王 刚

（中国海洋大学法政学院， 山东 青岛 266100）

中国沿海滩涂的环境管理状况及创新

王 刚

（中国海洋大学法政学院， 山东 青岛 266100）

研究目的：对中国沿海滩涂的环境管理状况进行梳理，进行沿海滩涂的环境管理创新，从而为保护沿海滩涂生态环境提供决策参考。研究方法：文献分析法。研究结果：（1）中国沿海滩涂的环境管理体制是一种分散管理和资源管理的体制；（2）沿海滩涂的法规不健全；（3）沿海滩涂的管理手段单一。概括而言，目前的沿海滩涂管理是“分散管理、资源管理、入口管理”。研究结论：要实现沿海滩涂生态环境的保护，需要建立沿海滩涂综合管理体制、健全滩涂法律体系、完善滩涂环境管理手段，即实现沿海滩涂的“综合管理、生态管理、过程管理”。

土地生态；沿海滩涂； 环境管理

本文所称沿海滩涂（Tidal Flat），是指具有可供沿海生物生存、栖息和繁殖的生态物质基础的潮间带、潮上带和潮下带。目前，学界主要从地质学、生态学角度对沿海滩涂的资源开发和生态环境保护进行研究[1-3]。尽管目前的研究成果显示沿海滩涂生态环境状况堪忧[4]，但是学界鲜有对造成开发与保护失衡的管理状况进行系统分析的研究成果。这种状况限制了对沿海滩涂环境管理的深入研究，也难以针对沿海滩涂生态环境不断恶化的状况，提出切实可行的管理创新对策。针对这种状况，本文拟对中国目前沿海滩涂的环境管理体制、法律法规、环境管理手段进行系统梳理，从而实现本文的两个研究目标：一方面，通过系统、全面的梳理，发现中国沿海滩涂环境管理的问题所在，从而提出解决对策；另一方面，为学界进一步展开沿海滩涂的环境管理研究奠定资料基础。

1 中国分散的沿海滩涂环境管理体制

目前，中国的沿海滩涂（环境）管理权限分散在多个管理部门，是典型的分散管理体制。水利部政府网站的职责内容显示其职责之一就是负责“海岸滩涂的治理和开发”，这表明中央将沿海滩涂的管理权限授予了水利管理部门。基于中央政府的这种职能安排，地方沿海政府滩涂管理机构大部分设立在水利管理部门。另一方面，国务院又将滩涂湿地的管理职能赋予了林业管理部门。中国加入了湿地公约后，国务院在国家林业局设立了湿地保护管理中心（又称“国际湿地公约履约办公室”，简称湿地办），全面负责湿地的管理与保护。沿海滩涂湿地作为湿地的重要组成部分，也被纳入国家林业局的管理职能之内。实际上，沿海滩涂的职能管理不仅涉及水利管理部门和林业管理部门，至少还有4个相关职能管理部门也有所涉及（表1）。

中国沿海滩涂管理体制中的职能管理主体可以分为两大类：一是滩涂自然资源管理主体，二是滩涂生态环境保护主体（图1），但是实际上沿海管理主体并没有严格分割，很多管理主体的管理职能同时涉及这两方面，表明中国沿海滩涂的环境管理体制与滩涂开发体制是纠合在一起的，难以有效区分两者的差异。

表1 涉及沿海滩涂环境管理的国务院相关职能部门一览表Tab.1 Governmental departments of tidal flat at central level in China

图1 中国沿海滩涂分部门管理模式示意图Fig.1 Decentralized management mode of tidal flat in China

上述管理体制只是论述了职能部门对沿海滩涂的（环境）管理，实际上，中国沿海滩涂（环境）管理体制的复杂程度远不止如此。就所有权性质而言，中国的沿海滩涂属于国家所有，中国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，这从根本法层面上确认了沿海滩涂资源归国家所有。实际上中国沿海滩涂的使用权和收益权分散于地方各级政府，而不是集中在中央[5]，国务院掌握水资源和土地资源的所有权，但是其对水资源和土地资源所有权的行使是通过地方各级政府实现的。水利管理部门、土地管理部门等国务院组成部门与地方政府职能部门之间是一种业务指导与被指导的关系，而非领导与被领导的关系。地方政府中的水利管理部门、土地管理部门与各级地方政府之间是一种领导与被领导的关系。因此，当中央职能部门与地方政府之间存在政策的偏离时，地方政府职能部门更倾向于听取地方政府的政策，代表地方的利益。

除了职能部门上下级的这种弱势关系外，中国的现行管理体制也明确地将滩涂经济开发职能授予地方政府[6]。沿海11个省级地方政府中，不少地方政府中设置了专门的滩涂管理机构，以负责滩涂的开发与管理。而且，地方的沿海滩涂环境管理与资源管理更是纠缠在一起，难以有效区分。概括而言，中国省级地方政府的滩涂管理可以分为三类：（1）水利管理部门系统的滩涂管理，滩涂管理机构被纳入水利厅（水务局）的管理之下。大部分的沿海地方政府都采取了这种管理体制。（2）农（林）管理部门系统的滩涂管理，滩涂管理机构隶属于农（林）管理部门。江苏省的滩涂机构就是这种构建。（3）水利管理部门与海洋管理部门双重负责的滩涂管理体制。上海市将水利管理与海洋管理整合，成立水务局，亦称海洋局，即俗称的“一个机构，两块牌子” （表2）。

表2 中国沿海11省市的滩涂管理机构类别表Tab.2 Governmental departments of tidal flat at local level in China

2 中国沿海滩涂环境管理的法律依据

中国并没有出台一部专门的滩涂管理或生态环境保护的法律和行政法规。目前中央的滩涂管理部门对沿海滩涂的环境管理法律依据主要来自两个方面：一是有关（海洋）环境保护的法律法规，二是有关（海洋）资源管理的法律法规，它们构成了中央职能部门进行沿海滩涂环境管理的主要法律依据（表3）。

表3 中国沿海滩涂环境管理的主要法律法规Tab.3 Main laws & regulations on the environment management of tidal flat in China

地方政府对沿海滩涂的环境管理，不仅依据上述法律法规，还依据地方人大或政府颁布的地方法规或地方规章。目前，大部分的地方政府都颁布了地方环境保护条例，有的沿海地方政府还颁布了地方海洋环境保护条例如浙江省在2004年颁布了《浙江省海洋环境保护条例》。此外，11个省级沿海地方政府中已经有7个地方政府颁布了专门的沿海滩涂管理法规或规章，构成了地方滩涂管理机构进行滩涂环境管理的主要法律依据（表4）。

表4 沿海7省市的有关沿海滩涂的地方法规或规章Tab.4 Legislation & regulation on tidal flat at local levels

基于表3和表4的对比，可以发现中国沿海滩涂环境管理的法律依据具有以下两个问题：（1）在法律和行政法规层面，中国尚没有颁布一部专门的沿海滩涂管理法律。中央职能管理部门对沿海滩涂的环境管理主要依据（海洋）环境保护法律法规和（海洋）资源管理法律法规，以及其他一些相关法律。散见于不同法律规定的沿海滩涂环境管理，使得沿海滩涂管理机构的多元化成为现实的选择。（2）地方政府也并没有制定专门的滩涂生态环境保护法规或规章，其对沿海滩涂的管理条例或办法更多地是从资源管理的角度制定的。因此，地方滩涂管理机构的环境管理法律依据是滩涂管理条例，而非滩涂环境保护条例。法律依据对滩涂资源的过多关注，也使得地方滩涂管理机构更侧重于滩涂的资源管理与开发，而非生态环境保护。

3 中国沿海滩涂的环境管理手段

环境管理手段，亦称环境调整方法，是指通过与环境资源有关的社会关系，使环境法的功能得以发挥、内容得到具体落实的手段和方法的总称[7]。环境管理手段具有多样性，依据不同的标准，环境管理手段可以做出不同的划分。尽管理论上的环境管理手段具有多样性，但是现实中中国沿海滩涂的环境管理手段却比较单一。目前中国沿海滩涂管理部门采用的环境管理手段主要有以下几种。

3.1 滩涂开发的环境许可

滩涂开发的环境许可，是指滩涂管理部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事涉及滩涂生态环境保护与资源开发等活动的行为。大部分沿海地方政府都规定了滩涂开发之前一定要获得滩涂相关管理部门的环境许可，但是作为中国沿海滩涂管理部门采用的主要环境管理手段之一，环境许可的运用还存在一定的问题：（1）滩涂开发的环境许可和其他的行政许可纠合在一起，没有凸显出滩涂开发许可的生态环境保护功能，从而使得其生态环境保护的能力下降。（2）中国并没有出台滩涂开发环境许可的统一标准和方法。中国在滩涂管理和生态环境保护方面尚没有一部全国性的专门法律以及行政法规，使得各沿海地方政府对于滩涂开发的行政许可发放标准和方法存在差异，各沿海地方政府也将许可的发放办法制定一并授予滩涂管理机构，如《浙江省滩涂围垦管理条例》的第9条明确规定，“许可证的发放办法由省滩涂围垦部门制定”。滩涂开发环境许可中存在的上述问题，也使得沿海滩涂管理部门难以实现对沿海滩涂生态环境的有效保护。

3.2 滩涂开发的环境规划

环境规划亦称之为生态规划、环境资源规划，是生态环境保护的一项重要手段。中国各地方政府的沿海滩涂管理条例中大部分都确立滩涂开发的环境规划，要求滩涂开发主体以及滩涂管理部门对沿海滩涂开发进行有效的生态环境规划，没有达到规划要求或偏离环境规划的滩涂开发将被禁止。尽管沿海滩涂管理条例已经明确规定了滩涂开发需要经过环境规划，但实际上中国沿海滩涂开发的环境规划还存在诸多问题：（1）缺乏利益相关者的参与。利益相关者对环境规划的参与非常重要，可以提高环境规划制定的科学性，促进环境规划的可实施性，但是各地方政府的沿海滩涂管理条例鲜有对环境规划进行公众听证的规定和程序。尽管有部分管理条例（方法）对涉及的利益相关方做出了进行补偿的规定，但是没有规定利益相关方参与的渠道、程序。（2）缺乏对环境规划的检查和监测。滩涂开发的环境规划一旦做出后，滩涂管理部门很少组织人力、资金等对环境规划的进展情况展开检查和监测，其对滩涂环境规划的实施，还是主要依靠入口管理，而非过程管理。（3）缺乏对滩涂开发环境规划实施的评估。环境规划实施的评估主要是对环境规划实施效果的检查、监督，以及校正、调整和补救等，其中对造成或可能造成的环境损害进行补救是评估的主要目的，但是沿海滩涂一旦开发或者开发完成后，滩涂管理部门便少有组织环境专家进行滩涂环境评估的行为。

3.3 滩涂违规开发与环境破坏的行政处罚

行政处罚是行政管理部门的重要管理手段，是一种纠错式和制裁式的法律规制方式。在生态环境保护领域，行政处罚被称之为环境行政处罚。环境行政处罚相对于一般行政处罚而言，种类更多，如刘武朝对环境行政处罚的种类做出过归纳和总结，发现环境行政处罚的种类（不含名称相同者）不下33种[8]。在沿海滩涂的生态环境保护中，行政处罚是非常重要的一种环境管理手段，沿海地方政府有关滩涂管理的地方法规或者规章中都赋予滩涂管理机构相应的行政处罚权。概括而言，这些地方法规或规章设定滩涂违规开发与环境破坏的行政处罚主要包括以下几种：罚款、恢复原状、赔偿损害、停止违法行为。尽管地方法规或规章对沿海滩涂的环境行政处罚的规定比较明确，但是在运用时还是存在一定的问题：（1）种类过少。相对于几十种环境行政处罚种类，沿海滩涂的环境行政处罚种类显然过少。种类的不足会限制滩涂管理部门对环境行政处罚的有效运用。（2）单纯注重罚款。在7个有关沿海滩涂的管理条例或办法中，对罚款的规定尤为详细。例如《广东省河口滩涂管理条例》第28条至31条对违反河口沿海滩涂管理规定的违法行为制定了详细的处罚金额，设定了10000元以上50000元以下的处罚规定；《浙江省滩涂围垦管理条例》第26条设定了2000元以上20000元以下的罚款，第28条设定了1000元以上10000元以下的罚款，但是对其他3种行政处罚方式却没有给予太多的设定。对罚款的过重依赖，使得滩涂管理部门难以实现沿海滩涂生态环境的有效保护。

4 中国沿海滩涂环境管理的创新

综上，中国沿海滩涂环境管理的症结在于沿海滩涂是“分散管理、资源管理和入口管理”。要实现沿海滩涂资源开发与生态环境保护的平衡，需要将沿海滩涂的环境管理转变为“综合管理、生态管理和过程管理”。基于这样的分析思路，笔者认为中国沿海滩涂的环境管理应该进行以下几个方面的管理创新。

4.1 理顺沿海滩涂的环境管理体制，改“分散管理”为“综合管理”

要实现沿海滩涂经济开发与生态环境保护的平衡，需要改变当前沿海滩涂的环境管理体制。国外学者Rodney J. James早在2000年就提出滩涂综合管理的理念和思路[9]。澳大利亚在实际管理中，也已经开始实施滩涂综合管理[10]。罗伯特·凯和杰奎琳将这种综合管理称之为一体化管理，并指出一体化管理的目的就是让多个部门在最小的阻碍下取得进展[11]。借鉴国外沿海滩涂的环境管理经验和理念，中国沿海滩涂环境管理体制改革的思路之一就是设立中央职能部门主导的环境优先的沿海滩涂综合管理体制。笔者认为可以构建沿海滩涂综合管理委员会，这一综合管理委员会将成为沿海滩涂相关管理主体沟通、协调的平台，负责沿海滩涂资源开发与生态环境的信息收集、政策协调、利益平衡以及责任明确等。它既是全国性沿海滩涂政策与法律的执行主体，也将出台有关沿海滩涂生态环境保护的行政规章。综合管理委员会要体现出中央主导与环境保护优先，因为中央职能部门更能代表国家利益（相对地方政府）和环境利益，因此，相对于各沿海地方政府，环境保护部门林业管理部门等中央职能部门要在综合管理委员会占据核心地位。综合管理委员会应该遵循综合管理的理念将沿海滩涂作为大海洋生态系统的一部分进行管理。这是因为沿海滩涂生态系统的破坏可能危及整个海洋系统，例如某处滩涂可能是某种濒危海龟的产卵地，滩涂的被破坏，有可能导致这一珍贵物种的灭绝，而这一物种的灭绝又可能造成整个海洋生态的破坏。

4.2 完善沿海滩涂的法律体系

目前，中国有关专门沿海滩涂管理与生态环境保护的法律法规还处于空白阶段。法律法规的完善，是理顺沿海滩涂环境管理体制与健全管理手段的基础。其完善应该体现在两个方面：（1）提高目前沿海滩涂有关法规的法阶。全国人大或国务院应出台全国性的沿海滩涂法律或行政法规。（2）沿海滩涂生态环境保护的内容需要进一步充实。例如可以设立“零净损失”（No Net Loss）的滩涂开发环境标准，环境标准既包括面积的“零净损失设定，也包括滩涂环境容量的设定。对滩涂开发需求较大的沿海地方政府，可以实施开发权交易，要求在保障全国滩涂面积不减少的前提下可以向其他地方政府“购买”滩涂开发面积。美国早在20世纪90年代就通过立法对湿地（包括滩涂湿地）的开发许可、补偿等进行了规定，并制定了 “零净损失”的目标[12]。因此，有些美国学者表示美国已经进入“零净损失”时代，美国的湿地（滩涂湿地）已经不再损失，并且有些正在被创造[13]。

4.3 健全沿海滩涂的环境管理手段

要理顺沿海滩涂的环境管理，需要从时间和方式两个维度构建中国沿海滩涂完善的环境管理手段。

在时间维度上，需要改变以往“注重入口管理而轻于过程管理”的沿海滩涂环境管理手段，建立“从入口、过程到结果”的整体环境管理手段体系。笔者依据环境管理手段发挥效力的时间阶段标准，将沿海滩涂环境管理手段分为事前、事中和事后三个方面。事前环境管理手段主要关注对沿海滩涂生态环境保护的事前预防，具体工具包括滩涂环境标准、滩涂环境许可和滩涂环境规划；事中环境管理手段保障在沿海滩涂开发与管理过程中进行生态环境保护，其具体工具包括滩涂环境评估和滩涂信息披露；事后环境管理手段对造成生态环境破坏的行为进行惩戒和补偿，其具体工具包括滩涂限期治理、滩涂生态补偿。

在方式维度上，需要改变以往 “注重命令控制而轻于激励引导” 的沿海滩涂环境管理手段，建立“命令控制与激励引导” 的双重环境管理手段体系。笔者根据环境管理手段的方式标准，将沿海滩涂的环境管理手段分为命令控制型和激励引导型（又称之为市场激励型）两大类体系。大部分时间维度上的沿海滩涂环境管理手段都可以纳入命令控制型环境管理手段之中。激励引导型环境管理手段，强调用市场经济手段把外部性纳入到环境破坏者内部，促进其对资源的有效利用[13]。它具有低成本高效率的特点和技术革新及扩散的持续激励，因而在美国得到广泛运用[14]，具体工具包括滩涂开发权交易、滩涂开发税（费）、滩涂保护补贴和押金返还、滩涂保护自愿性协议。

（References）：

［1］ 彭建，王仰麟.中国东部沿海滩涂资源不同空间尺度下的生态开发模式［J］ .地理科学进展，2003，（5）：515 - 523.

［2］ 李九发，万新宁.上海滩涂后备土地资源及其可持续开发途径［J］ .长江流域资源与环境，2003，（1）：17 - 22.

［3］ 刘容子，吴珊珊.环渤海地区海洋资源对经济发展的承载力研究［M］ .北京：科学出版社，2009.

［4］ 张晓龙，李培英.中国滨海湿地退化［M］ .北京：海洋出版社，2010：21 - 91.

［5］ 姜宏瑶，温亚利.我国湿地保护管理体制的主要问题及对策［J］ .林业资源管理，2010，（3）：1 - 5.

［6］ 韩爽，张华兵.盐城市沿海滩涂湿地生态服务价值研究［J］ .特区经济，2010 ，（6）：44 - 45.

［7］ 徐祥民.环境与资源保护法学［M］ .北京：科学出版社，2008：64.

［8］ 刘武朝.环境行政处罚种类界定及其矫正［J］ .环境保护，2005，（10）：42 - 45.

［9］ Rodney J. James. From beaches to beach environments: linking the ecology, human-use and management of beaches in Australia［J］ . Ocean & Coastal Management, 2000 ,（43）: 495 - 514.

［10］ Environment Protection Authority. Beachwatch and Harbourwatch 1997 ［M］ . Season Report. Sydney: EPA, 1997.

［11］ 罗伯特·凯，杰奎琳·奥德.海岸带规划与管理（第二版）［M］ .上海：上海财经大学出版社，2010：69.

［12］ Dennis F. Whigham, Ecological issues related to wetland preservation, restoration, creation and assessment［J］ . The Science of the Total Environment, 1999, （240）: 31 - 40.

［13］ Todd Bendor. A dynamic analysis of the wetland mitigation process and its effects on no net loss policy［J］ . Landscape and Urban Planning, 2009, （89）: 17 - 27.

［14］ 王怡.环境规制有关问题研究——基于 PDCA 循环和反馈控制模式［D］ .成都：西南财经大学，2005：42.

［15］ 保罗·R·伯特尼. 环境保护的公共政策（第2版）［M］ .上海：上海三联书店，上海人民出版社，2004：43.

（本文责编：仲济香）

Conditions and Innovation of Environmental Management on Tidal Flat in Coastal China

WANG Gang
（Law & Politics School, Ocean University of China, Qingdao 266100，China）

The purpose of the paper is to analyze the current situation of environmental management in the tidal flat area in Coastal China, aiming to propose policy innovation for protecting the related ecological environment. Method employed is literature analysis. The results indicate that 1) Current environmental management policies on tidal flat in China is a decentralized pattern and belongs to the traditional resource management category; 2) Current legislation of tidal flat is not perfect; 3) Management tools of tidal flat are too simple. It is concluded that we should establish an integrated system for tidal flat management, realizing the legislation and the supplemented management tools if we aim to achieve the ecological and environmental protection of the tidal flat. The main idea is the so-called comprehensive management, process management, and ecological management.

land ecology; tidal flat; environmental management

F301.2

A

1001-8158（2013）04-0046-07

2012-03-08

2013-01-17

国家社科基金“我国海洋环境管理运行机制构建研究”（12BZZ052）。

王刚（1979-），男，山东即墨人，讲师，博士研究生。主要研究方向为海洋管理、环境保护。E-mail: wgang78@126.com