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(1.济南大学 教育与心理科学学院，山东 济南 250022；2.北京师范大学 教育学部，北京 100875)

教育改革本质上是社会利益结构和利益关系的调整，是通过制度安排重新配置教育利益的过程。当前，我国教育改革进入“深水区”，表现为不同利益主体之间存在利益上的冲突。教育改革相关利益主体的利益诉求嵌入到特定的制度结构之中，并为制度结构所型构。制度设计与制度安排一旦不合理，便会引致教育改革不同主体之间的利益冲突，从而产生制度困境。对制度困境进行分析是研究当前我国高校教育改革困境的一个基本视角。

一、教育改革与制度困境相伴而生

教育改革是指按照预期目标有目的地改造教育实践的活动，是通过具体的政策变更及其制度安排，改变目前教育领域存在的一些不合理的制度、体制或运行机制，其目的是改善教育现状。在此意义上，教育改革是制度主体试图改善教育现状的一种实践活动。然而，教育改革过程中常常会因制度设计或制度安排不当而引发利益紧张乃至冲突问题。一方面，制度制定主体基于各种利益考量，试图维持教育现状，不能够满足改革者自下而上的制度需求，不支持教育改革活动；另一方面，制度制定主体试图通过自上而下的教育制度改革来约束和激励人们的行为，而既有利益往往让制度执行者产生直接抵制或者变相抵制教育改革的行为，这都会产生教育改革的制度阻力问题。可以将这种因为制度因素对教育改革造成的制约现象描述为教育改革的制度困境。

高校教育改革及教育政策运行往往与制度困境相伴而生。教育改革实质上是通过政策调整而进行的制度创新。审视南方科技大学制度创新改革这一个案，学校从决定筹建到获得批准成立，其自主招生、自授学位的“一步到位”式的创办高水平研究型大学的办学改革，一度遭遇到来自我国现行法律制度刚性规定的阻力，制度创新曾经面临“进入壁垒”[注]“进入壁垒”(barriers to entry)涉及不同场域之间的关系问题。但场域界限的问题是一个非常难以回答的问题，某个场域中的参与者，都不断竭尽所能来使自身与他们的对手区分开来，以减少竞争，并建立自己对场域的某个特定局部的垄断。各种场域总是明显地具有各种或多或少已经制度化了的“进入壁垒”(barriers to entry)的标志，但它们很少会以一种司法限定的形式出现。参见[法]皮埃尔·布迪厄、 [美]华康德：《实践与反思：反思社会学导论》，第137-138页，李猛、李康译,中央编译出版社1998年版。。我国的研究型大学通常是国家举办的大学，拥有较强的先发优势，已经形成一定的“进入壁垒”。一旦南方科技大学开了直接举办研究型大学的先例，对于我国现行教育法律制度和教育行政管理体制而言，是一个挑战。格雷斯(G.Grace)认为：“当前教育中的许多问题和危机，其实都只是教育政策在深层历史结构以及意识形态的外在矛盾表现。”[注]G. Grace. School Leadership: Beyond Education Management. London: Falmer Press, 1995：5.如果忽视政策过程所处的制度环境，不关注大的社会背景，教育改革将会面临困境。从制度规定层面来审视，与南方科技大学招生、办学相冲突的现行法律规定主要包括《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《普通本科学校设置暂行规定》、《中华人民共和国学位条例》、《普通高等学校学生管理规定》等。

(一)自主招生考试遭遇认同危机

《中华人民共和国教育法》规定，国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办。国家教育考试主要包括入学考试、水平考试以及文凭方面的考试。《中华人民共和国高等教育法》第十九条规定：“高级中等教育毕业或者具有同等学历的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取，取得专科生或者本科生入学资格。” 2005年9月1日起施行的《普通高等学校学生管理规定》第三章“学籍管理”中第一节“入学与注册”规定，对学生要“按国家招生规定录取”并进行管理。

根据上述相关法律规定，南方科技大学首届本科学生应该通过参加高考的方式进入高等院校学习。而南方科技大学的办学初衷，是按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的要求，参照香港科技大学建校模式，一步到位为我国试办一所小规模高质量、培养拔尖创新人才的高水平研究型大学，以回答“钱学森之问”，即为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？南方科技大学基于创新人才选拔机制，目的是为拔尖人才的成长开辟一条通道，因此有意避开现有的高考制度，借鉴中国科技大学少年班的成功做法，从高二学生中进行选拔，进行自主招生。南方科技大学避开高考进行自主招生的做法与国家现行相关法律规定存在矛盾，首届本科学生入学的合法性一度遭遇认同危机。

(二)自授学位和文凭面临制度“进入壁垒”

南方科技大学创办学校的目的是培养拔尖创新人才，最终建成高水平研究型大学，基于这一定位，学校提出学士、硕士、博士多层次同时招生。之所以考虑到硕士、博士与学士多层次一起招生，是基于高水平研究型大学与引进优秀师资关系密切。学校不仅要给所聘请到的国际一流学者提供与国际接轨的待遇，还要让他们立刻能带博士生，否则就是对人才的极大浪费。然而，“一步到位”建成一所高水平的研究型大学，在已经法制化的现行教育体制下是很难的。根据《中华人民共和国高等教育法》第二章规定：“本科毕业或者具有同等学历的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构录取，取得硕士研究生入学资格。硕士研究生或者具有同等学历的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构录取，取得博士研究生入学资格。”根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国学位条例〉的决定》修正的《中华人民共和国学位条例》第八条规定：“授予学位的高等学校和科学研究机构(以下简称学位授予单位)及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”根据上述现行的法律规定，南方科技大学提出学士、硕士、博士多层次招生并授予学位的这种跨越式发展，在程序上目前尚得不到我国现行相关法律的认同与支持，面临制度创新“进入壁垒”。

(三)学校设置需要符合既定的标准和程序

2006年9月28日教育部印发的《普通本科学校设置暂行规定》“设置标准”中对于办学规模、学科与专业、师资队伍、教学与科研水平、基础设施、办学经费、领导班子等内容进行了详细规定。其中,关于“办学规模”的规定，要求“称为大学的，全日制在校生规模应在8 000人以上，在校研究生数不低于全日制在校生总数的5%”。关于“学科与专业”的规定，要求在人文学科(哲学、文学、历史学)、社会学科(经济学、法学、教育学)、理学、工学、农学、医学、管理学等学科门类中，称为大学的应拥有3个以上学科门类作为主要学科。关于“师资队伍”的规定，要求普通本科学校应具有较强的教学、科研力量，专任教师总数一般应使生师比不高于18∶1；兼任教师人数应当不超过本校专任教师总数的1/4，等等。“设置申请”指出，设置普通本科学校的审批，一般分为审批筹建和审批正式建校招生两个阶段。完全具备建校招生条件的，也可直接申请建校招生。

从目前南方科技大学办学情况来看，在办学规模、学科与专业、师资队伍、教学与科研水平、基础设施等方面，其需要努力做好相关基础性工作。事实上，南方科技大学正是按照一流大学的学术标准和招聘程序，签约引进了领军教授、讲座教授、教授、副教授和助理教授等各层次优秀人才。其中,有中国科学院院士、国家“青年千人计划”入选者、深圳“孔雀计划”入选者等杰出学者，以及一大批来自于世界名校、学术表现优异并有很大发展潜力的青年才俊。按照学校目前的学科设置，他们分属于物理系、化学系、生物系、微纳材料与器件系、金融数学与金融工程系等6个系部。学校内部的基础性工作建设，对于推动学校由筹建时期顺利过渡到正式成立，发挥了至关重要的作用。

二、制度创新与路径依赖：教育改革困境归因的一个理论视角

制度创新是新时期我国教育改革的公共论题。改革开放30多年来，尽管中国教育体制改革的主旋律体现为中央放权，但事实上，在政府与学校关系上，政府职能转变进程比较缓慢，教育行政管理方式相对单一。学校与政府之间以命令和服从为特征的单一的行政命令关系，容易造成学校办学自主权制度空间不足。地方政府和学校的教育改革试点或试验，仍需要得到中央政府的授权，不能游离于既有的制度和法律框架之外，这在很大程度上影响了地方和学校大胆探索、敢于尝试的制度创新的积极性。究其实质，教育改革是一个社会领域中各利益相关者进行利益博弈的制度变迁过程，是通过制度安排重新配置教育利益的制度创新过程。在这一变迁过程中，国家层面的教育改革经常选择“双轨制”改革方案，即一方面要保留旧体制，另一方面又要给予新体制一定的制度空间。教育改革必然涉及对资源配置格局的调整和重组，一方面表现为对既有的“存量利益”进行分配；另一方面表现为根据新的原则来分配“增量利益”。就教育制度改革而言，我们可以把在原有制度安排上进行的改革视为存量改革，把完全新建的制度安排视为增量创新。存量调整针对的是现存教育体制，即使在某一局部环节上进行改革也会产生实质性的影响。教育改革涉及各种不同的利益主体及复杂的教育利益关系，在更深层次上表现为利益结构和利益关系的存量调整，这是教育改革的攻坚阶段，因为存量调整中大多涉及既有体制中利益集团的资源重新配置问题。这是教育改革阻力的来源，也是教育改革面临的现实制度困境。

路径依赖是西方新制度经济学派最常用的一种描述制度演化的方式。新制度经济学的代表人物诺斯将路径依赖理论引入了制度研究。他借用了布莱恩·阿瑟(W.Brian Arthur)关于技术变迁的论点：“一些微小事件的结果以及机会环境能决定结局，并且，结局一旦出现，便会产生一条特定的路径。”[注][美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》,第129-130页,杭行译,上海格致出版社、上海人民出版社2008年版。这种现象就是路径依赖。他进而将其引申到制度变迁上，认为制度变迁往往具有“路径依赖”的性质。它的基本含义是，制度演化一旦在自我增强机制下选择了一条路径，就会沿着这条路径走下去。关于制度因素对政府政策过程和政策选择的影响，历史制度主义认为，“一旦政府在某个政策领域做出了最初的政策和制度选择，除非有足够的力量克服最初创造的惯性，那么这一被创造的模式将持续下去。这在历史制度主义中被称作‘路径依赖’”[注]B. Guy Peters. Institutional Theory in Political Science. Victoria：Wellington House,1999：64.。制度变迁的路径依赖现象告诉我们，“历史是至关重要的”，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。[注][美]道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》,第1-2页, 陈郁、罗华平译,上海三联书店1991年版。路径依赖形成的深层次原因也是基于利益因素。一种制度一旦形成，就会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，他们力求阻碍制度的变革和秩序的变迁，巩固现有的制度和秩序。“路径依赖模式意味着制度安排不会轻易改变；它们无法迅速变化以应对周围环境的改变。支持路径依赖过程的自我强化的反馈机制使组织探索替代性选择变得非常困难。”[注][美] 沃尔特·W.鲍威尔：《制度分析范围的扩展》,见薛晓源、陈家刚：《全球化与新制度主义》,第143页,社会科学文献出版社2004年版。可见，制度演化中初始的制度选择是极为重要的，它限制了过去和当前改革路径方式的选择。

南方科技大学自主招生、自授学位和文凭与当前的教育管理制度及现行法律规定有冲突，究其深层次原因，实质上就是学校教育改革的办学自主权与国家现行法律刚性规定所引致的制度创新和路径依赖之间存在矛盾，这也是当前我国高校教育改革面临的一个两难困境。这一改革困境，反映出当前教育改革存在的一个悖论：如果政府固守常规，则地方和学校很难有实质性的改革推进；如果政府完全放权，缺失必要的规制和约束，教育改革也易滑向无序。换言之，教育改革如果没有理想目标，就缺失改革方向和动力；反过来，要想实现理想目标，也不能不顾及现实制度的约束环境。

在制度学派看来，环境应是一个广义的概念，组织面对两种不同的环境：技术环境和制度环境。[注]周雪光：《组织社会学十讲》,第72页,社会科学文献出版社2003年版。组织不仅是技术需要的产物，而且是制度环境的产物。两种环境对组织的要求是不一样的。技术环境要求组织服从“有效”机制，即组织要有效率，按最大化原则组织生产，这是经济学基本原理和管理理论经常谈及的；而制度环境要求组织服从“合法性”(legitimacy)机制，采用那些在制度环境下“广为接受”(taken-for-granted)的组织形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率。技术环境以追求效率为目标，作为组织形态存在的学校在追求对技术环境的适应的同时，常常导致对制度环境的忽视。制度主义理论强调“合法性”机制的重要性，即任何一个组织都必须取得合法性，适应制度环境才能生存，这是制度学派理论的一个基本命题。这里的合法性不仅仅是指法律制度的作用，合法性机制的基本思路是：社会的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等成为被人们“广为接受”的社会事实，具有强大的约束力量，规范着人们的行为。从这种意义上说，教育改革在一定程度上就是从制度环境中取得“合法性”认同、不断调整和拓展教育制度空间的过程。

高等学校作为一种组织存在，正是在制度环境的多重制度规则制约下进行教育改革的。关于制度规则在社会现实中的作用，美国法律哲学家博登海默认为：“制定规范的目的就在于反对和防止无序状态，亦即反对和防止无结构的发展，因为这种发展会把社会变成一个连路都没有的大丛林。由于始终存在着这样一种危险，即人们在运用一些服务于有益目的的制度时有可能超越这些制度的法定范围，所以在某些历史条件下可能会把管理变成强制、把控制变成压制。如果法律制度为了限制私人权力和政府权力而制定的制衡原则变得过分严厉和僵化，那么一些颇有助益的拓展和尝试也会因此而遭到扼杀。”[注][美]埃德加·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》,第404页,邓正来译，中国政法大学出版社2004年版。“在中国，若无官方的意志与行动，许多教育改革都无法启动; 官方支持成为中国教育改革必不可少的一种外在推动力量。且即便是民间发起的一些教育改革，若无官方的相应认可与支持，也很难顺畅、持续地推进下去。”[注]吴康宁：《中国教育改革为什么会这么难》,载《华东师范大学学报(教育科学版) 》2010年第12期。换言之，教育改革试验在当前制度环境下尚不能随心所欲，因为，教育改革“试验是始终处于分级制环境中的，以服务于中央主导的权力秩序为出发点和归宿”[注]刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》,载《开放时代》2010年第4期。。南方科技大学教育改革今后能否顺利推进，固然受到学校和地方政府自下而上的制度需求的推动，但在更大程度上受制于中央政府在既定的制度规约下制度供给的意愿和能力。因此，地方和学校教育改革的整体设计有必要全面考虑来自制度环境的规约，并以此为参照，制定适切的教育改革目标。

三、平衡与调适：走出教育改革困境的政策思路

我国高校目前正在进行的诸多制度改革与创新，有助于启发我们思考下列相关问题:制约我国高校教育改革运行的约束条件是什么?发生在学校的教育改革是如何受制于社会的关键制度的?如果我们试图改变现存的制度秩序，我们将面临哪些行动自由和限制?怎样才能在学校办学自主与刚性的政府制度规范之间找到适切的平衡点?概言之，走出高校教育改革困境至少应该考量以下几点。

(一)既要重视“内容指向”，又要兼顾“过程指向”

目前，我国高校教育改革的性质大部分属于“内容指向”而不是“过程指向”。[注][挪威]波尔·达林：《教育改革的限度》,第10-12页,刘承辉译,重庆出版社1991年版。“内容指向”的基本观点是，如果改革在课程、评价、教学等新目标上意见一致，只要能够发展出“一步到位”的“优越的”内容，那么教育就会有良好的效果。内容改革指向的改革计划常常集中在目标上，很少对改革过程有清醒的认识。“过程指向”的内容包括：把改革看作是涉及政治、经济和社会利益在内的过程；把改革看作是一个组织连结、组织冲突与组织生存的问题；把学校看作是涉及价值冲突的机构,等等。改革是一个过程，改革包括许多阶段，涉及个人、组织和各子系统。高校教育改革效果就取决于参与各方利益的冲突、协商与政治对话过程。这一过程在一定程度上超出了系统内部的教育工作者和学校的控制能力，而由他们之外的各种力量所决定。事实上，教育改革成败与否在很小程度上依赖于教育内部对改革过程的系统安排。

教育改革的推行过程反映了学校发展与整个社会系统相互适应的程度。这种适应包含着某种妥协，一方面,要求学校能够适应外部环境提出改革要求，设定一些有限定的、适中的改革目标,多一份耐心，学校改革可能会事半功倍；另一方面,要求社会能够提供一种外部制度环境，以促进学校改革的逐步完善。因此，教育改革的推行过程是一个以学校与外部环境的协商与对话，尤其是以学校与政府管理部门之间的协商与对话为特征的过程，是一个双方共同适应的过程。政府和学校对教育改革本身需要把持一种包容的心态，而不是一种零和博弈。

(二)既要重视技术环境，更要考量制度环境

现实生活中，教育改革活动的制度空间一直受到不同因素所规定，同时，它也与整个社会制度改革和变化紧密联系在一起。分析教育制度的一个非常重要的视角，就是了解和研究既定的教育制度为教育改革活动提供了怎样的空间和环境。

从组织与环境的关系而言，任何一个组织必须适应制度环境才能生存。高校教育改革既要重视内部有效的技术环境，更要考量外部的制度环境机制。这是因为，“政府通过法律、法规和行政命令等手段，限制微观主体的制度进入权，……使制度创新活动被控制在政府所允许的范围内，避免偏离政府设定的制度变迁轨迹的情况的出现。制度创新方案是根据政府的目标函数和约束条件来评估和选择的，即使微观主体感知到获利机会，如果没有政府的许可和授权，也不能自主‘进入’可能导致自身利益最大化的制度创新，也难以‘退出’由政府作出的制度安排”[注]刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》,载《开放时代》2010年第4期。。南方科技大学改革比较明显地反映出中国教育改革机制的这一实质，是基于中央选择性控制的教育改革试验。其后续发展需要同时来自两个方面的保障：一方面,需要进一步得到政府的政策支持；另一方面,学校内部要做好体制机制建设，要主动利用现有的制度空间。因此，作为组织的学校不仅是技术需要的产物，不能一味强调跨越式发展，而且是制度环境的产物。学校生存在制度环境中，是制度化的组织，不能忽视制度环境对学校教育改革所造成的影响。如果学校组织或个人有悖于这些社会事实，就会出现学校组织的“合法性”危机，影响学校教育改革持久、深入的发展。

(三)改革主体要适度把握教育制度变革的可选择性限度

教育制度一经确立便会表现出其稳定性的一面，教育制度的稳定性使人们获得一种比较稳定的行为预期，确保教育秩序的建立和维持。正如凡勃伦所说：“人们对于现有的思想习惯，除非是出于环境的压迫而不得不改变，一般总是想要无限期地坚持下去。”[注][美]凡勃伦：《有闲阶级论》,第141页,蔡受百译,商务印书馆2002年版。但从发展的角度来看，教育制度在相对稳定的前提下，也应该不断适应教育现实的变化，根据教育需要进行适度的调整和完善。教育制度变革的可选择性实际上是能动实践过程与自然历史过程的统一。

一方面，教育制度变迁具有可选择性。“任何教育制度都是人们教育实践的创造物，人们能够能动性地自主选择适合自己的教育制度和秩序，我们应该具体结合教育改革的种种关系，来理解教育制度可选择性张力。”[注]李江源、佘勇：《论教育制度可选择》,载《社会科学战线》2011年第11期。当前，我国高等院校发展的多样性、特色化需求，形成各自的办学理念和风格，建立高校分类体系，引导高校合理定位，克服同质化倾向，恰是教育制度可选择性的重要依据。正是基于上述理由，才有如何充分考虑各种教育制度设计和选择的多样性问题。

另一方面，教育制度作为具体历史条件下的现实存在，又具有不可随意选择性。教育制度的可选择性毕竟是有一定限度的，从某种意义上而言，“我们全部是由我们在其中成长和存在的共同群体的传统塑造的，我们是由自己的过去塑造成的。我们是这种‘遗产’的承担者，这种遗产也为我们的未来规定了路线”[注][德]兰德曼：《哲学人类学》,第199页,阎嘉译,贵州人民出版社2006年版。。正如伯格等人认为:“在经验上，制度是一个客观的现实。……无论个人是否喜欢，制度是外在于人，并且持续存在于现实中。”[注][美]博格、卢克曼：《社会实体的建构》,第76页,邹理民译,台北巨流图书公司1991年版。这句话也告诉我们，要尊重改革的既定现实条件。教育制度的变革与创新，受到社会既有的主客观条件特别是既有教育制度的制约。

基于上述两个方面的事实，教育改革主体要把握好教育制度变革的可选择性限度。制度变革主体能力的有限性以及受到既有教育制度路径依赖的约束，决定了教育制度可选择的有限性。南方科技大学作为一所地方大学，尽管已经获批正式成立，但要在短时间内办成高水平的研究型大学，还有许多基础性工作要做，还会面临来自政府法律制度规定方面的诸多阻力；同时，“法律和制度必须与人类的进步并肩前进。当人类越来越进步、越来越开明时，……并且习俗与观念随着环境的变化而变化时，制度也必须前进，与时代保持同步”[注]哈佛委员会：《哈佛通识教育红皮书》,第120页,北京大学出版社2010年版。。“只有那些以某种具体和妥协的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度。”[注][美]埃德加·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》,第423页。教育制度也只有在顺应教育改革大势过程中适时进行调适，其鲜活、持久的生命力才能更加彰显。