张 萍，和丽萍，王瑞波，杨 硕

(云南省环境科学研究院，云南 昆明 650034)

环评审批是建设项目行政审批的重要阶段，环评报告编制是环评审批的必要前置过程，环评报告是环评审批的必要的技术支撑文件。项目环评工作能否有序地推进，直接影响到建设项目的行政审批及开工建设。然而，回顾建设项目的行政审批状况，建设项目环境影响评价报告质量参差不齐等原因，在一定程度上影响了建设项目行政审批。

1 部分建设项目环评文件编制质量存在较大问题

1.1 项目可研深度不够，影响环评文件编制的进度与质量

(1)对项目选址的环境可行性论证不充分

项目可研对选址的环境可行性论证不够深入。大部分可研报告中，对建设项目场(厂)址、线路、路径的比选，主要从工程建设条件、建设费用、经营费用、运输费用及安全条件等方面进行比较，对环境影响的比较分析不够深入，没有系统地分析选址是否符合城市总体规划及土地利用规划，没有考虑项目场(厂)址是否在环境敏感区(包括:需特殊保护地区、生态敏感与脆弱区、文物古迹保护区、社会关注区、环境质量已达不到环境功能区划要求的地区)等因素，导致有些项目选址不合理。到建设项目的环评相关阶段，这些问题才被发现，环评报告编制阶段、环评报告评估阶段及环评报告审批阶段需要开展大量的调查、协调及分析工作，耗费较长的时间来协商解决选址不合理问题，影响环评报告编制完成的进度。有些项目进展到环评阶段，由于选址不合理的问题，不得不终止项目，耗费大量的财力、人力及时间。

(2)对与国家及相关产业政策的相符性缺乏考虑

《产业结构调整指导目录》(2011 年本)、《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40 号)、《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》(国发〔2009〕38 号)以及多晶硅、磷铵、铁合金、焦化、水泥、铅锌、铝、铜冶炼、电石等9 个行业准入条件等对项目的选址、建设内容与规模、生产工艺与装备等均有明确限制，40个省级工业园区也均有各自明确的产业发展方向与定位。但工程可研中，往往没有考虑到项目是否与上述产业政策相符。

(3)有些可研编制文本质量较差，环评关注的问题没有交待清楚

早在2004 年，国务院就颁布了《关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕320 号)，国家项目管理审批根据投资主体、资金来源、项目性质的不同而分别实行审批制、核准制和备案制。对于符合核准制、备案制的建设项目政府不再进行批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、保障公众利益等方面进行核准。在这种情况下，一些建设项目就没有项目建议书、可行性研究报告。

有些可研报告的编制深度不够，对环评报告编制需要的基础资料交待不清;有些可研报告仅从工程角度考虑项目的可行性，没有考虑项目选址及建设内容、规模是否符合国家相关政策，没有考虑项目的环境可行性，因此有些可研报告不能很好地支撑环评过程中开展工程分析以及相关环境影响分析，环评报告编制者需要补充、落实的内容较多，由此造成环评编制耗时较长。

1.2 有些项目环评文件的编制质量有待提高

部分环评机构编制的环评文件深度和质量都不能满足相关规范要求，从而影响环评文件技术评估、审批，极大地制约了建设项目前期工作的进度。环评文件编制中存在的问题主要有:对法规、政策、规划等的要求把握不准确;对项目环境影响特征分析与评价重点及等级确定不准确;工程分析不透彻;环境现状调查不翔实，监测不规范;环境影响预测主观随意性较大;环保措施与环保要求针对性、可操作性不强;环评文件内容追求泛而全，没有突出重点;评价结论模糊。

1.3 环评业务量较大，环评从业单位及人员较少，影响项目进度

随着社会经济发展步伐加快，加之环评相关法规的制定与执行力度不断加强，需要开展规划环评、建设项目环评的项目数非常多，环评报告编制人员的工作强度非常大，每人手头同时承接着多个项目，在一定程度上影响环评报告的进度。另外，一些环评公司为了实现其良好的经济效益与业绩，承接大量环评项目，一旦与建设单位签订合同、拿到首笔工作经费以后，如果来不及做，就将该项环评暂时放着不做。建设单位对环评工作程序不熟悉，对环评单位的督促工作不到位，致使环评单位往往未能按照合同约定的时间要求完成、提交环评文件。

2 加大环评管理，督促提高项目可研及环评文件的编制质量

2.1 项目立项部门及建设单位应加强督促项目可研报告质量

可行性研究报告及项目申请报告是编制项目环评文件的基础性技术文件，水土保持方案、水资源论证报告、地质勘查报告、地质灾害危险性评估说明书也是环评文件编制的重要依托，以上支撑性资料质量和对环境保护理念的贯彻是确保环评文件编制质量、提高编制效率的关键。在基础性技术资料的编制中，应注意以下几点:

(1)强化可研编制单位、环评编制单位、水保编制单位、水资源论证单位、地勘单位、地质灾害评估单位等进行前期工作的单位的联动及信息共享，及时发现并解决制约环评审批的问题。

(2)按照清洁生产原则，确定生产工艺、原辅材料及污染物防治，通过使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产服务和产品使用过程中污染物的产生和排放。

(3)对于交通运输等占地较长的行业，应该尽量优化选址及建设方案，减少占地;对于水电类建设项目，应尽量在此阶段落实生态流量下放的工程措施。

(4)对于工业类项目，应按照最新的排放标准对污染物进行控制，确保污染物实现达标排放;应对照危险废物、一般工业固体废物等污染控制标准，确保相关配套环保设施选址及建设方案合理;同时污染防治方案应全面，确保所有污染物均得到合理处置。

(5)经济主管部门出具的立项文件、规划部门或风景名胜区主管部门的选址意见书和国土资源部门的土地利用意见等是下一步开展环评工作的依托性文件，也是此阶段与相关主管部门落实上述文件的来源。

(6)在项目选址中，还应注意以下问题:确保进入工业园区、经济技术开发区、高新技术产业园区等园区的项目符合园区规划要求;加强与园区主管部门的沟通，使主管部门及时推动园区规划环评工作。

2.2 加强对环评从业人员业务培训，壮大从业人员队伍

为适应经济社会发展的需要，更好地为建设项目的环境管理及环评工作服务，需要按照“工作高效率、服务高质量、对自己高标准”的“三高要求”，努力打造一支“思想好、作风正、业务精、会管理”的环评队伍。

(1)建立技术顾问组，加强对项目环评文件编制工作的技术指导

聘用一批知识面广、技术全面、理论水平高、环评工作经验丰富的专业环评人员组成重点建设项目环评技术顾问组，并全面负责重点建设项目环评文件编制的技术指导工作，对承接重点建设项目的环评工程师进行业务指导，审核环评文件，实现环评文件编制的过程控制管理。

(2)发布“十二五”期间重点建设项目环评文件编制要求

根据重点项目的类型及行业特征，结合省情，依据国家关于环评报告编制相关技术导则与技术方法，以及环评文件审批的条件及要求，邀请省内环评方面的权威专家组成编制组，编制“十二五”期间重点建设项目环评编制要求及基本内容，来指导承接重点建设环评报告编制人员的环评报告编制工作，以保证报告编制的质量，节省编制工作周期。

(3)加强对环评工程师的业务培训

要加强环评工程师的培养，各部门应当创造必要的条件，鼓励更多的环评工作人员通过环评工程师职业资格考试，对已取得资格的环评工程师也应尽可能提供更多的学习培训和工作锻炼机会。

通过举办短期培训班，建立电子网络培训系统等，邀请国内、省内权威环评专家，对承接建设项目环评报告编制及技术评估的人员进行技术培训，提高环评及评估人员的业务水平。

(4)尝试建立省级环评从业人员资格准入制度

鉴于目前获得国家颁发的环评工程师职业资格证书的人员较少，而对环评从业人员的需求量较大的现象，建立尝试建立省级环评从业人员资格准入制度，对未能获得国家颁发的环评工程师职业资格证书及上岗证书，但已在从事环评工作或希望从事环评工作的人员进行业务培训，对成绩合格人员颁发证书，作为其在一定范围、一定条件下从事环评工作的从业资格。

2.3 环评工程师应认真编制环评文件，确保质量及时限

不同行业均有不同的环境特点，为提高环评文件编制质量，环评工程师在环评文件编制中应该根据不同行业的环境特征重点关注以下方面:

(1)认真学习有关的方针政策、规划标准、技术导则，引进和采用新方法、新技术、新工艺;要加强指导、搞好服务，科学引导和推动实现清洁生产、技术升级，发展循环经济，真正为建设单位出主意、想办法。

(2)环境质量现状、环境保护目标(特别是环境敏感区)、污染源调查应该完整，资料收集要全面，现场踏勘要深入;对项目的生产工艺流程和产污环节分析要清晰全面，水平衡、污染物平衡(如:硫平衡、有毒有害元素平衡等)应正确，识别问题要清楚、全面、符合实际。

(3)污染物排放应该达到相关污染控制标准的要求，符合区域污染物总量控制要求;不破坏原有区域环境功能，标准适用要正确;对国家有关政策、法规，区域总体规划、环境功能区划要熟悉，分析应全面，引用最新的技术资料进行环评文件的编制;按照相关技术导则进行编制，环评等级、环境影响预测深度应该符合项目特点及环境特征。

(4)采取的污染治理措施应该可行可靠，对相关工程的依托关系应该明确;环境影响评价的结论影响清晰明确;环评文件编制的内容与格式应严格按照相关规定及要求，不因“质”费“时”，避免因质量问题反复修改而耽误时间。

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