蓝绍敏

走出一条后发地区统筹城乡发展的路径

蓝绍敏

统筹城乡发展，是化解城乡二元结构的必要途径，也是转变经济发展方式和城市发展方式的重要内容，更是加快建设小康社会的重要保证。就区域而言，发达地区经过多年发展，已经有了较强的经济基础作保障，推进起来相对容易，也形成了一些发展模式。但像宿迁这样的后发地区受自身条件、地域区划等影响，统筹城市发展困难多、压力大，既无力推进苏南城乡一体化发展模式，也无其他成熟经验可以借鉴。在这种背景下，我们创新发展思路，注重顶层设计，从空间结构、要素配置、融合发展等维度入手，致力走出一条后发地区统筹城乡发展的新路径。

以城镇空间格局优化为突破口，构建有利于统筹城乡发展的结构体系

目前，宿迁城镇结构体系最突出的问题是城乡二元结构明显，尽管城市与苏南之间缩小了差距，但农村多年来变化很慢，城乡之间缺乏有机衔接和梯次过渡。为彻底改变这一现状，我们着眼于统筹城乡发展，考虑不同规模和类型城镇的承载能力，没有盲目地“摊大饼”式发展，没有对发达地区的统筹城乡经验进行简单地复制拷贝、生搬硬套，而是以实现城镇科学布局、合理分工、功能互补为目标，创造性地提出了“一轴两副九市”的城镇发展格局战略构想。把泗阳城区纳入中心城市发展轴，推动中心城区、洋河新区、泗阳城区三大主体一体发展；在强化沭阳城区、泗洪城区两个副中心的同时，打破原有省市重点中心镇的格局，选择中心城市和县城难以辐射而周边辐射空间大的九个核心镇，按照小城市的标准规划建设。这一空间格局的最大特色、最大亮点，就是通过建设九个小城市，实现量的减少、重要性的提升，打造一个新的层级，真正把城市布到农村、布到农民身边。让整个城镇空间结构有了一个更为科学合理的布局变化和发展梯次；让农民在身边就有城镇化的集聚源、辐射源和带动源；让“三化并进”特别是工业化推进在城乡区域结构中具有更丰富的平台、更完备的载体，从而形成分层拉动、梯度带动、互促互动的城乡发展格局。在小城市的选址上，一方面，选择有良好产业基础和人口集聚基础的乡镇；另一方面，选择在中心城市和县城辐射带动相对不便的区域全面放大小城市的辐射带动作用。在小城市的发展上，专门研究制订三年发展目标计划，加快实现区域城镇化格局在功能上、集聚上、形象上、改革上、发展上的“五个突破”。努力把小城市建设成为带动和辐射周边乡镇发展的现代新型小城市和片区中心，建设成为让人眼睛为之一亮、精神为之一振、老百姓真正认可的小城市。

以均衡配置资源要素为切入点，建立有利于统筹城乡发展的保障机制

党的十八大报告明确指出，要加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。应该说，在当下城乡资源配置中，不少地方还存在“重城市轻农村、先城市后农村、先发展再统筹”的惯性思维。优先保障城市发展需求，剥夺农村发展权益，进一步拉大了城乡发展差距，给我们敲响了警钟。在实践中，我们立足统筹城乡发展，积极探索建立城乡资源要素的合理配置和平等交换机制，下决心改变优先保障城市的做法，加大投入力度，创新工作方式，统筹推进户籍、土地、金融等改革，引导“人流、物流、资金流、技术流”向农村流动，有力保障了镇村又好又快发展。特别是牢牢把握资源要素向农村配置这个重要立足点，以改革的精神、创新的思路，探索建立了“343”统筹城乡发展的保障机制。明确规定，县（区）财政每年对镇村社会事业、公共基础设施的投入逐年提高到公共财政预算支出总额的30%以上，土地出让收益中用于“三农”的支出不得低于40%，用于拆旧区农村居民安置和农村基础设施建设等用地指标不得低于省下达挂钩指标总规模的30%，为城乡统筹发展提供具有基础物质保障的法定机制。

以积极推进人的城镇化为主方向，创新有利于统筹城乡发展的工作路径

推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓。一直以来，各地在推进城镇化过程中往往过多强调投资，追求GDP的高增长、城镇化率的快提升，人口的城镇化严重滞后于空间的城镇化，农民“被上楼”、“被市民化”现象较为突出。这不仅损害了群众的利益，也与城镇化的初衷相背离。统筹城乡发展绝不等同于“造城运动”，也不是简单的“农民洗脚进城”；新型城镇化也绝不是简单地把村庄改造成城市，把农村户口改变成城镇户口，而是要尊重群众意愿、关心群众感受，让老百姓在统筹城乡中真正分享到改革发展的“红利”。因此，我们始终坚持以人为本、富民优先，因地制宜、分类指导，改变过去“重吸引进城、轻保障完善”、“先集中居住、后配套跟进”的传统做法，积极推动农民生产方式、生活方式和社会管理方式转变“三同步”，努力实现“人的城镇化”。坚持把生产方式转变作为头道工序，通过建设工业集中区、产业集聚区和各类创业园，让农民进城入镇就近、就地就业，不仅做到先安置再动迁，而且做到先就业再动迁；通过推动土地规模流转，让农民在动迁的同时，实现身份向农业工人的转变；通过鼓励农民创业、推动全民创业，让农民从土地中解放出来，变成能够脱离土地的自由创业者。在社会管理方式方面，我们顺时应势，及时跟进，建立起社区党委（总支）、社区管理委员会、物业管理公司“三位一体”的组织架构，有效解决了农民集中居住后的社会管理衔接和加强。与此同时，进一步探索构建“一站式”的社区服务体系，创建“多元化”的社会保障制度，完善“全方位”的公共服务机制。正因为有了生产方式和社会管理方式的根本转变，农民的生活方式转变就有了底气，农民的利益就有了保障，社会稳定就有了根基，“人的城镇化”就有了可能。

（作者系中共宿迁市委书记）

责任编辑：戴群英