试论职务犯罪初查权监督制约机制的构建

2013-04-10鸦连军刘薇韩磊

社会治理理论 2013年6期

鸦连军刘薇韩磊

试论职务犯罪初查权监督制约机制的构建

鸦连军＊刘薇＊韩磊＊

由于立法的缺失，导致职务犯罪初查工作存在滞后的现象，虽然现在检察机关对初查工作有一些程序性的规定，但对于监督方面的规定并不多，而且没有明确的监督制约机制。主要表现在初查权行使主体、监督主体分散，举报人的权利监督缺失等。只有加强初查权的监督，使初查行为在统一、规范、严谨的程序下运行，使控申部门、侦查部门和侦查监督部门之间形成合理的内部权力制约机制，强化举报人、人民监督员、上级检察机关对初查权的监督制约，树立司法的权威和尊严，从而达到维护社会公平与正义的目的。

初查权监督制约

一、职务犯罪初查权监督制约机制的现状分析

初查制度是检察机关在长期办案实践中所逐步形成的一种办案方式。由于法律并未对初查作出统一的规定，导致检察机关在理解和运用初查权的过程中出现一定的偏差，从而影响初查权的正常行使，更有甚者，检察机关在行使初查权时，由于缺乏有效监督导致内部滋生腐败，这种现象严重影响了检察机关在人民群众心目中的形象，其所表现出来的问题也越来越受到社会各界的关注。

(一)对初查权内涵理解不尽一致

有人认为，初查就是职务犯罪侦查机关对犯罪线索的秘密侦查，其重点应该突出在“秘密”上。其实，这种理解是片面的。早在1999年，最高人民检察院出台的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》中对初查权作出了明确的界定，即初查是检察机关对职务犯罪案件线索在立案前所依法进行的审查，包括必要的调查。其含义涵盖两层：其一，初查是刑事诉讼立案的一个必经程序，只有经过初查后，符合立案条件的，才能立案侦查；其二，原则上界定了初查的手段：即可以采取询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的调查措施。由此可见，初查是对线索依法进行的审查，包括必要的调查，并不一定都是秘密的。

(二)举报线索运行管理不尽合理

目前，检察机关对于举报线索管理模式是：举报线索由举报中心统一管理，本院检察长及相关部门收到的举报线索，应当及时批交或移交举报中心处理，由举报中心将线索移送侦查部门办理，侦查部门应当在三个月内将查办结果反馈举报中心。该管理模式导致线索流转环节过多，手续较为繁琐且保密性差。由于初查线索来源较为分散，举报线索归口管理缺乏有效监督，这就导致初查线索形成较为健全的监督机制比较困难。

(三)初查权的行使主体、监督主体不够统一，监督成效较弱

据最新修订的刑事诉讼规则规定，行使初查权的主体包括职务犯罪侦查部门和监所部门。这就意味着自侦部门和监所部门都可以根据自身收到的举报线索来启动初查，初查权的行使主体不统一直接影响初查权的监督效果。另外，根据现行的法律规定，公安机关的立案监督是由侦查监督部门统一行使，而对检察机关直接受理的自侦案件的初查及立案监督由控申部门、侦监部门及公诉部门监督。根据检察机关内设机构处理来信来访分工规定，侦查监督部门负责不服检察机关不立案决定的来信来访，既然该类信访案件由侦查监督部门负责，那么对直接受理的自侦案件不立案决定也应当由侦查监督部门统一行使，而新修订的刑诉规则规定该职权由控申部门办理。这种机构之间分工不合理也必然影响监督效果。

(四)初查权的行使具有较大随意性

由于没有相关的法律规定何种线索可以进入初查程序，检察机关实际操作起来不容易掌握。根据检察机关的司法实践来看，大量的举报线索没有进入初查程序或初查后未能立案。主要表现在：1.某些线索可查可不查的一般不查。由于受到现行考核机制及人力财力的影响，职务犯罪侦查部门一般为了完成考核任务会把主要精力放在成案可能性较高的线索上，导致很多有价值的线索被搁置。2.人为压制线索不查。很多具有初查价值的线索被冠以各种理由故意压制不查。此外，初查权不同于侦查权。实践中把初查权当做侦查权行使的案例层出不穷。主要表现在：初查时间不受限制，违法扣押、查封、冻结被查对象的财产，不制作初查结论报告、查案不结案、法律文书不够规范等。

二、构建初查权监督机制的现实意义

职务犯罪初查权作为一项具有中国特色的检察办案制度，由于其只是作为一项检察机关办案规则被确定,其法律地位尚未明确,造成职务犯罪初查制度在检察实践中的现实困惑,也直接影响着其应有职能的发挥。加强职务犯罪初查权的监督意义就在于一是体现司法公正的需要。司法公正是构建社会主义法治中国的重要指标，可谓无公正司法即无中国法治。只有加强对初查权的有效监督，使初查行为在统一、规范的程序下运行，才能树立司法的权威，从而达到维护社会公平正义的目的；二是维护检察权的需要。加强对初查权的监督，使初查权在阳光下运行，减少不当行使初查权带来的负面效应，获得人民群众对检察权的尊重与认可，才能更好地维护宪法赋予检察权的权力；三是提高办案效果的需要。只有对初查权加强监督，层层把关，使初查结果处理及时准确，才能确保案件侦查质量，提高职务犯罪侦查的法律效果和社会效果，有效遏制腐败。

三、完善初查权监督机制构想

当前，我国职务犯罪日益出现复杂性和隐蔽性的特点，检察机关是否能够正当行使初查权直接关系到反腐败斗争的开展，也关系到我国人权的保障。因此，构建完善的初查权监督制约机制迫在眉睫。

根据以往经验，采用真空联合堆载预压法对实例工程地基进行处理，加固过程是先进行复式真空预压处理，地基强度提高到一定程度时，再进行分级堆载，堆载高度3.0 米左右，有效荷载125kPa以上（堆载预压4 米其有效荷载不足80kPa）。

（一）明确初查权的监督范围

刑事诉讼法对初查权没作明确规定，因此，初查权限较为模糊。根据初查权的内涵可以判断，对初查权的监督范围主要包括以下四个方面：1.对举报线索的收集管理的监督。近年来，举报线索呈逐年下降趋势，若不加强对线索收集与管理，线索就会处于松散状态，继而产生“后遗症”。2.对线索的利用制约与监督。职务犯罪线索如果不能有效充分利用，就会造成线索资源的浪费，若利用不当，会带来很多负面效应。3.对初查行为及过程的规范与监督。“程序公正是看得见的正义”，因此，对初查过程的积极有效监督，才能保证初查案件的质量。4.对初查结果的监督。初查结果是举报线索的真实反馈，初查结果充分体现了线索初查的质量与效果。

（二）加大举报线索监管力度

举报线索来源主要有以下途径：1.控申部门直接受理的来自社会的举报。2.检察机关相关职能部门执法过程中发现反馈到控申部门的。3.职务犯罪侦查部门在查办案件中主动搜集发现的。4.上级机关交办、转办的。为了确保线索的安全性及隐秘性，必须规范对案件线索的监督管理。举报中心收集到举报线索后，应将所有线索统一录入信息库，并在此基础上成立举报线索评估小组。由举报中心对线索进行初步的审查，对于不符合管辖范围的立即移转，对于符合管辖条件的，根据线索价值进行优先性排序：对于用真实姓名举报的、重复举报的、多人举报的、上级院移交的、线索较为具体的，由线索评估小组对相关线索进行评估及利用；对于匿名举报且事实不清的，则可存档管理。举报中心应细化各类线索的分流与后续处理程序，努力实现举报线索价值最大化。另外，根据新修订的刑事诉讼法，不立案线索的审查由举报中心负责。因此，侦查部门经初查决定不予立案的，应将不立案的原因及法律依据告知举报中心，由举报中心决定是否启动审查机制，若举报中心审查后认为有立案必要的，可将审查报告提交线索评估小组审议。

（三）优化初查权内部监督制约机制

明确检察机关相关内设机构的职责分工，使控申部门、自侦部门、侦监部门、案管部门、纪检部门之间形成合理的权力制约机制。

1.统一初查部门，明确控申部门对控告、举报的管理职能。职务犯罪线索初查权可规定一律由自侦部门行使，但对于群众举报、在办案中发现的以及有关部门转办、交办的职务犯罪线索，办案人员收到线索后必须在规定的时间内移交举报中心统一管理，举报中心在登记后在规定时间内分流到相关职能部门办理。

3.扩充案管部门职责，加大初查监督力度。案管部门一般是对立案后的案件办理情况进行监管，对初查线索则无相关管理职责。若在此将初查不立案的案件纳入案管管督范围，必将引起侦查部门对初查工作的重视，从而严格规范执法，能够有效预防违规违纪行为发生，更好地发挥初查在职务犯罪案件的作用。

（四）构建初查权的外部监督制约机制

1.赋予人民监督员对初查线索的监督权。对于实名举报案件，若举报人对检察机关不立案决定有异议的，可告知举报人有权启动人民监督员参与对不立案决定进行监督。人民监督员对不服不立案决定进行审查后，不同意检察机关不立案决定的，应将该线索提交上一级检察机关复核，对于上级检察机关的复核决定，下级检察机关应当执行。对于送人民监督员审查的举报线索，应当采取必要措施对举报人的信息加强保密。

2.举报人的监督制约。检察机关在初查实名举报线索时，除实名举报人联系方式不详的以外，应将初查结果及办理情况及时答复举报人。若举报线索经初查后不予立案的，初查人员应当制作不立案通知书，写明案由及案件来源，不立案的原因及法律依据，送达举报人，举报人可以向控申部门提出复核意见，控申部门应将相关案件材料交由侦查监督部门办理。

（五）科学设置初查程序，确保初查有序开展

初查程序的科学合理设置，一方面可以保证初查行为的公开、公正，维护当事人的合法权利；另一方面对初查结果的准确获取，对防止初查过程中的违法乱纪现象具有重大意义。

1.规范初查方式，维护合法权益。首先，对举报线索的初查必须依法依规进行，所采取的必要初查手段也必须在法律授权范围内开展。对于在初查工作中所采取的各项措施必须保存相应的法律文书。其次，对初查手段的审批权限及程序需作出明确规定，坚决杜绝随意启动初查程序，越权违规办案的行为。最后，侦查人员在初查过程中的职责必须明确，落实好初查过程中的安全防范措施，对于必须接触初查对象的，询问时应当同步录音录像。

2.明确初查时限，设置初查中止程序。初查期限既不能过长也不能过短。时间过长则不利于提高初查人员办案积极性，期限过短则不利于全面查清案件。因此，对于一般案件可规定办案期限为2个月至3个月；对于相对疑难复杂、影响较大的案件，若在规定的期限内不能完成初查的，应由承办人填写提请延期报告，具体说明初查进度、延期理由及后续处理安排，报主管领导审批；对于在延长期限内，仍无法完成初查行为的线索，应建立中止初查制度，将线索存档管理，待继续初查的时机成熟后，及时恢复初查。

3.编制相应法律文书。初查过程中相关问题的处理情况必须有相应的法律文书予以记录。如在线索流转过程中，制定《举报线索流转登记表》，在调查过程中制定《询问通知书》、《调取证据通知书》，在初查时限延长时制定《延长初查期限审批表》等，在制定该类文书时应将其与职务犯罪侦查阶段的法律文书相区别，特别是相关法律用语要相应的予以变更。

4.建立初查结论审查机制。初查结论是初查程序的终结，对初查结论的审查应当全面细致，防止有案不立、压案不查的现象发生。首先由职务犯罪线索评估小组负责对初查结论进行书面审核，对于审核过程中出现的疑问可以向初查人员询问。审核后，认为初查结论正确的，予以维持；认为初查结论存在瑕疵的，可以要求初查人员说明情况；认为初查过程中存在遗漏或其他问题的，应将该初查线索交由其他办案人员重新初查，再根据初查情况作出相应处理决定。