肖卫兵

论人民建议征集信息公开问题

肖卫兵＊

人民建议征集信息公开是参政议政的要求，也是政府科学民主决策的需要。现有人民建议征集信息公开工作存在重征集、轻回应，重内部交流、轻外部公开；重一对一的回复、轻一对多的公开，重投诉请求类信访信息查询、轻建议意见类信访信息公开四大缺陷。这些缺陷造成了人民建议征集作为政府权力这样一种错误印象，结果推导出政府没有权力进行人民建议征集。要彻底解决这些缺陷以及固有认识偏差，就需从人民建议的政府信息属性、适用法律、公开方式以及公开渠道上建立完善一套系统的人民建议征集信息公开机制。

人民建议 信息公开 信访 征集 民主决策

我国《宪法》为人民建议的提出和征集提供了根本性保障，《信访条例》则进一步落实了宪法关于人民建议征集方面的规定。人民建议被视为信访的一种纳入到了《信访条例》当中进行规范。不过，投诉请求类信访仍是《信访条例》所关注的重心。《信访条例》虽然对建议意见类信访有了一些规定，如通过公开信访机构联系方式提供便利建议提交的信访渠道、奖励对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的建议等。新修订的《上海市信访条例》明确将信访功能定位为参政议政和权利救济两大方面。[1]丁伟. 关于《上海市信访条例（修订草案）》的说明[EB/OL]. http://www.spcsc. sh.cn/ckzl/content/2013-02/18/content_95927.htm，2013-06-05.依托上海市信访办于2011年成立的人民建议征集处，人民建议征集正逐渐成为有序推动公民政治参与并同时集民心、民智和民力实现科学、民主决策的重要手段。要更好实现参政议政和科学民主决策目的，则离不开人民建议征集信息方面的规范公开。要消除人民建议征集作为政府权力进行有选择性征集的顾虑，[2]蒋晓伟. 征集人民建议是国家民意机关依法进行的专门活动[J]. 检察风云·创新社会管理理论专刊， 2012（6）:20.就需要将人民建议征集工作纳入政府信息公开轨道进行规制。本文试就人民建议征集信息公开问题进行探讨。

一、人民建议征集信息公开的必要性

信访视野下的人民建议征集是指各级信访机构通过和人民互为主动的方式交换建议的过程。人民建议征集信息公开是参政议政的要求，也是政府科学民主决策的需要。

1.参政议政的需要。人民建议征集作为一项有助于提升公民参政议政的社会管理创新手段，离不开信息公开的支持。可以说，信息公开是保障我国公民参与权行使的前提和基础。[3]参见《中国的民主政治建设》白皮书。白皮书说道：“中国政府要求各级政府部门办理的行政事项，能够公开的都要向社会公开，提高政府工作的透明度，保障人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。”近年来，中央政府开始鼓励公众有序参与到政治生活当中。十六大政治报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”该观点在2004年颁布的《关于加强党的执政能力建设的决定》中予以重申。党的十七大和十八大政治报告进一步要求从各个层面和各个领域提升公民有序政治参与水平。上海市新修订的《信访条例》也寄希望通过强化信访工作参政议政功能，进一步保障公民的参与权。[4]丁伟. 关于《上海市信访条例（修订草案）》的说明[EB/OL]. http://www.spcsc. sh.cn/ckzl/content/2013-02/18/content_95927.htm，2013-06-05.从实际情况来看，我国公民参政议政的意愿也逐步高涨。从厦门到启东、再到宁波和现在的云南昆明PX风波，透露出我国民众迫切希望在关系到自身切身利益领域方面有自己的话语权并得到尊重。2011年底成立的上海市信访办人民建议征集处至今已累计办理各类人民建议意见1万余件，“建议意见类信访事项已占信访总量中的一定比例，2012年1月至10月，建议意见类信访事项占来信、电子邮件总量的33%。”[5]李上涛，钮怿. 市民金点子频频摆上市长会议桌[N]. 文汇报， 2012-11-29(1).有了中央的支持以及民众的回应，扩大公民有序政治参与俨然已成一种趋势。我们关注的焦点不再是是否需要提升公民有序政治参与水平，而是如何提升的问题。

要提升公民有序政治参与水平，则需要大力推进政府信息公开工作。《中国的民主政治建设》白皮书说道：“中国政府要求各级政府部门办理的行政事项，能够公开的都要向社会公开，提高政府工作的透明度，保障人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。”可以说，公民对政治、经济和社会等事务的参与依赖于对各种信息的了解程度。政府信息公开有助于民众了解行政权力运作的前因后果和自身利益在行政权力运作过程中的损益，进而有效地参政议政。[1]张中一：政府信息公开效果研究：以上海政府信息公开为主要观察对象[D]. 上海：上海交通大学法学院，2008.政府作为最大的信息拥有者，[2]中华人民共和国政府信息公开条例（草案）（送审稿）[Z].2002-12-27.在征集人民建议之前，需要向民众公开政府所关心的议题，以及对这些议题的一些初步阐释。这种前期公开有助于民众更加有的放矢地献计献策。在人民建议处理后，有必要通过信息公开让建议人和其他公众都有权知道政府对人民建议是否采纳以及采纳理由方面的结果信息。这样一种互动方式不仅体现了对建议人的尊重，而且也可提高其他人提建议的积极性，进而扩大建议范围和提升建议深度。

2.科学民主决策的需要。我国延续几千年的“官本位”思想使得政府在做出决策时倚重“领导说了算”，[3]李芳. 政府诚信与责任政府[J]. 长沙铁道学院学报,2007(4): 19.由于整个决策未经民主程序，一旦公布常常出现各种问题。为改变这种“领导说了算”的决策做法，就需要建立一套科学民主的决策机制。人民建议征集制度是对这个决策机制的支持。

1997年以来，民主决策和民主选举、民主管理和民主监督一起被认为是发展我国社会主义民主的四种主要形式。政府信息公开被看作改善民主决策、民主管理和民主监督的工具之一。十五大政治报告就提到民主决策、民主管理和民主监督的推行，离不开政府信息公开。党的十六大报告要求“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。2004年颁布的《全面推行依法行政实施纲要》将公开视为行政决策的主要组成部分。国务院2008年通过的《国务院工作规则》要求重要决策直接听取基层群众的意见和建议。党的十八大报告重申：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序……凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。”

上海在推进人民建议征集工作时就强调“旨在将‘民心’作为衡量决策的坐标、把‘民智’作为科学决策的基础、把‘民力’作为实施决策的动力，始终坚持人民群众的主体地位，发挥人民群众的首创精神，保持同人民群众的血肉联系”。[4]上海两新互动网. 上海市人民建议征集制度建设[EB/OL]. http://www.shlxhd.gov.cn/ XY18/Detail.aspx?voteItemId=500016， 2013-06-05.人民建议征集作为社情民意的有效表达和汇集分析渠道成为上海实施科学、民主决策的一项不可忽视的重要工作。人民建议征集制度的探索有助于政府从被动防范民众上访转向主动问计于民。[5]凌燕. 注重民意表达，建立人民建议征集制度[J]. 检察风云·创新社会管理理论专刊， 2012(6): 29.但是，人民建议征集工作本身也存在公开问题。要充分发挥人民建议在政府决策中的重要作用，就应将其纳入政府信息公开范围。在人民建议征集过程中，政府对人民建议的不回应或者回应不及时是导致公民参与热情不高的一个重要原因。很多公民建议杳无音信。政府的冷漠换来的是公民对有序政治参与的冷漠。[6]高艳. 公民参与视阈下的人民建议征集制度[J]. 理论导刊， 2011(12): 28.

二、人民建议征集信息公开现状分析

现有人民建议征集工作在信息公开方面存在四大缺陷，即重征集、轻回应，重内部交流，轻外部公开，重一对一的回复，轻一对多的公开，重投诉请求类信访信息查询、轻建议意见类信访信息公开。这些缺陷造成了人民建议征集作为政府权力这样一种错误印象，[7]蒋晓伟. 征集人民建议是国家民意机关依法进行的专门活动[J]. 检察风云·创新社会管理理论专刊， 2012（6）:19.结果推导出政府没有权力进行人民建议征集。要彻底解决这些缺陷以及固有认识偏差，则离不开人民建议征集信息公开制度的建立和推行。

1.征集重于回应。现有人民建议征集工作重在征集。回应这种向建议人公开的方式并不是关注重点。国务院颁布的《信访条例》只是将建议意见类归为信访的一种类型进行了原则方面的规范，没有就规范人民建议征集工作做出具体规定。其中涉及到信息公开的就只有第九条的告知信访机构的联系方式和工作时间、第二十二条的答复方式和时间。第十一条虽然要求国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。但是《信访条例》第十二条则只要求信访部门将信访人的投诉请求输入信访信息系统，供信访人查询其所提出的投诉请求的办理情况。

为适应民众参政议政热情的提升，新修订的《上海市信访条例》一个创新之处就是要求建立人民建议征集制度。《条例》第六条规定各级国家机关应当建立、健全人民建议征集制度，并可以通过信访渠道，征集、梳理、分析信访人对社会公共事务提出的建议和意见。从该条规定来看，人民建议征集更多还是突出在政府单方面的主动为之，无论是征集、还是梳理到后面的分析、采纳以及奖励更多体现的是政府单方面从公众处收集到建议意见后的内部工作流程，缺少对公众建议回应这类告知或公开方面的硬性要求。有关书面信访处理意见则只是针对投诉请求类。当然，人民建议和投诉请求类信访虽同属政府信息，但在公开程度和范围乃至方式上应有所不同。

2.内部交流重于外部公开。我国现行的信访制度侧重在内部流转，对外部公开方面则有所忽视。体现的是一种单向度传输。国务院《信访条例》当中规定了信访机构的职责，其中除了受理、查询之外，其他的如交办、转送、承办、协调处理、督促检查以及研究分析和指导强调的都是内部交流方面的工作事宜。查询和国务院《信访条例》第九条当中规定的向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项是其中仅有的和外部公开有联系的职责。如果不将外部公开和内部交流等同对待，信访的参政议政功能就会受到制约。

3.侧重于一对一的回复。现有关于人民建议征集信息公开主要是针对建议人的回复，更多时候估计还没有回复。《哈尔滨市人民建议征集办理奖励办法》对此做了一些调整。其中除了一文一复的答复方式外，还有针对内容相同或相近的广大建议人普遍关注的人民建议采取召开座谈会、利用新闻媒体等具有广泛告知性的方式进行答复。这突破了原先的一对一的回复类公开。但是，该办法并没有涉及到除此之外的人民建议的主动公开和依申请公开问题。没有常规性的主动公开和依申请公开机制的建立，就不能说建立起了真正意义上的人民建议征集信息公开机制。

4.侧重于投诉请求类信访信息查询。国务院《信访条例》要求省级政府颁布关于投诉请求类信访办理情况查询的具体实施办法。上海在2005年颁布实施了《上海市信访事项查询试行办法》。其中明确将其适用范围限定在投诉请求类信访。该办法第二条规定信访人向本市各级政府信访机构或有关行政机关查询投诉请求信访事项的办理情况，有关机关接受查询请求、反馈查询结果的活动，适用本办法。有关建议意见类信访的查询则无法可依。查询作为信息公开的一种，如果没有相应制度支撑，就无法充分发挥人民建议的参政议政功能，也会制约其科学、民主决策实效的发挥。

三、人民建议征集信息公开若干对策

1.确立人民建议的政府信息属性。人民建议属于政府信息。依照《政府信息公开条例》第二条关于政府信息的定义，我们可以推导出人民建议是一种行政机关在履行职责过程中所获取的政府信息。《政府信息公开条例》所界定的政府信息为行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。一项信息要构成政府信息，需要符合四个要件：主体是行政机关；必须和履行职责相关；以一定形式记录保存；制作或获取。人民建议是作为行政机关的信访部门，如上海市信访办的人民建议征集处，依其在信访渠道开展人民建议征集工作这份职责所获取的来自人民的以书信、电子邮件、传真等各种方式提交的信息以及所制作的关于人民建议处理方面的信息，符合《政府信息公开条例》关于政府信息的四个构成要件。如果有申请人向信访部门申请涉及到人民建议征集方面的信息公开，信访部门就无法依据《政府信息公开条例》第二条以“非政府信息”予以答复而不予公开。

2.人民建议信息公开适用《政府信息公开条例》进行调整。属于政府信息一种的人民建议征集信息可以直接适用《政府信息公开条例》进行调整。人民建议征集信息和投诉请求类信息不同。现有实践对于后者不适用《政府信息公开条例》调整。对于投诉请求类信访信息，统一适用特别法规定，即有关信访事项方面的查询制度。实践过程中，行政机关在收到这类信息公开申请后，一般都以“其他法律法规规定例外”进行答复，并建议申请人通过其他特别规定进行查询。司法实践也大多支持这种答复。[1]赵某诉上海市静安区监察局（2013）沪二中行终字第162号；张某诉上海市人民政府（2013）沪高行终字第19号。人民建议属于信访信息的一种，如果和投诉请求类信访信息区别开来，统一走政府信息公开渠道进行公开的话，似乎有所不妥。但是如果走信访查询这种特别渠道的话，就涉及目前并没有相关制度进行调整。这是因为国务院《信访条例》只授权地方就投诉请求类信访信息制定特别办法。上海就投诉请求类信访信息查询制定了《上海市信访事项查询试行办法》。

考虑到人民建议和投诉请求类信访信息的差别，在降低立法成本的情况下，我们建议适用现有《政府信息公开条例》对人民建议征集信息进行公开。这样做有利于人民建议征集信息更大程度和范围上的公开，从而有助于人民建议征集在有序推动公民政治参与和实现科学、民主决策方面的积极作用。这是因为纳入《政府信息公开条例》调整的人民建议征集信息公开可以去除规定在信访事项查询特别规定当中的主体资格限制。《上海市信访事项查询试行办法》将查询主体限定为提出该信访事项的信访人。非该事项的信访人无权也无法进行查询。如果人民建议征集信息也适用该主体资格限制的话，人民建议征集信息的使用价值就会大打折扣。

3.主动公开作为人民建议信息公开的主要方式。

人民建议信息在公开方式上应当侧重主动公开，辅助依申请公开。这主要考虑到我国通过了一个以主动公开为主的政府信息公开立法。[2]Weibing Xiao. China’s Limited Push Model of FOI Legislation[J]. Government Information Quarterly， 2010(27):346我国《政府信息公开条例》不仅规定了最低标准，而且还用三个条款的内容分别规定了各级行政机关应重点公开的政府信息。《政府信息公开条例》还提供了一般标准，规定了四种情形供行政机关决定可以主动公开的政府信息。这四种情形包括涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《政府信息公开条例》也设置了六大保障措施，用以确保主动公开要求得到落实。这六大保障措施包括多渠道的主动公开、各式各样的政府信息公开场所、政府信息公开目录和指南的编制和出版、主动公开信息20个工作日的时间限制、举报和行政处分机制。[1]具体到人民建议征集信息，除了现有的主动公开信访机构联系方式和工作时间外，在主动公开机制上，我们还可以考虑：

一是主动开展人民建议征集工作。在“征”上下工夫。人民建议征集部门可以通过报纸、网络等各种渠道开展各类主题的人民建议有奖征集活动，如黑龙江省曾经开展的“我为建设社会主义新农村建言献策”有奖征集活动等。这类有奖征集活动是政府以一种开放姿态主动向人民征集建议，有助于引导公众就政府最为急迫需要解决的问题贡献智慧。在进行主动征集活动时，要有信息流通思维，不仅仅局限于一些标准框架，要尽量阐释所需征集的主题、具体内容、征集时间、方式，如有奖励的，奖项设置和奖励标准等都应主动公开。

二是编制并主动公开《人民建议征集公报》。该公报以非正式出版物的方式定期出版。除了分送相关职能部门和建议人外，还可供一般人随意参阅。[2]上海自成立人民建议征集处以来，编写了《人民建议专报》和《人民建议摘报》。这些专报和摘报除了上报相关领导外，也可依据《政府信息公开条例》所规定的如涉及公民、法人或者其他组织切身利益的以及需要社会公众广泛知晓或者参与的主动公开适用标准考虑主动公开。

4.依申请公开作为人民建议信息公开的辅助方式。我国说的主动公开，不是要求所有政府信息都主动公开，对于那些不能主动公开的人民建议信息，我们可以采取依申请公开。做好依申请公开工作，需要考虑到：

一是开展对人民建议定属性工作。在人民建议信息制作开始，就界分其属于主动公开还是依申请公开内容，方便今后开展人民建议信息公开工作。对于那些涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，以及需要社会公众广泛知晓或者参与的人民建议信息，应当按照《政府信息公开条例》要求列入主动公开信息。属于主动公开范围的人民建议信息，应当自该信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。其他信息则可列入依申请公开范围，按照依申请公开程序进行办理。

二是申请人范围不限定在提出人民建议本人，还应扩展到包括公民、法人等其他所有主体。向人民建议本人公开是对其的尊重。在做好人民建议登记、处理和答复工作基础上，对于被采纳的建议发放人民建议证书；对于未被采纳的建议要做好解释工作。不必等到建议人自己向人民建议征集部门申请信息公开。如果除建议人外的其他主体申请人民建议信息公开的，则要启动第三方征询机制，向建议人征询是否同意公开；如果同意公开的，予以公开；如果不同意公开的，原则上不予公开。当然，建议人在提交人民建议时就明确同意公开的情形除外。还有，如果信访部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，按照《政府信息公开条例》应当予以公开。不过，建议人有权知道该公开决定及做出该决定的理由。

三是被申请主体是作为人民建议信息收集和处理的机构，即信访部门。依据《政府信息公开条例》第十七条所规定的“谁制作，谁公开”原则，信访部门作为人民建议信息获取以及人民建议处理意见的制作部门，是答复信息公开申请的第一责任部门。虽然人民建议在处理时会涉及到其他相关职能部门，这些相关职能部门也会制作和人民建议相关的政府信息，但是考虑到这些职能部门较为分散，作为建议人和公众是无法知晓的，如果严格按照“谁制作，谁公开”的话，不利于人民建议信息公开工作。从便民考虑，信访部门作为可以获取到这些人民建议处理意见的机构，理应作为答复涉及到人民建议征集信息的公开申请的受理部门。受理相关申请的信访部门不能适用“非本机关公开职责权限范围”予以答复。

四是虽然属于依申请公开的政府信息，但并不意味着所有人民建议信息都是可以公开的。这就说明对政府信息公开申请的答复可以是全部公开、部分公开或不予公开。部分公开的依据是《政府信息公开条例》第二十二条。该条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。不予公开是因为所申请的人民建议信息落入《政府信息公开条例》当中所规定的例外。这些例外包括商业秘密、个人隐私和国家秘密。还有就是三安全一稳定例外，即国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。在公开人民建议信息时，也应考虑所申请的人民建议信息是否落入这些例外，如果落入，则不予公开；能够区分处理的，则予以部分公开。

5.公开渠道上的完善。政府信息公开的渠道一般包括图书馆、档案馆、政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等。对于人民建议征集信息，公开渠道上更是需要发挥政府网站作为发布政府信息“第一平台”的作用。[3]这就需要我们建立集人民建议信息一站式入口的平台，供民众通过该入口浏览到所有和人民建议相关的政府信息。该一站式平台还需要提供强大的搜索功能，对人民建议信息进行分门别类，方便民众快速找到。对于主动公开人民建议信息要用不对公众再使用这些信息设置任何障碍的开放格式在线公开。同样在该网站上，还需要有选择性主动公开那些具有典型性的属于依申请公开范围的人民建议信息，方便除建议人外的其他主体了解和使用。