陈彬韩狄明高强

住房是农民工市民化的标志和城镇化的基础

陈彬＊韩狄明＊＊高强＊＊＊

人是城镇化的主体，人的身体和心灵都是需要合适的住房来安顿的。农民市民化是城镇化的第一涵义，住房是农民工市民化的首要标志。由于住房问题难以解决，虽然城镇数量急速扩张，农民工市民化却依然缓慢，影响了产业升级与扩大内需两大国家战略的实现。各地政府为了汲取农民红利，在安排农民工住宿问题上是出了一些小招数的，但真正解决这一难题，需要顶层凭借智慧和勇气突破利益固化的藩篱。

住房 农民市民化 城镇化基础

数量还是人口城镇化，是两种不同的意见，实现前一种城镇化轻而易举，指日可待；实现后一种城镇化却是相当艰巨，需要以智慧和勇气艰难跨越的。两种意见背后反映的是观念的不同，其本质是各个阶层在利益分配上的角力。

一、农民市民化是城镇化的第一涵义，住房是市民化的首要标志

新型城镇化的一个重要特征是人口迅速聚集于城市，极大提高了制造业和服务业的生产效率，形成大规模的市场效应，为社会化大生产提供重要的交换环境。城镇化的过程是减少农民数量的过程，发达国家农业产值只占GDP的2%-5%。鼓励农民进城是我国社会主义现代化进程中一个重大战略。

农民市民化是城镇化的第一涵义，通俗地说就是让农民定居下来，成为市民。目前对城镇化是有不同理解的，有人认为农民劳动力红利留在城镇，就是城镇化了，事实上也是这样做的。国家统计局统计表明，2011年中国总人口为13.474亿，其中城镇人口为6.908亿，中国的城镇化率在2011年达到了51.3%，首次超过了总人口的一半。无论发达国家还是中国，城镇化率的计算都是用城镇人口除以总人口。这没有什么区别。总人口也摆在那里，也不会有什么分歧，最可以做文章的是什么样的人可以算作城镇人口？统计口径是这样的：农村人口外出每年打工超过6个月就算城镇人口。从第五次人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入“城镇常住人口”。对这种统计口径，李克强总理也不完全赞同：“我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。”[1]李克强.认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神[N].人民日报,2012-11-21.显然李克强是主张按户籍人口来计算城镇化率的，这个户籍应该包括解决了住房问题的。城镇化是人的城镇化，农民工城乡两头奔波不利于产业结构的升级转型。他们的家属不能享受医疗、教育等保障，尤其是孩子，只能被隔离在农村，也不利于扩大内需。产业升级和扩大内需两大国家战略难以实现都同农民工难以在城镇定居有关。

二、人是城镇化的主体，人的身体和心灵需要合适的住房来安顿

无论生产还是生活，人都是主体。我国大量农民工在城市工作，为城市建设作出了巨大贡献，却难以享受市民待遇，造成了许多经济社会问题，诸如收入差距大，消费水平低，扩大内需受限；农民工就业稳定性差，熟练技能工人不足，产业升级不畅；农民工在城乡之间奔波往返，社会问题多发，农村土地规模经营受阻；等等。可见，城镇化说到底是人的城镇化，是由人推动、为人服务的。如果背离了这一点，要地不要人，发展城镇不发展人，城镇化就难以持续。[1]马宏伟.城镇化重在“化”[N]. 人民日报,2013-09-29.

农民工市民化的意愿，这是分析各项公共服务和社会管理政策改革的基础。国务院发展研究中心2010年重大课题“促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程研究”，对全国6232名农民工的问卷调查和对重庆等6个城市的实地考察，对农民工市民化的现实基础和意愿进行了分析。分析表明，农民工定居城镇意愿强烈，愿意在各类城镇定居的农民工高达91．2%，愿意回农村定居的农民工只占8．8%。[2]农民工市民化：我国现代化进程中的重大战略问题[N].中国经济时报,2011-04-24.中央农村工作领导小组副主任陈锡文2012年11月29日在财经年会上透露，真正拥有自有住房的外来农民在城镇中不到1%。[3]陆纯.城镇中拥有自有住房农民工不到1%[J/BL].北青网,2012-11-30.

2012年7月5日，在南京召开的首届全国农民工社会工作服务创新研讨会上，农业部农村经济研究中心副主任赵长保分析称，由于没有自己的住房，仅有39.4%的人对流入地城市有归属感。[4]魏铭言.新生代农民工多举家外迁离开土地更坚决[N].新京报,2012-07-06.

（一）农民工目前住房状况

目前农民工在城镇的居住条件，可以用“恶劣”来概括。极少数进城经商的农民在城镇购买了住房，而打工的几乎没有买房的可能。农民工的居住方式基本是两种，一种是租住民房，包括城中村房、车库、楼梯间、地下室等；另一种是住集体宿舍，包括工厂宿舍、简易工棚、打烊后的门店内等。两种居住方式的比例因所在城镇的产业状况、房屋分布状况而差异很大，如城区以租住民房为主，而工业园区、建筑工地则以集体宿舍为主。[5]赵俊超.中国发展观察[N/BL]. 2013-02-15.武汉一处大型工地，50多名民工就住在地下室里。地下室面积很大，用彩条布和模板隔起来后，形成一间间小房子，里面摆满了一张张床，男民工住外面，女民工住里头，男民工约40多人，女民工约10多人。[6]改善农民工居住条件，并非没有办法[N].现代金报,2012-11-06.

（二）恶劣的居住条件导致人格扭曲，增大了社会不安定因素，导致城镇化基础不稳

农民工一般从事高强度的体力劳动，长期住在阴暗、潮湿，卫生条件差的地方，不利于身心健康。他们大部分正处在青壮年时期，多是集体居住，父母、夫妻、子女长期两地分居，带来许多赡养、教育、婚姻、社会认知、社会生活等方面的问题，长此以往，极易严重扭曲农民工的人际关系和行为规范。现有居住环境只能解决农民工的基本睡觉的需要，而健康的文体、休闲、娱乐等精神需求以及一般的学习需求等无法得到基本满足，导致农民工难以提高技能和自身素质，进而影响着他们的发展与进步，影响生产效率。富士康事件是一个典型案例。

居住在集体宿舍的制造业农民工，对用工单位存在住房依赖关系，一旦失业就会失去住所，未找到工作前和换工作的间隙往往居无定所；租房的农民工也面临频繁更换住所的问题，一方面由于农民工租住的多是面临拆迁或临时搭建的“违章建筑”，住房更换相当频繁。另一方面，随着城市住房价格和房租的上涨，农民工为了降低住房成本，不断向城市更边缘、租金更低的地区搬迁。由于没有相对稳定的、适于家居生活的住所，随时有可能回流到农村。数以亿计的农民工不断地在城乡之间频繁流动，过着候鸟式的生活，很难真正在城市定居下来。这种流动而非迁移的农村剩余劳动力转移模式使我国城镇化的推进明显乏力。

农民工为城市发展付出汗水、做出贡献的同时，未能分享到城市发展带来的生活条件的改善，心理上难以平衡。多数集中居住在务工场所、城郊和城中村，形成相对独立的居住区，与城市居民住宅小区相互隔阂、联系极少，难以融入城市居民生活。他们只能与同乡扎堆居住与交往，相互影响，客观上形成自身的生活圈子，疏离于城市的生活氛围。农民工的居住方式已经形成了一种独特的城市社会现象，这一群体与城市社会有着很深的隔膜，处于游离状态，由于他们大多脱离了家庭的约束和正常的社会组织行为规范，一旦生活上遇到困难，人身权益受到侵害，尊严受到歧视，长期的失望与无助使一部分人很容易铤而走险，个别的甚至激情犯罪，增大了社会不安定因素。导致城镇化基础不稳。

三、户籍只是市民化的一张纸质证书，住房才是市民化的根本

人力资源和社会保障部新闻发言人尹成表示，户籍政策不单单是一个户口性质的问题，它包含着就业、社保、住房及一系列公共服务的保障。[7]人社部.正在探索和推进城镇化后的户籍制度[N/BL]. 中国新闻,2013-04-25.如果按照尹成的说法，解决户籍包含解决住房，也就加速了农民市民化，但目前的情况看，解决户籍离解决住房还有一段漫长的距离。

有些地区户籍已经完全放开，只有特大城市的户籍还有控制，但是放松户籍制度对加速农民进城的影响相当有限。准确地讲，就是住房贵限制了农民进城定居。他们选择的只能是做一个农民工，住在拥挤的集体宿舍里，夏天时打着赤膊，扇着扇子赶蚊子，一边看电视；冬天时雪花能飘到枕头上。春节放假回家和家人团聚几天，然后再流动进城。由于居无定所，他们没有固定的职业，没有固定的社区，甚至没有固定的城市，今年到这儿，明年就换地方。这种高流动性的人口对劳动者自己，对雇佣方，都很不利。他们也十分希望能够有固定的城市，固定的职业，固定的邻里，能够和家人常年在一起，孩子有固定的学校，做一个正常的人，而不是像候鸟那样常常换地方。[1]李会.农民进城之后——新型城镇化弃旧从新关键点[N].中国产经新闻报,2013-03-04.我们要完成城镇化，要解决三农问题，要完成工业化，不解决进城打工农民工的住所问题，这些目标全都不可能实现。

住房、户籍和社会保障三要素中，住房无疑是难度最大的一个。高层对农民工的户口和社会保障问题已经基本达成共识，十八大报告已经提出“加快改革户籍制度，努力实现城镇公共服务常住人口全覆盖”。户籍制度改革正在加速，附着在户籍上的一些公共服务功能正在剥离，如义务教育阶段农民工随迁子女进入公办学校就读的比例已经达到80%，各省区异地中考和高考的方案陆续出台。农民工社会保障也取得突破性进展，有关部门已经制定方案，农民工社会保险全覆盖、跨省可接续指日可待。社会保险实际是农民工的集体互保，由于大多数农民工尚在劳动红利期，在现收现付制下农民工入保对缓解城镇社保收支缺口还是有利的，因此不存在什么难度，只是个技术问题。(赵俊超)解决农民工住房的难度则大得多。农民进城最大的一个坎是住房问题，城里相当部分适龄青年结婚买不起房，农民工要跨越这道坎更难。农民落户城市要过多道坎，住房是第一道坎，这一道坎过不了，城镇化只是一个梦幻。

住房是农民工生存的基础条件，使农民工有相对稳定的、适于生活的住所，才能稳定下来安心工作，享受城市生活，与城市居民紧密接触，才能真正融入城市社会，逐步向市民转化，使其能够安定、健康、快乐的生活，有开阔眼界、继续学习和提高技能的条件，才能提高他们的整体素质，为城市做出持续贡献，使城市竞争力不断上升。

农民工多数处在青壮年期，应该尽量使这些农民工在中青年有就业能力和有劳动精力时，解决其居住问题，等他们老去后，这个问题更难解决。将具备条件的农民工通过稳定居住条件，以及配合其他方面（如户籍制度等）的改革真正实现市民化。改善我国的城市人口结构，必须及时把握历史机遇期，加快解决农民工的住房问题。本上不对农民工开放，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。

对城镇化最简单最普遍的理解，是认为城镇化就是城镇数量与规模的扩大，依据这样的理解，我国城镇化率2012年已经达到52.6%。1978年中国的城镇化率是17.9%，这意味着，在过去34年中，中国的城镇化率提高34.7个百分点，平均每年都要达到1个百分点以上。

近期，国家发改委城市和小城镇改革发展中心对辽宁、内蒙古、河北、江苏、河南、安徽、湖北、湖南、江西、广东、贵州、陕西等12个省区调研发现，12个省会城市，平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。拟建200余新城。打着推进城镇化的旗号，打造新城有愈演愈烈之势。西南一个县级市，在建的房地产开发面积达到1000万平方米，可以提供超过10万套住房，而目前市区总人口才30万出头。消化现有住房的周期至少15年。

国务院参事室特约研究员、央视财经评论员姚景源表示，现在的城镇化率公布的数据是51.27%，达到了47%的世界平均水平，但这个数字有水分。因为这个计算的方法是用城市人口来算，也就是在城市里面连续居住超过六个月的常住人口，一下子就把我们这两亿多农民工全计算到城市化里边来了。实际上我们这两亿多农民工并没有真正地融入到城市生活，他们还没能完整地、更好地享受到城市的公共产品、公共服务等。所以如果把这两亿多农民工扣除的话，那么我们真正的城镇化率也就是35%左右，显然这个比重太低了，在发达国家都是70%以上，甚至90%以上，也就是说，中国的城市化率和国际上的平均水平比，和发达国家比，我们还有相当大的差距。[2]姚景源.城镇化率有“水分”扣除民工仅35%[N/BL].东方网,2013-03-13.

四、城镇数量急速扩张，农民工市民化却依然缓慢，影响了产业升级与扩大内需两大国家战略的实现

进城农民工规模不断扩大。改革开放以来，农村人口大量流向城市。根据国家人口和计划生育委员会相关研究，1982年全国流动人口规模为657万，到2009年已经超过2.11亿；1982-2009年，流动人口占全国总人口的比重由0.6%增加到15.8%。农民工成为流动人口的主体，占流动人口的比重也由1982年的38%上升到2009年的76%。但实际转为城镇户籍的农民工人口，约2000万—3000万，只占农民工总规模的1/10左右。造成这种状况的原因是城市的经济适用房、廉租房等公共住房基

（一）工业化与市民化脱节阻碍了产业升级

工业化进程与农民工市民化进程脱节，使产业升级讲了几十年未能如愿。我国制造业水平同美日巨大差距的一个重要原因是没有一支稳定的产业工人队伍。技术工人是需要积累经验的，农民工稳定不下来，产业工人年年换，常常换，经验积累中断了，产业结构优化的过程也中断了，对人力资本积累和技术进步、产业升级造成了极为不利的影响。日本的产业工人，通常要为企业服务一辈子，我们的农民工常常只服务一阵子就换人了。加强传统产业的技术改造、发展先进制造业和战略性新兴产业，都需要为农民工在城市定居创造条件。

（二）城镇化与市民化脱节阻碍了扩大内需

产业工人的主体是农民工，内需起不来的一个重要原因是农民在城市定居难。农民工一旦解除住房之忧，以每个农民工每年增加五千元的低位消费计，也将超过万亿的天文数字，会大大促进内需。现在的情况是有钱人国外消费，中产要还月供，低层又不敢消费，内需当然起不来了。伴随农民工在城镇安家落户、消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，必然会带动城市基础设施投资的增长。农民工市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。

五、解决农民工住房，各地有自己的招数，全局还需智慧和勇气

据国家统计局调查，农民工住房未纳入城镇住房保障体系，即国家层面上还未进入保障体系。各地政府为了汲取农民工的红利，还是有自己的招数的。

（一）一些地方如何解决农民工住房

1.建筑职工宿舍

2008年，武汉市启动3万平方米的企业进城务工专用住宅建设，咸宁市长江工业园区投资1550万元，开工建设1.6万平方米的农民工公寓，共356套，主要套型分别为24平方米和31平方米，都设有独立的厨房和卫生间。

2.建设保障性住房，供农民工租用

合肥市从2008年起，利用政府划拨的保障性住房建设用地，加大公租房建设力度。投资1.1亿元，建成3.8万平方米公租房，共730套，包括37平方米、45平方米和50平方米三种户型，房租平均在400元左右，低于周边价格20%，解决了4000名农民工居住问题。

东莞市从2009年起，政府投资10亿元，用于农民工廉租房建设。主要包括两种方式，一种是政府新建廉租房小区，已在市区和8个镇先行试点，如石牌镇投资3.8亿元、规划建设农民工公寓两期4000套。另一种是统包统租模式，即政府将农民出租屋统租下来转变为廉租房，再以低于市场的价格转租给农民工，实行统一管理。

3.建设农民工公寓

重庆从2007年开始兴建蓝领公寓，总投资4亿元，面积18万平方米，有312套交付使用，2000余名农民工正式入住，覆盖了园区内90%的企业。

江西赣州市的新市民公寓是面向在市中心城区务工、有一技之长的专业技术管理人才以及农民工出售的保障性经济适用住房。截至2009年8月，赣州市共出售518套新市民公寓，同时还有近500套公寓在建。

（二）在住房问题上要“以更大政治勇气智慧突破利益固化的藩篱”

我国实行社会主义市场经济，市场起基础性作用与政府宏观调节两种手段是30多年来反复交替使用的。目前使“城镇化是我国经济增长的巨大引擎”。（李克强）运转起来的话，首先要加速农民工市民化，实现住有所居，在房地产泡沫将破未破之际，正是政府拿出智慧和勇气进行宏观调节的极好时机。

1.市场化较长时间内解决不了农民工住房问题，因而会拖垮加速城镇化战略

一套90平方米住房的价格已达到农民工年家庭收入的50倍，能够承受这一价格的农民工只占总数的1.2%，主要是那些进城经商且已积累多年的农民，其他农民工群体均严重缺乏承受能力。在现有房价水平下，无论采取什么手段都难以实现农民工的住房梦，即使推广小户型、按揭贷款等手段，均难以弥合农民工支付能力与房价之间的巨大鸿沟。大多数农民工甚至对购买城镇住房想都不敢想。

2.以更大的政治勇气智慧突破利益固化的藩篱，来解决农民工的住房问题

市场解决不了，政府就能解决吗？没有钱政府靠什么来解决？靠的是智慧和勇气。李克强在江西调研时称农民工变市民要解决住房问题。现在正是极好的时机。房产泡沫已经是秃子头上的虱子——明摆着，作为衡量房地产市场以及经济发展健康状况的一项重要指标，定期公布住房空置率早已成为不少国家的通行做法。但是，尽管社会公众的呼吁之声此起彼伏，各地的相关住房空置率却始终成为“难解之谜”，令人百思不得其解。[1]告诉百姓一个真实的住房空置率[N/BL].新华时评,2012-06-28.真相暴露只是时间问题，已经很难盖住了，只是一些地方政府和利益集团不愿也不敢捅破而已，“鄂尔多斯空置房绵延数公里，地产泡沫严重”、“温州房价暴跌显露产业困境 近五成空置”。

政府在城镇化中出台了一些措施，但对住房问题迟迟不出台，这会触动利益集团，很棘手，但却是最紧迫的，如何“以更大政治勇气智慧突破利益固化的藩篱”（习近平）？譬如进城农民在保持现行国家和集体土地所有制度不变的前提下，让其宅基地确定为法定不动产，可以按照不动产进行转让，体现与城镇居民一样的平等性、有偿性、期限性。这样农民可以将这部分土地以招拍挂方式在土地市场上出让，取得价款用以购买城镇住房。这一举措既可以扩大土地供应量，促使城镇房价降低，也盘活了早期大量放贷而陷入困境的银行。当然这一招也会开罪利益集团和地方政府。中央党校研究室专家曹新认为，最大阻力还来自于地方政府。对农民进行征地，再卖给企业一直是地方政府财政收入的主要来源，如果农民的土地直接进入市场了，那也就等于绕过了地方政府，这必将遭到一些地方政府的反对。房价大幅缩水，房地产利益集团当然也会极力反对。这样的好事是需要顶层设计的。那就看顶层如何突破利益固化的藩篱了。■

*陈彬，上海商学院，助研。

**韩狄明，上海商学院，教授。

***高强，上海市编制委员会办公室主任科员。