黄建荣刘根娣

论检察机关参与社会管理创新的理论基础与现实意义

黄建荣＊刘根娣＊

一个和谐稳定的社会离不开有效的社会管理。社会管理是政府职能的重要组成部分，但是广义上的社会管理，又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。在庞大的社会管理体系中，司法处于社会管理的特殊环节，检察机关在社会管理体系中同样处于特殊的地位，检察机关参与社会管理创新有其理论基础。

社会管理创新的内涵 检察机关 参与社会管理创新

一、社会管理创新的内涵

1.社会管理的概念

社会是人们依据一定的关系彼此结合而成的生活共同体，是人们相互交往的产物，是各种社会关系的总和。在任何国家，一个稳定、和谐与发展的社会都离不开有效的社会管理。社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

2.社会管理创新的内涵

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理及一系列活动的过程。[1]杨建顺.社会管理创新的内容、路径与价值分析[N].检察日报,2010-2-2社会管理创新既是一项活动，也是一个过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

3.社会管理创新提出的背景及沿革

目前中国的社会问题明显增多，这是一个我们不用去否认的事实。一个社会的社会问题出现是不以人的意志为转移的，是社会发展与社会治理不同步导致的一种客观存在。我国社会管理领域存在的问题，是社会发展水平和阶段性特征的集中体现。这些阶段性特征主要表现为：社会结构发生变化，阶层群体冲突增加；社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多；社会诉求不断提升，维权意识更加强烈；转型社会价值真空，社会失范引发风险。面对这些新的社会管理问题和管理要求，我们用惯了的、会用的、曾经很管用的、数十年来延续下来的一些社会管理模式与管理方法越来越不适应、越来越力不从心了。正是在这样的时代背景下，为了有效地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，我们必须进行社会管理创新。

2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制，最大限度激发社会创造能力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”此时，社会管理被纳入更完备的体系性框.架之中。2009年12月10日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会议，审议同意关于深入推进社会管理创新等“三项重点工作”的意见。2009年12月18日，中央政法委召开全国政法工作电视电话会议，周永康同志对深入推进三项重点工作发表重要讲话，这样，社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，是指导我们党精神文明建设的重要纲领。2011年2月在中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记在开班式上的讲话，深刻阐述了加强和创新社会管理的重大意义，深入分析了社会管理领域存在的突出问题及其原因，明确提出了当前和今后一个时期加强和创新社会管理的指导思想、根本目的、基本任务、重点工作，将建立健全中国特色的社会主义社会管理体系作为根本目标，标志着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化，对新形势下加强和创新社会管理具有十分重要的指导意义。至此，社会管理创新被提升到一个新的高度，社会管理创新也成为摆在实务界和理论界面前的共同课题。检察工作与社会管理创新有着内在必然的联系，检察机关作为国家的法律监督机关，检察工作本身就是一种社会管理活动，是社会管理体系的一部分，承担着化解社会矛盾、促进社会稳定、维护公平正义的重大责任，在加强和创新社会管理中具有特殊作用、担负重要使命。

二、检察机关参与社会管理创新的理论基础

在庞大的社会管理体系中，司法处于社会管理的特殊环节，检察机关在社会管理体系中同样处于特殊的地位，检察机关参与社会管理创新有其理论基础。

1.参与社会管理创新是检察制度发展历史的要求

从西方检察制度的发展渊源来看，封建时代的检察官作为国王的代理人，其角色定位逐渐由民事领域向刑事领域转变，检察官在代表国王对犯罪提起诉讼的同时，还负有监督国王法律的统一实施、监督地方行政权的使命。因此，检察职能不可避免地涉及社会管理。现代意义上的西方检察机关隶属于行政部门，其职权被认为是一种行政权的行使，所以具有社会管理职能是其本质属性。我国检察制度虽独具特色，但追溯其历史渊源，即从中国古代御史制度中也可以找到社会管理的影子。我国现今的检察制度采用法律监督机关而不是单纯的公诉机关的定位，本身就是对这种历史传统的延续，同时也肯定了其具有一定的社会管理属性。可以说，我国的检察机关属于广义的重要社会管理主体之一，其执法办案活动是广义的社会管理活动。

检察机关作为法律监督机关，因其特有的职能而具有独特的作用，但并不是独立超然于其他单位的，而是对部分社会管理活动负有监督的职责，既是社会管理创新的主体，又是推进社会管理创新的力量，也是实施社会管理创新的关键性环节，在推进社会管理创新中，应承担起纽带作用。[1]吴玉琦,徐安怀.检察机关推进社会管理创新的调查与思考——以法律监督为视角[J].当代法学,2010,(6).检察机关源于宪法的授权体现法律监督地位，人民检察院推进社会管理创新的立足点、切入点在于依法履行法律监督职责，既不能游离于社会管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事务之中，主要是依据《宪法》的定位充分发挥法律监督作用，以监督促进依法行政，为社会管理服务。在社会管理活动中，人民检察院要通过检察执法活动，维护法制的统一、尊严和权威；通过权力架构运行，促进社会管理主体有效地组织社会管理；通过司法解释权，为社会管理创新提供有力的司法保障。

2.参与社会管理创新符合检察机关在宪政体制中的地位

规制和控制国家权力是宪法的重要特点，在三权分立的国家，国家权力分为立法、行政、司法三项治权，分别由三个国家机关独立行使，而且三个国家机关在行使权力的过程中保持互相牵制、互相平衡的关系。在我国，根据马克思的国家学说，实行议行合一的宪政体制，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，国家权力被划分为立法权、行政权、军事权、审判权和检察权等五项具体的国家权力，因而，在我国宪政体制中，检察权是由宪法规定的一项具体的国家权力，属于宪政权，是一项国家治权，具有社会管理属性。检察机关的设置是权力制衡的必然要求，符合权力运作的普遍规律，它是保障国家行政机关、审判机关按照国家权力机关制定的宪法和法律正确行使行政权和审判权的有效措施，特别是在依法治国的过程中，对于督促国家机关严格依照法律的规定管理各项公共事务，防止权力的异化和滥用具有极为重要的、不可替代作用。检察机关源于宪法的授权体现法律监督地位，检察机关参与社会管理创新的立足点、切入点在于依法履行法律监督职责，既不能游离于社会管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事务之中，而是要依据宪法的定位充分发挥法律监督作用，以监督促进依法行政，为社会管理服务。在社会管理活动中，通过检察执法活动，维护法制的统一、尊严和权威；通过权力架构运行，促进社会管理主体有效地组织社会管理；通过司法解释权，为社会管理创新提供有力的司法保障。

我国宪法第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，该规定，使检察机关的性质获得了明确的宪法基础，也使检察机关在我们国家政权体系中占有十分重要的宪法地位。检察权的有效行使，反映了加强民主法制建设的必然要求。法律监督的定位，为检察机关参与社会管理创新提供了强有力的法律依据。检察机关参与社会管理必须通过依法履行法律监督得以实现，以“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题为载体。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权……维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序……”这表明我国检察机关具有维护社会和谐稳定的职能，检察机关作为法律监督机关维护社会秩序的方式是多方位的，不仅有责任追诉犯罪，而且有责任针对社会治安情况，参与社会综合治理，参与法制宣传、预防犯罪等活动，达到维护秩序的目的。

因此，我国宪法和法律赋予检察机关的职能本身就具有参与社会管理的当然属性，检察机关参与社会管理一直以来就具有宪法依据。

3.参与社会管理创新是检察机关行使检察权的应有之义

检察权,是指为了实现检察职能,国家法律赋予检察机关的各项职权的总称。检察权是国家权力的重要组成部分，是由国家强制力保障行使的一项权力，具有国家权力的一般属性。检察权具有法律监督权所特有的属性，它既不同于行政权又不同于审判权，而是国家权力分类中一种独立权力。[1]孙谦.中国的检察改革[J].法学研究,2003,(6).检察机关是国家政权的重要组成部分，检察机关作为人民民主专政的国家机器，其法律监督职能本身就包涵社会管理的属性。从检察机关产生、发展的历史过程来看，检察机关是国家政权架构与社会治理格局中存在的一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道，人们的法律要求可以进入这条通道获得救济，各种冲突也可以融入其中得到某种程度的解决。人民检察院代表国家利益和公共利益行使检察权，这也是检察机关执法活动必须遵循的原则。检察机关作为国家法律监督机关，其根本职责在于通过强化法律监督，维护国家法律的统一正确实施，保障在全社会实现公平和正义，从而使社会在稳定有序的状态中获得不断发展，而这本身就是社会管理过程。因此，保持和谐稳定的社会环境，全面提升社会功能，就成为检察机关的一项重要职责。检察权的社会管理属性，决定了检察机关面对严峻复杂的环境和前所未有的挑战，必须按照党中央的要求，充分发挥各项检察职能，积极参与社会管理手段创新，提高社会管理水平，维护司法公正，理顺群众情绪，促进社会和谐。最高检曹建明检察长指出：社会管理与检察工作密切相关，既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能作用的重要领域，也是检察机关承担的社会责任。因此，充分发挥检察机关在社会管理创新中的作用，为化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐作出更大贡献，是检察机关义不容辞的责任。

4.参与社会管理创新是和我国检察制度的内涵相一致的

我们国家现行的检察制度既不同于国外的检察制度，也不同于我国旧的检察制度，而是独具特色的社会主义检察制度。坚持服务中心、服务大局，维护人民群众的根本利益是这一检察制度的基本内涵之一。[2]张智辉.检察权研究[M].北京:中国检察出版社,2007:13.我们党历来高度重视社会管理工作，经过三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央和全党全国各族人民的努力，现在初步形成了中国特色社会主义社会管理体制。作为一个拥有13亿人口的发展中大国，面对人类历史上规模空前的深刻变革和快速发展，能够保持社会大局和谐稳定，充分证明我国社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。检察机关参与社会管理创新也是中国特色社会主义管理体制的重要内容，是检察机关在履行法律监督职责中，实现维护人民群众根本利益这一内涵的必然要求。社会管理创新已经成为新时期的重点工作，从服务大局的角度出发，检察机关需要参与社会管理创新。从维护人民群众根本利益的角度出发，检察机关也有责任参与到社会管理创新中来，结合自身的工作内容，探索社区矫正工作、监管场所管理、特殊人群管理、治安综合治理等方成的管理规律，更好的保障人权、打击犯罪，维护人民群众的利益。积极地参与社会管理创新，丰富和发展了检察制度的基本内涵，它完全符合我国检察制度的在新时期的发展规律。

三、检察机关参与社会管理创新的现实意义

自2009年底全国政法工作电视电话会议将社会管理创新列为三项重点工作以来，各地检察机关积极响应，开展了卓有成效的工作，充分证实了检察机关参与社会管理创新的重大意义。

1.检察机关参与社会管理创新有利于强化自身管理

社会管理创新是一项系统工程，检察机关既是社会管理创新的工作主体，也是社会管理创新的工作对象。检察机关参与社会管理创新，其实包括了两方面的内容，一是检察机关参与外部的社会管理创新。各级政法机关依法推进其本职工作，便是为社会管理创新创造良好的外部环境，并且其中有些职能本身就是直接参与社会管理创新工作。[1][3]冯明华.检察机关参与社会管理创新[J].法制与社会,2010,9（中）:202-204.二是检察机关自身管理的创新。社会管理创新是一个庞大的系统工程，检察机关自身管理创新相对来讲也是一个系统工程，内部包括了检察人才管理、人事制度管理、案件管理、办案机制设置、档案管理、责任追究、干警思想教育等方面的内容。从系统论的角度来看，这两方面的内容是相辅相成的关系，可以相互促进、相互加强。检察机关加强自身管理创新可以更好地做好参与外部社会管理创新的工作，同样，检察机关有效的参与外部社会管理创新，也为自身的管理创新提供了良好的外部环境，从而更容易实现自身的管理创新。

近年来，在参与社会管理创新的大背景下，检察机关逐步突破了就案办案的思维模式，创新了许多参与社会管理创新的工作模式，这些举措取得了较好的社会效果。检调对接机制、刑事和解、刑事被害人救助、涉罪外来人员取保候审新模式、成立案件管理中心等一系列检察举措，都是由基层检察工作者在没有成熟的理论，没有既定的框架，没有统一模式的情形下，自下而上进行的检察工作创新，这些创新举措都很好地顺应了当前我国社会发展对司法工作的实际需求。[2]丁正红.基层检察工作创新的意义与路径选择[N].检察日报,2010-4-4.

2.检察机关参与社会管理创新有利于提升司法公信力

检察机关的公信力是检察机关通过履行法律监督职责，维护社会公平正义，服务工作大局，回应和满足社会人民群众的司法需求，从而逐渐形成和积累起来的，在人民群众心目中享有的信任度、权威性和影响力。司法公信力不仅关系到检察机关的司法权威和法律尊严，也关系到社会的和谐稳定。现阶段，人民群众对司法机关的认同度还不够高，司法公信力还需要进一步提升，检察机关在司法中还有让群众不满意的地方。在履行法律监督职责过程中积极参与社会管理创新，扩大了检察机关的社会参与度，从而加深人民群众对检察机关的了解，对于提升检察机关形象大有益处。司法公信力在本质上是一种公共信用，是人民群众对司法的信赖和信仰，这种公信力的取得很大程度上取决于人民群众对司法机关的认同感。

2010年2月5日，最高人民检察院印发《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，指出检察机关参与社会管理创新的重点领域包括：积极参加社区矫正工作；监督监管场所依法、文明、科学管理；协助做好特殊人群的服务管理；积极参加社会治安重点地区综合治理；积极参与网络虚拟社会的建设管理；加强检察网络建设和检察宣传工作。这些重点领域都事关人权和人民群众的切身利益，检察机关在这些领域进行社会管理创新活动，人民群众的利益得到了保障、诉求得到满足，检察机关在社会上的认同度自然会得到提高，从而使人民群众与司法机关之间的关系更加和谐，司法机关的公信力得到进一步提升。

3.检察机关参与社会管理创新有利于推进民主法制建设

我们国家在1999年提出实行依法治国，这些年来，我们在民主法制化的道路上取得了极大的进步，但是我们也应当看到，人民群众对民主法制的渴望还没有完全满足，对社会上发生的有法不依、执法不严、违法不纠的现象反映强烈。检察机关作为我国专门的法律监督机关，其在民主法制化进程中的作用不可忽视，当然在这一进程中检察机关的责任之重大也是其他机关不能比的。我们现在要进行的社会管理，应当更多的纳入到法治化的轨道，我们所提的社会管理创新，更多的也应当建立在依法行事的基础之上。唯有在法规范和制度的支撑下，才能使社会管理形成一个完整的系统，各要素之间相互联系，相互影响，共同作用于社会事务的管理。[3]我们的社会现在之所以矛盾凸显，固然与社会发展阶段有关，但也与我们的法制不够健全，执法不够严格有一定的关系，完善法制、保障法律的统一实施是检察机关义不容辞的责任。检察机关带着社会管理创新的任务去履行法律监督职责，其更容易发现我们现在法律框架在社会管理层面上的不足之处，然后推动法律体系的完善，加快民主法制化的进程。

4.检察机关参与社会管理创新有利于构建和谐社会

首先，参与社会管理创新是检察机关肩负的重要任务。当前，我国进入改革的关键时期，这既是经济社会发展的重要战略机遇期，也是社会矛盾的多发凸显期。检察机关面临着新的形势和新的挑战，各种矛盾错综复杂，诱发犯罪的因素增多，发案率居高不下，检察机关打击犯罪、化解矛盾，维护国家安全和社会稳定的任务十分繁重。其次，参与社会管理创新是履行检察职能的必然要求。保持和谐稳定的社会环境，全面提升社会功能，是检察机关的一项重要职责。检察机关必须按照中央的要求，认真履行第一责任，主动服务第一要务，充分发挥各项检察职能，积极参与社会管理创新，提高社会管理水平，维护司法公正，理顺群众情绪，化解社会矛盾，确保社会安定有序。再次，参与社会管理创新是构建和谐社会的现实需要。胡锦涛总书记指出“最大限度激发社会创造能力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。检察机关虽然并不直接承担社会管理责任，但有责任加强社会管理方面的研究创新，主动应对社会管理面临的新情况、新问题，全面发挥检察职能，不断提升社会管理水平，维护国家长治久安，促进社会和谐。

*上海市青浦区人民检察院。