■ 黄栋 吴燕媛

（常州招投标代理中心,常州213001）

政府采购标准化建设的实践与思考

■ 黄栋 吴燕媛

（常州招投标代理中心,常州213001）

近年来，随着政府采购工作的不断推进和发展，相关配套的法律法规、规章制度建设也在不断健全和完善，但由于政府采购自身的复杂性及配套法律法规、规章制度建设的滞后，政府采购过程中信息不透明、效率不高等问题依旧存在。如何推进政府采购标准化建设，实现政府采购科学化、精细化管理，已成为国内政府采购代理机构面临的重要课题。

政府采购标准化是指为实现政府采购最佳采购效果而制定的统一、共同、能重复使用的规则。在政府采购实践活动中，主要表现为文本标准化、程序标准化、操作标准化和管理标准化。

1 政府采购标准化建设的意义

政府采购标准化建设是基于现阶段我国政府采购制度发展现状、主要特点和主要任务而提出的一种发展思路，推进政府采购标准化建设对于深化政府采购制度改革与推动政府采购整个行业的发展具有重要的前瞻意义和实践影响。

1.1 政府采购标准化建设是政府采购制度改革重点转变的必然要求。近年来，随着政府采购相关法律制度框架的初步形成，我国政府采购事业步入了全面发展阶段，政府采购制度改革的重点从有法可依转向有法必依，从是否适用政府采购程序转向采购程序是否完善、采购行为是否规范、采购过程是否透明、采购结果是否合理等方面。这对政府采购在法制化基础上推进规范化、标准化建设提出了新的要求。

1.2 有助于推动构建全国政府采购统一大市场。政府采购标准化是政府采购领域的“统一度量衡”，消除了区域限制和流通障碍，减少了各地不同版本政府采购的应用和实践，使区域间联合采购成为可能，实现了资源的最佳配置，并有助于形成全国统一性政府采购大市场。

1.3 有利于推进政府采购各项基础工作顺利开展。按照标准化建设的要求，采购文件和合同必须采用统一、标准的文件范本，而采购和监管工作也需要遵照严谨的工作流程进行，从而使政府采购各项基础工作逐步趋于规范的同时，还可以有效解决各地范本不统一、监管薄弱等突出问题。

2 政府采购标准化建设中常见的问题

近年来，我国政府采购标准化建设取得了长足发展，各地区采购机构都在推进标准化建设方面作出了努力。然而，由于目前全国范围内并未建立起统一的政府采购标准化体系，在实际操作过程中，仍会出现由于没有统一标准而导致以下问题的出现：

一是采购人操作不规范，有的指定供应商和品牌，不按规定签订合同和履行合同，有的甚至在合同履行过程中通过与供应商签订补充合同等方式随意变更合同；二是供应商投标经验参差不齐，制作标书时往往缺少相关材料导致废标；三是评委评审自由裁量尺度不统一，评委可以利用自己的权力打出“人情分”、“关系分”，容易产生有倾向性、废标、质疑、投诉等问题；四是成交价格往往取决于谈判委员会的个人谈判能力和道德水准，人为干扰因素较大，容易发生诱导性提示等违规现象；五是由于供应商递交的投标文件没有统一的格式，评委在评审时需花较长时间熟悉投标文件装订顺序和装订内容，降低了评审效率；六是由于标书模板不统一，从业人员水平有限，工作经验和素质直接影响政府采购文件的制作水平；七是现场投标不能从制度设计上避免供应商现场串标的现象发生。

3 常州招投标代理中心政府采购标准化建设的实践

作为专业从事政府采购的公共服务平台，常州招投标代理中心（以下简称“中心”）是常州地区唯一一家拥有政府采购甲级资格的代理机构。近年来，中心不断完善政府采购业务管理制度，加大标准化建设力度，提高信息化建设水平，规范操作程序，创新服务措施，以高效规范、信息完备、评价便捷的标准化服务，在行业内树立起了规范发展的标杆。

3.1 通过制度建设，提升标准化水平。中心以制度建设、制度创新为切入点，全面推进标准化体系建设，现已制订《招标代理委托合同签订制度》、《政府采购方式审批及变更管理办法》、《招标文件编制管理办法》、《信息发布管理规定》、《采购文件发售管理办法》、《评审专家抽取管理办法》、《质疑工作管理规定》、《采购合同管理规定》、《对供应商管理的暂行办法》、《常州招投标代理中心招标现场工作管理规定》等近二十项内部制度，使执行更加有效，监督更加有力。

3.2 通过基础性建设，夯实标准化根基。一是流程标准化。2010年，中心引入ISO9001质量管理体系并按照要求建立了一套规范标准的流程及业务操作规范，有效地做到“事前预防”和“过程控制”，促进了管理高效化、运行流程化和服务标准化；二是文本标准化。通过ISO9001标准体系统一了政府采购各种采购方式下招标采购文件的范本，实现了文本模板化，并持续完善，减少因照搬以往标书版本而出现的失误，也提高了标书编制人员和审核人员的工作效率；三是操作标准化。政府采购实施过程中，项目负责人严格按照规范标准的程序操作，并实时进行记录留痕；四是管理标准化。实现了重大项目（200万元以上）会商制度，部门A、B角及五级审批制度，涉及政府采购项目过程中的审核和审批事项，均通过内部项目管理系统进行全程电子化管理。

3.3 通过信息化建设，推动标准化实施。中心按照“高标准配备、高科技含量、高效率服务”的要求，积极致力于开标评标区信息化、智能化、自动化系统的建设，全面推动标准化实施，着力搭建规范的政府采购平台。中心现已建成与ISO相配套的网络招投标系统，自主研发了招标采购项目数据管理系统、土地审计评估摇号系统等项目，并将视音频监控系统、现场投影仪、16路的摄像机和0分贝的拾声器分设在开标室、评标室及监督室，对参与政府采购各方的行为进行录像录音，同时增配了评标室门禁控制系统，该系统应用于对需要进入评标室的评标专家和有关人员的身份验证，使评标区与外界隔离，确保了政府采购全过程“公开、公平、公正”。

4 困难与问题

常州招投标代理中心在推进政府采购标准化建设过程中取得了一些成效，但仍存在一些尚待解决的困难和问题。

4.1 配套性法规有待健全。现有的政府采购法律法规还不完善，体系建设始终滞后于政府采购工作实际。虽然目前我国已颁布实施了《政府采购法》、《招标投标法》等一系列法律法规，但在具体业务流程、资格审查、信息公开等方面还缺乏相应的实施细则。同时，由于《政府采购法》和《招标投标法》法律规则不完全一致，让各地代理机构在法律的选择适用上难以作出判断。从而使各地区各机构在推动标准化建设的过程中，没有统一的依据和参照，形成了各自为战的局面，不利于指导区域内标准化建设的整体推进。

4.2 基础性工作有待加强。中心虽然具备一定的标准化运作基础，但政府采购基础性工作仍需进一步加强和完善。一是在实际采购过程中，采购单位的需求较模糊，不能准确表达其需要达到的采购要求；二是制作标书时，有些条款的设置容易引起误解或歧义；三是部分项目的政府采购过程中，参与采购的供应商数量不多，有时难以形成充分竞争。

4.3 专家库建设有待跟进。目前，中心主要从江苏省政府采购专家库随机抽取专家参加评审，但是，由于该专家库建设的滞后性，库内的专家已经不能满足政府采购评审工作的需求。一是委托单位所采购的项目涉及面很宽很广，需要复合型专业专家参与评审，但现在专家库中该类专家人数较少；二是库内专家有的虽然有职称，但长时间不接受再教育再培训，专业知识得不到更新，难以适应政府采购业务的发展。

4.4 专业化水平有待提高。从业人员虽然参加了相关培训，具备了一定的业务知识和业务技能，但由于培训活动大多偏重理论研讨的学习，而忽视实务操作和具体管理，相关人员的综合素质和基本技能仍有待加强。且从业人员的培训仅仅安排在从业之初，从业之后的学习、培训和交流机会较少，从业人员的后续教育没有做到经常化、制度化。

4.5 网络化招标有待完善。目前，中心的网络招标采购系统虽已上线，但在全面推行中也遇到一些问题。一是对于技术复杂、专业性强的一些项目，利用网络招标采购系统进行政府采购，还需根据实际情况进行不断完善；二是参与政府采购的委托方、供应商暂时还不能完全熟悉运用该系统，培训工作量大。

5 深入推进政府采购标准化建设的思考建议

5.1 健全相关法律法规。政府采购是一项关系社会资源使用效率、预防腐败、促进商业竞争公平和实现政策功能的大事，而其标准化的推行又需要顶层设计，这不光要上层领导的重视，而且还要从国家层面予以推进。因此，建议国家相关主管部门尽快出台政府采购实施细则等方面的法律法规，及时填补目前政府采购法律和制度上的空白，使政府采购标准化的推进有法可依，有规可循。

5.2 抓好政府采购基础性工作。一是要进一步完善政府采购文件编制规范，使文件模板最大地程度适应所有政府采购项目，调整和修订语义模糊或有歧义的条款，从源头防止和杜绝利用技术规格、指定品牌、不当资格等手段，排斥和限制供应商参与竞争的行为发生；二是全面引入评审专家审核机制。目前中心已经制定和完善了项目会商和专家论证制度，今后要进一步整合专家力量深入研究采购需求和采购文件技术条款等，将专家审核扩大到整个政府采购过程；三是要加快推进供应商信息库、商品信息库等基础数据库建设，扩大采购信息的媒体发布渠道，最大范围吸引供应商参与招标采购，促进竞争；四是完善专家库建设。建议一方面鼓励各行业协会推荐经济类、技术类和法律类的资深专家加入评审专家库，充实和丰富专家队伍。另一方面政府采购监管部门应定期组织专家库成员培训政府采购专业知识，促进专家及时“充电”。

5.3 减少评审中人为因素的干扰。一是控制评委自由裁量权，采取必要的纪律措施，对评委的自由裁量权进行全方位的控制。一方面收交所有通讯工具，要求评委评标期间不得随意外出，切断与外界的一切不必要联系。另一方面评分细则要在一定程度上进行客观化处理，即使主观成分较大的项目，也要尽量把主观分化整为零，从源头上减少评委操作空间。涉及到10分、20分以上的评委自由裁量权项目，可以细分为多个子项目，减少评委的随意行为；二是实行评委后评价体系，主持人要详细记录评委的现实表现，并在评标结束以后对每个评委的工作进行综合评定，汇成资料档案，重点要对评委的自由裁量权进行综合评估。

5.4 加强业务和标准化培训。一是将从业人员的职业教育、法制教育和技能培训等培训纳入制度化轨道，研究制定培训计划、明确培训目标，探索建立培训学时和学分制度，建立长期、动态和系统的教育培训体系，以适应政府采购工作的发展需要；二是加快建立与培训、考试相适应的职业资格管理制度，对政府采购从业人员实行资格认证和后续教育管理；三是要对从业人员进行标准化建设的宣贯，使从业人员都能掌握标准化建设方面的相关知识。

5.5 全面推广网络招标方式。一是不断扩大实施网络采购项目种类和项目数量，逐步实现全部政府采购业务电子化操作；二是进一步完善评审专家管理系统，在评审专家抽取短信通知的基础上，逐步实现专家资源共享和远程抽取，实现网络评标直播；三是做好宣传推广和操作培训工作，使采购经办人员、委托方和供应商尽快适应电子化政府采购。■