■ 李钢

（淮安市工贸资产管理有限公司，淮安223001）

关于优化国有资产管理的几个问题

■ 李钢

（淮安市工贸资产管理有限公司，淮安223001）

我国国有资产涵盖范围较宽，在国民经济的发展中起着举足轻重的作用。由于国有资产形成渠道广泛、来源复杂、资产性质各异，国有资产管理体制存在着营运效率低下、权力责任不清、政企职责不明、监督和约束机制弱化等弊端，导致国有资产的运行与管理存在着诸多障碍和困难。加强国有资产管理体制改革，使之与市场经济体制改革相适应，是我国经济体制改革成败的关键性因素之一。

1 国有资产具有重要地位和作用

国有资产，顾名思义，是产权属于国家的资产，即国家以各种形式拥有的经济资源。例如国有企业中以国有资本为基础所形成的归属于国有股东享有的净资产，各级政府机关的办公楼、公务车辆等。它分布于国有企业、事业单位、政府机关和社会团体中。

与众多欧美国家不同的是，我国的国有资产规模庞大，分布在全国各行各业。国家对国有资产效益发挥的依赖程度也相对要大，而且没有完全排除国家的政治掌控，这也是符合我国国情的一个做法。从某种程度上说，我们的市场化没有也不可能完全放开，目的就是要运用国家宏观调控的力量，来保证国民经济的持续稳定健康发展，确保我国各项事业的井然有序。从这个意义上说，国有资产位于我国经济的核心和基础地位，同时又是我国经济发展的主导力量，是国家财政收入的主要来源，是保证就业的主要容纳器，也是参与国际竞争的中坚力量。近几年，我国的经济实力之所以能够与国际抗衡，从某种程度上说，离不开这个支柱的作用。

按照国有资产的用途和功能定位，一般将国有资产分为三大类：经营性国有资产，即国有及国有控股企业中的国有资产；非经营性资产，即不以经营为目的的国有资产，主要包括各级政府机关、事业单位、社会团体等拥有的国有资产；资源性国有资产，常见的如土地、河流、湖泊、森林等。

国有经济是否与市场经济相结合，决定着经济组织形式效率的高低，也是我国经济体制改革的核心问题。

2 国有资产管理的含义与特征

国有资产管理是对属于国家的财产实施所有权的管理，它与国有资产的存在是一体的，是国家以所有者的身份凭借其所有权对国有资产的经营和使用进行组织、指挥、协调、监督和控制等一系列活动。我国国有资产的管理分别由履行经营性国有资产监督管理职责的国资委和履行非经营性国有资产监督管理职责的财政部门管理。国务院和省、市（地）两级地方政府按照“国家所有，分级代表”的原则，相继组建了国资委，具有中国特色的国有资产管理体制基本建立。

2.1 政府以产权国有为管理的基础。这是在我国现行制度下国家具有双重经济职能决定的。这一双重经济职能分别是社会经济管理者职能和生产资料所有者职能。基于此，国家具有社会经济管理和国有资产管理两种职能。前者是政府通过制定经济法规和社会发展规划，对整个社会经济实施宏观调控，对各类经济成分及经济形式综合管理，保证国民经济的安全稳定有序发展的社会职能；后者是政府受国家委托，代表全体公民以资产所有者的身份对国有资产进行管理。据此，政府在履行以上职能时所依据的原则和处理标准是不同的。为了避免政企不分的问题，在国有资产管理中政府只能以产权为基础进行管理。

2.2 管理范围具有广泛性。国有资产管理在范围上是指所有的产权归属于国家的资产，包括预算内资产和预算外资产，经营性资产和非经营性资产，国有单位占有的资产和非国有单位占有的资产，境内的国有资产和境外的国有资产。范围的广泛性还表现为国有资产管理的全过程，不仅包括存量资产的经营管理和增量资产的管理，还包括国有资产投入、运营过程以及收入分配的管理。

2.3 管理目标具有双重性。国有资产管理同时强调资产经营活动的营利性目标和非营利性目标，从源头上说是由于国有资产的双重职能决定的。特别是经营性国有资产，它以企业资产的形式参与社会再生产过程，实现国有资产的保值增值。国有资产又是一种以国家资产为象征的社会性资产，在特定的时期和条件下，它又必须满足和服从于国家和社会的利益，从而实现国家有效调节并稳定发展社会经济的职能。

2.4 管理模式以价值和实物相结合，以价值管理为主。国有资产管理部门从价值形态实施总量控制，兼以实物管理。这样的管理模式能够保证国有资产的保值增值，有利于企业自主权的扩大，便于企业的自主经营，大大增强了企业活力。

3 导致国有资产流失的主要因素

企业国有资产流失即为企业的国有资产经营者在对企业进行经营管理的活动中，由于各种原因，通过各种途径造成国有资产非正常损失，导致国家在企业的权益减少。具体说来，企业国有资产流失的原因和路径主要有：

3.1 经营性国有资产管理混乱。一方面，许多国有企业重投资，轻管理，特别是在产品具体的经营环节无章可循，致使生产效率低下，甚至亏损；另一方面，行政事业单位出租国有资产的现象非常普遍。很多单位把国有资产转为经营用途后，收入的大部分没有上缴财政，而是自行处理，有的直接将经营收入纳入本单位“小金库”，作为职工福利发放，使得各单位收入差距大，分配不均问题严重。使用国有资产组成的具有经济收入效益的实体，以及“事改企”单位，创收收入大部分被人头吃掉或为单位职工谋福利，而用于资产折旧、维修等简单再生产所必需的资金却寥寥无几，使国有资产的保值增值指标难以落实。

3.2 非经营性国有资产配置不均，运行效率不高，闲置浪费严重。固定资产中两个最主要资产房屋和公务用车在不同行政事业单位中的配置不均现象严重。很多单位资产处于长期闲置状态，浪费严重，使得非经营性国有资产整体运行效率不高。

3.3 资产评估不规范致使国有资产流失。有的企业对国有资产严重低估，有的甚至不进行资产评估，如土地使用权等无形资产，或资产价值折算成股份时没有经过相关权威部门的认定，造成评估值明显低于资产价值，致使国有资产流失。

3.4 会计失范致使国有资产流失。企业会计制度的实施在我国国有企业中并不是很到位。一些行政事业单位实行会计集中代理核算，账面管理和实物管理严重脱节，人员素质不高，责任心不强，核算软件落后，账实不符现象严重。有相当一部分的国有财产是由单位下属的各个行政科室代管，而这些单位的科室人员不稳定，频繁的人员更换造成了不清点、不交接的现象。对拆迁、报废、调出的资产不能及时进行核销，致使国有资产流失。

3.5 监督控制不力致国有资产流失。由于各种原因，监督部门没有履行监督职责，各项法律法规没有贯彻执行。如有的单位对国有财产随意购置、报废，而且连最基本的物品领取和借还制度都没有，缺乏对国有财产实物形态的有效管理和监督。一些贵重的财产和具有某些特别用途的物品被个人长期无偿占用，有的在人员调配或离退休时也不清退，导致了一部分国有资产成了一些人的福利家产。这种国有资产管理的随意性导致国有资产流失。

4 优化国有资产管理十分必要

据有关部门统计，自上世纪90年代以来，国有资产流失每年至少在8001000亿元。因此，加强我国国有资产管理，防止国有资产流失，是我国经济发展中亟待解决的一个重要问题，也是我国经济体制改革的核心问题之一。

4.1 加强国有资产管理是建设服务型政府、管理型政府的基础和前提。目前我国经济面临着发展方式的转型，经济结构面临着调整，这对政府提出了新的要求，服务型政府、管理型政府的建设，都需要以相当的财力作为保障，这就需要切实优化国有资产的管理，切实提高国有资产运营效率，为各种社会改革提供强有力的财力保障。

4.2 加强国有资产管理是防范国有资产流失的需要。由于国有资产是国有经济的物质基础，要想不断地发展和壮大国有经济，就必须做到国有资产的保值增值，这是国有资产管理最直接的目标。只有不断加强企业的内部监管力度，对企业资产进行有效评估，提高资产结构的合理性，加强国有资产的质量管理，调整资产的投资方向，才能够实现国有资产保值增值，发展和壮大国有经济。

4.3 加强国有资产管理是提高国有企业竞争力的需要。现代企业制度下，资产的所有权和经营权分离之后，所有者和经营者之间的关系是一种委托代理关系，实现国有资产的保值增值是企业经营者的责任所在。只有不断优化和提高资产结构的合理性，科学运用资产，才能提高国有资产经营效益，增加国有资产的积累，进而提高国有企业的竞争能力。

4.4 加强国有资产管理是促进社会稳定和经济发展的需要。一方面，我国宪法明确规定国有资产所有权属于全体人民，国有资产的保值增值就是人民资产的保值增值，国有资产的流失就是人民利益的损失，因此这是不能容忍的。另一方面，国有资产的收益是国家财政收入的重要方面，政府就是通过财政支出实现控制和引导经济发展方向的，国有资产流失必然导致财政收入不足，政府的这一目标就难以实现。因此，只有加强国有资产管理，实现国有资产的增加，才能促进社会稳定和经济发展。

5 优化国有资产管理的路径探讨

5.1 尽快完善国有资产产权登记制度。产权登记制度不仅对于国有资产的保值增值有着重要作用，而且有利于依法确认国有资产所有权，明确企业占有、使用国有资产的经营责任，将企业激励机制内在化，硬化财产约束，形成有效率的产权结构，保障企业正当的经营权利，规范市场交易行为。通过登记产权，确认占有权、使用权，以及注销报废、报损、转让、流失的产权等工作，实现对存量和增量资产产权的规范管理。通过台账制度、账卡制度和资产报告制度，实现对实物资产的良好管理。

5.2 规范国有资产产权交易行为。产权交易是通过产权市场实现企业的权益转让。针对一些产权交易信息不公开、不透明，在转让过程中有暗箱操作等现象，国家应尽快出台国有资产产权交易管理法律法规，使国有产权交易市场作为我国多层次资本市场不可或缺的重要组成部分具有法律地位。

5.3 建立科学的企业业绩考核制度。国有资产营运主体对所出资企业的经营者要进行业绩考核，建立科学的指标体系，有效落实国有资产出资人职责。业绩考核要符合可持续发展和全面发展的要求，企业经营业绩必须建立在降低能源和原材料消耗，符合环保要求，符合新型工业化要求等基础上，建设资源节约型、环境友好型、本质安全型企业。年度目标考核结果要直接与企业经营者收入挂钩，在完成保值增值指标的前提下兑现基础薪金和奖励收入。

5.4 切实履行好国有资产监管职责。一方面，建立健全董事会制度。一是要减少董事会成员在经理层的兼职，建立有效的外部董事制度，使董事会对重大问题能够做出独立客观的决策，并有效管理经理层；二是对不称职的董事要及时撤换，并建立董事赔偿责任制度；三是要制定明确的董事会规则和决策程序，确保董事会是一个合议制机构，避免个人独断专行而给企业带来损失。另一方面，做好企业财务监督工作。一是建立企业经营绩效评价工作制度，进行经营诊断和业绩评判；二是建立企业财务预、决算报告制度，强化经营管理的计划性，避免盲目投资等行为；三是建立企业会计政策执行监督制度，规范企业会计核算行为，确保企业会计核算规范、真实和完善。

5.5 完善国有资本有进有退、合理流动的机制。国有经济战略性调整成功与否的关键，就在于资产能否顺利地流动。因此，对国有经济的战略性调整，必须遵循流动性原则，打破条块分割，实现国有资产的价值化管理，促进国有资产存量能够随市场态势和经济发展阶段的变化而不断流动和重组。积极支持资产或主营业务资产优良的企业实现整体上市，鼓励已经上市的国有控股公司通过增资扩股、收购资产等方式，把主营业务资产全部注入上市公司。充分利用现代信息技术手段，建立健全上市公司国有股东动态监测系统，确保国有股东所持上市公司股份有序流转和上市公司重大资产重组行为的规范运作。积极探索建立混合产权管理的有效实现方式，将监管重点向上市公司国有股份转移，完善上市公司国有股东行为管理制度。

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