些挑战。

2 社区主要灾害事故

(1)洪涝灾害:天津市洪涝灾害较严重，海河流域暴雨使得天津市形成洪灾，本地暴雨易造成内涝。随着城市化进程的加快，积水排除难度不断增加。地面沉降也进一步影响着排水和给水能力［2］。

(2)地震灾害:天津市位于华北地震区东北部，郯庐地震活动带以西，燕山渤海地震带和河北平原地震带交汇部位，地质结构复杂，区内有多条活动断裂穿过，属地震活动频繁区域之一［2］。

(3)火灾:在社区灾害中，火灾的发生频率最高。发生火灾的主要原因有:违规操作;高层灭火装备落后;用火不慎;电气设备使用不当;爆炸引起的火灾;小孩玩火;雷击起火;纵火;自燃起火等。

(4)气象灾害:天津市气象灾害主要有水灾、风灾、冰雹、旱灾、雾霾、强海潮和酸雨等极端天气气候。同时，随着经济的快速发展，极端天气带来的灾害程度越来越强，监测和防御难度也越来越大［2］。

3 天津社区灾害管理的主要问题

3.1 社区减灾发展不平衡

社区减灾能力的差距普遍存在于城市的社区之间。主要表现在:第一，中高档社区与旧社区相比差别较大。在一些旧社区，危旧房屋较多、火灾隐患较重，而且没有大型绿地、广场等可作避难场所，因而更加不安全。第二，农村社区与城市社区差异较大，农村社区的减灾能力依然十分薄弱［3］。

3.2 社区减灾意识淡薄

第一，部分基层政府的领导和社区工作者对综合减灾工作不重视，灾害防范工作落实不到位。第二，大多数社区居民较少亲历灾害性事件，普遍存在侥幸心理，只有少数社区居民掌握基本的防灾避灾知识。第三，防灾减灾工作是需要付出现实成本的，使得居民在平时不重视防灾减灾。

3.3 缺乏人员和资金保障

目前全国大部分社区减灾工作依然以志愿者为工作主体，且志愿者呈老龄化趋势，缺乏必要的社会应急力量和专业应急救援队伍。如天津市灾害信息员培训工作于2012年3月正式启动，相比于全国一些城市起步较晚，而且培训人员总数较少。社区减灾缺乏资金保障，也是一个重要原因。

3.4 社区减灾缺乏技术支持和应急物资

在一些社区的应急预案中，由于对社区易发灾害点、易发灾害种类、救灾物资储备、逃生指示牌、危旧房屋分布、避难场所示意图和地质灾害监控点等内容缺少规定，因而操作性不强［4］。同时，社区一级缺乏必要的减灾应急物资，很难在灾害来临的第一时间开展救助。

3.5 防灾减灾宣传教育力度不够

第一，对学校的宣传力度不够。学校缺乏受过专业培训的老师，没有专门的防灾减灾教材，更加缺少与应急演练相关的课程安排，因而无法普及防灾减灾知识。第二，宣传教育活动较少。只有将宣传教育活动经常化，防灾减灾才能深入人心。第三，宣传教育缺乏长期性和针对性。一些社区进行防灾减灾宣传教育，只是为了完成上级任务，在实际工作中并没有将宣传教育内容与社区居民的日常生活紧密结合起来，缺乏针对性，从而降低了社区居民参与防灾减灾的热情。

4 社区防灾减灾管理对策

4.1 加强组织领导

第一，彻底转变轻减灾重救灾的观念。防灾减灾与抗灾救灾同等重要，防甚至重于救，有备才能无患［5］。要重视社区减灾工作，对社区减灾工作加强组织领导。第二，加强协调。民政部门要积极承担综合协调职能;加强与各部门的协调，整合各种资源，形成支持和指导社区减灾工作的合力。加大财政投入，让更多的社会力量参与到社区减灾工作当中。第三，加强基层。在街道和社区，设立社区综合减灾领导机构，建立社区减灾工作责任制，发挥基层政府在社区减灾工作的桥头堡作用［1］。

4.2 强化宣传教育

第一，突出宣传教育的针对性。社区要重点开展洪灾、火灾、地陷、地震等灾害的防范及技能宣传教育。教育部门应制定防灾减灾教材，并明确规定社区学校开展防灾减灾教育课程，提高学生避险逃生的能力。第二，增加宣传教育的方式。要充分利用社区防灾减灾宣传栏，张贴海报，把防灾减灾知识和社区文化活动结合起来，做到寓教于乐;组织志愿者走进社区，对社区居民进行防灾减灾知识宣传活动;总结天津市历年各种灾害事件，以典型灾害事件为例，对社区居民进行宣传教育，提高居民忧患意识和避险自救能力。第三，有效利用电视、网络、报纸、广播等媒体的传播优势，创造有利条件，深入开展“四个一”活动［6］。第四，加强社区凝聚力。国家减灾委专家郑功成提到“现在同住一个小区的人都会有陌生感，这对防灾救灾十分不利［7］”。基层政府领导和社区工作者应该多举办各种社区文体活动，增进居民之间的相互了解，这样才能更好的互动，当面对灾难时，才会有强大的凝聚力。第五，在示范社区和非示范社区之间开展“一助一”、“多助一”的学习活动，通过举办专题培训、应急演练和防灾减灾知识普及等活动，引导非示范社区积极做好防灾减灾工作。

4.3 加强志愿者队伍建设，规范救灾队伍管理

第一，要组建专业救灾志愿者队伍。面向社区公开招募具有医疗救护、灭火逃生、洪涝灾害应急处置等专业技术特长并热爱公益事业的人员组成救灾志愿者队伍，并通过有效的激励机制确保志愿者长期服务。第二，加强灾害信息员培训工作。天津市正在努力争取为每个社区配备一名灾害信息员，负责社区内的灾情统计、低保管理等社会救助工作。

4.4 有效发挥社区经常性捐赠站点的作用

在过去几年，天津在全市1096个街道、社区设立了经常性捐赠站点。在捐赠活动中这些站点发挥了重要作用。今后可以将社区经常性捐赠和基层救灾物资储备有机结合起来，将各站点接收的应急灯、棉被、急救包等部分物资统筹起来，作为基层救灾物资储备起来。同时，推动灾害高发地区设立区级和街级救灾物资储备中心，形成统一指挥、反应迅速、运转高效、布局合理的救灾物资储备体系。

4.5 完善应急预案

第一，组织社区开展全面细致的灾害隐患排查，因地制宜地制定和完善社区应急预案。第二，明确指挥机构、协调联动机制、应急程序和群众转移安置、应急反应、基本生活保障等职责，把预案制定成社区及居民应对突发灾害事件的行动指南［5］。第三，定期开展预案演练活动，通过演练查找预案不足，及时对预案进行修改完善。

［1］依托社区开展综合减灾［J］.中国减灾，天津市民政局文，2009，2:1-2.

［2］天津市突发事件总体应急预案［S］.天津市人民政府.2013，2:17.

［3］陈容，崔鹏.社区灾害风险管理现状与展望［J］.灾害学，2013，1:3.

［4］吕方.中国社区减灾面临的挑战［J］.中国减灾，2010，3:1.

［5］杜泽新.社区防灾减灾能力建设调研报告［S］.湖北省民政厅文，2012:2-3.

［6］天津市民政局关于做好2013年防灾减灾日有关工作的通知［S］.天津市民政局，2013:1.

［7］王莹莹.还有什么比“活下来”更重要—减灾从社区做起［J］.中国减灾，2010，8:2.