朱学磊

比较视野下的行政公益诉讼原告资格
——世界的经验与中国的选择

朱学磊*

一、引言

在我国《行政诉讼法》修改的过程中，行政公益诉讼成为部分学者极力主张增加的诉讼类型之一。①近期我国学者关于行政公益诉讼的讨论，参见胡卫列：《论行政公益诉讼制度的建构》，载《行政法学研究》2012年第2期；张旭勇：《公益保护、行政处罚与行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2012年第2期；林莉红、马群：《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2011年第4期。然而，目前诸多关于行政公益诉讼的基本问题尚待进一步研究澄清，其中之一便是行政公益诉讼的原告资格问题。

原告资格已经成为我国打开行政公益诉讼大门的一把钥匙，能否很好地解决原告资格问题，甚至直接关系到我国行政公益诉讼制度构建的成败。放眼世界，作为维护社会公共利益的重要手段之一，行政公益诉讼制度在许多国家正在发挥越来越重要的作用。而行政公益诉讼在这些国家的发展离不开行政诉讼原告资格的不断扩张。

因此，对各国行政公益诉讼制度原告资格的发展过程进行梳理和比较分析，对于我们更加清楚地认识并进而构建与我国行政诉讼体系相协调的行政公益诉讼制度，具有非常重要的意义。

二、比较视野下的行政公益诉讼原告资格

（一）英国：“足够利益”与“开放（封闭）起诉资格”

英国司法审查中的救济手段可以分为公法上的救济方式和私法上的救济方式。前者主要是指法院针对公法（public law）上的机关发出的命令，②具体来说，前者包括撤销令（certiorari）、禁令（prohibition）、强制令（mandamus）；后者包括禁止令和宣告令（injunction and declaration）。后者则旨在解决私人之间（private law）的纠纷。和行政诉讼真正相关的主要是公法上的救济方式，在英国又被称为“特权救济”（prerogative remedies）。①这些救济方式历史久远，过去仅为英王使用，因此被称为“特权救济”。See Peter Leyland，Gordon Anthony，Textbook on Administrative Law.Oxford University Press，2008，p.447.在英国1977年司法审查程序改革之前，每一种救济方式都有自己的起诉资格要求，起诉资格因救济方式不同而不同。②PaulCraig，AdministrativeLaw（6th），Sweet＆Maxwel lPress，2008，pp.790-794.1977年，英国最高法院规则在修改后的第53号命令第3条规则第5款规定，申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非该法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益（enough interests）。”1981年英国《最高法院法》第31条第3款也肯定了最高法院规则对原告资格所做的扩展。③“No application for judicial review will bemade unless the leave of the High Court has been obtained in accordance with rules of court；and the court shall not grant leave to make such an application unless it considers that the applicanthas a sufficient interest in the matter to which the application relates.”See Paul Craig，Administrative Law（6th），Sweet＆Maxwell Press，p.798.另外，英国2004年《民事诉讼规则》第54编改变了原有的用语体系，但基本程序和要求没变。同时，1977年的这次修改，也得到了英国议会上院在“内地税收委员会案”判决中的肯定。④R．v．Inland Revenue Commissioners Ex p．National Federation of Self-Employed and Small Business ltd，（1982）A.C.617.至此，英国诉讼程序中原告资格的标准变为“足够（充分）利益标准”。原告资格的扩展带来法院受案范围的扩大，此后，大量以维护公共利益为目的的案件进入法院接受司法审查。⑤PaulCraig，AdministrativeLaw（6th），Sweet＆Maxwel lPress.pp.805-806.

但是，问题也随之出现：法院应该如何判断原告是否对所诉事项具有“足够（充分）的利益”？所谓“足够”、“充分”的具体判断标准是什么？从英国的实践来看，这种标准的模糊性导致至少两种不同观点的出现，具体表现为“开放性起诉资格”和“封闭性起诉资格”的对立。前者主张诉讼的主要目的应该在于“防止政府出现违法行为，只要能把违法问题摆在法院面前，至于谁是适格申请人并不重要”。⑥Peter Leyland，Gordon Anthony，Textbook on Administrative Law，Oxford University Press，2008，pp.463-464.其实，这种“开放性起诉资格”面对的主要问题，也是行政公益诉讼面临的主要问题，它要求法院发挥司法能动性，对争议案件中的“公共利益”尽可能地进行扩大解释，以实现规范政府行为的目标。但是，这却使法院代替了议会去判断何为“公共利益”，进而可能使法院被卷入本来属于政治性争议的问题之中。在英国保守主义政治传统以及没有宪法法院的背景下，这种“越俎代庖”式的司法审查似乎对英国代议制民主政体也是一个潜在的威胁。相比较而言，“封闭性起诉资格”采取了相对较为保守的态度，在尊重议会立法的基础上，逐步稳妥地扩大行政诉讼原告资格，以避免法院在政治性判断的道路上越走越远。在克雷格（Craig）教授看来，虽然法院对宣告令和禁止令等私法救济的原告资格要求较为严格，但英国行政诉讼原告资格总体朝着宽松的方向发展，尤其是在特权救济方式上。①See Paul P.Craig，Administrative Law（6th），Sweet＆Maxwell Press，2008，p. 437.

（二）美国：原告资格的扩张与“私人检察总长”

美国虽然被认为是现代公益诉讼最发达的国家，但是美国法中并没有关于公益诉讼制度的明确规定。所谓“行政公益诉讼”可被视为美国行政诉讼原告资格不断扩张而“呈现出的结果”，是学者们对美国行政诉讼制度中性质相同一类诉讼的概括。

1.传统诉讼模式下的起诉资格。

作为一个典型的普通法系国家，美国对于原告资格的规定相比其他国家更有代表性。美国法中关于原告资格的规定存在于宪法和普通法律两个层面。美国联邦宪法第3章第2节规定了所谓“案件与争议原则（cases and controversies）”，对司法权的作用空间做出宪法规定。而普通法律则针对原告资格做出更具体的规定。盖尔霍恩（Ernest Gellhorn）教授认为，一方面，“案件与争议”原则应当被吸收进有关原告资格的理论中，以便为不同的争讼方提供充分的解决争议的空间；另一方面，宪法之下的普通法律对原告资格做出具体规定，则保证司法权始终在自己的轨道上运行而不会侵入到其他政府分支，以免引起不必要的所谓“反多数（anti-majoritarian）”难题。②Ernest Gellhorn，Ronald M.Levin，Administrative Law and Process（3rd），West Publishing Co.（3th），2009，p.368.因此，在1946年美国《联邦行政程序法》颁布以前，美国关于行政诉讼原告资格的规定多散见于各单行法律中，只有在法律做出明文规定的前提下，起诉主体才能获得原告资格。此时联邦法院采用的起诉资格标准是，原告所主张的利益构成一种可以得到普通法保护的“法律权利”。当政府侵犯了普通法保护的利益，受害人就拥有起诉资格，政府则需要证明其侵犯行为是通过立法授权而得到认可的。总体来看，此时行政公益诉讼在美国尚无生存空间，因为“现代行政诉讼的原告资格是在‘新政’以后产生的，法官们对现代行政充满热情，并不热衷于以司法控制行政，因此发展出一套限制司法发挥作用的理论”。①Stephen G.Breyer，Richard B.Stewart，Cass R.Sunstein，Matthew L.Spitzer，Administrative Law and Regulatory Policy，Citic Publishing House，2003，p.1024.但是，随着政府活动的不断扩张，这一标准已经不能满足对公民权益进行保护的需要。“保护新型私人利益——特别是那些受益于与政府的关系中的利益——的需要，导致了起诉资格的回应性扩展。”②［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2010年版，第86页。

2.“代理起诉资格”与原告资格的初步扩张。

1940年，在“联邦通讯委员会诉桑德斯兄弟无限广播站案”中，③FCC v．Sanders Brothers Radio Station，309 U.S.470（1940）.美国联邦最高法院提出了“代理起诉资格”理论。所谓“代理起诉资格”，是指在存在诸多数量难以确定的权益受害者的情况下，由某一个人（或组织）代理其他受害者提起并参加诉讼的资格。这一概念的出现，标志着美国行政诉讼中原告资格的初步扩张。对此，斯图尔特教授认为，“桑德斯案件判决对有关制定法的司法审查规定进行了解释，将起诉资格赋予那些没有受到法律保护的利益的原告，从而让他们代理那些享有受法律保护的利益的人”④理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2010年版，第95页。。

3.《联邦行政程序法》与“两层结构标准”。

1946年的《联邦行政程序法》实现了对行政诉讼原告资格的统一规定。其中第702条规定，如果政府行为超出法定权限而给公民造成损失，或者公民因为相关法律的规定而遭受不利影响，受害者均有权请求启动司法审查程序。⑤⑥Stephen G.Breyer，Richard B Stewart，Cass R.Sunstein，Matthew L.Spitzer，Administrative Law and Regulatory Policy，Citic Publishing House，2003，p.1024.该条规定被认为“已经表现出法院在判断行政诉讼原告资格方面获得相当大的自由空间，这也与变化着的社会观念、价值和需要相一致”。⑥此后，行政诉讼原告资格扩张的方式是“拓宽法律权利的观念，使其既包括普通法所保护的利益也包括制定法所保护的利益”，①［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2010年版，第87页。同时，法院对于“制定法所保护的利益”的扩展也是“频繁而大胆”，以至于即便个体在行政决策中的实质利益相对而言是较为微弱的，原告仍然可以据此提起行政诉讼。

在1970年的“资料处理服务组织联合会诉坎普案”②Association of Data Processing Service Organizations v．Camp.，397U.S.150 （1970）.中，联邦最高法院重新解释了关于起诉资格的法律，给予《联邦行政程序法》新的解释，进一步扩大了原告的范围。在本案中，最高法院发展出所谓“两层结构标准（two-tier test）”的理论，即“起诉资格标准分为两部分：一是当事人的申诉必须是宪法所要求的案件，以当事人是否事实上受到损害为依据，称为事实上的损害标准。这是宪法的标准。二是法律的标准，即当事人所申请保护的利益必须可争辩地（arguably）属于法律或者宪法保护或调整的利益范围之内，称为利益范围标准”。在这一标准中，前者关注了美国宪法第3条规定的“案件与争议原则”，避免尚未形成的争议进入法院而增加法院的工作量；后者则将着眼点放在法律所要调整的利益的一般性范围，进一步扩大了原告资格的范围。但是，关于这一标准的具体判断方法仍有不同的解释，并且在以后的判例中陆续被发展和充实。③Stephen G.Breyer，Richard B.Stewart，Cass R.Sunstein，Matthew L.Spitzer，Administrative Law and Regulatory Policy，Citic Publishing House，2003，p.1038.

美国行政诉讼的原告资格标准发展至此，已经表现出巨大的扩张力。其中联邦最高法院所起的作用至关重要。但是，这种不断扩展的原告资格标准，均是在原告自身合法权益受到损害的前提下进行的——即便原告起诉和法院判决的目的均在于维护公共利益。无论是“联邦通讯委员会诉桑德斯兄弟无线广播站案”，还是“资料处理服务组织联合会诉坎普案”，原告在起诉时的主要动因皆在于维护自身利益，而非维护公共利益。而这两起典型的案件之所以成为原告资格标准扩张的标志性案例，很大程度上也是因为美国判例法的传统。在笔者看来，与之相关的两个问题值得我们思考：第一，如果原告起诉的直接目的就在于维护公共利益，而原告自身与被诉行为之间不存在任何利害关系，并且无法满足上述各种判断原告资格的标准，那么法院是否应该受理此类案件？第二，如何能够保证原告在以维护公共利益为目的的案件中，能够忠实地完成这一目标而不会“不适当地关注自身的利益”？

4.私人检察总长理论与“公共诉讼”。

对于上述第一个问题的回答，美国联邦最高法院一直以来是持否定态度的，因为在这种情况下，并不存在宪法所要求的“案件”或者“争端”。并且，即便存在这种“争端”，也可能使得个人不适当地关注他人的利益而导致诉讼的混乱和无止境。然而，美国法院有时例外地认为原告在某些情况下，有资格主张第三人的利益。在1943年的“纽约州工业联合会诉伊克斯案”①Associated Indus．of New York v．Ickes，320 U.S.707（1943）.中，法院提出了所谓的“私人检察总长”理论（private Attorney General）：在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，需要有一个实际存在的争端（以满足宪法的规定），此时国会可以授权一个公共官吏（例如检察总长），主张公共利益而提起诉讼；或者，国会也可以通过制定法律授权私人或私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为；而宪法并不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以，得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。②参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第622页。

“私人检察总长”理论的出现，可以说是美国行政法上公益诉讼制度的“最大成就”，被许多学者认为是美国“行政公益诉讼”的代表制度。这一理论并不要求原告与被诉行为之间存在直接的利害关系。笔者将这种类型的诉讼称为“纯粹的行政公益诉讼”，以区别于上述诸类型的诉讼。如果仔细分析这一判例的理论依据，并且将这一判例与上述诸判例对比分析，不难得出以下结论：第一，“私人检察总长”理论与原告资格扩展模式下的诉讼最大差别在于：在“私人检察总长”理论下，原告起诉的主观目的就在于维护社会公共利益，而不是像后者那样以维护个人利益为目的——虽然后者在客观上也有维护公共利益的效果。可以说，这是一种非常典型的“对事不对人”的客观诉讼类型。

第二，在“私人检察总长”理论下，必须存在一个较为明确的、法院能够具体判断的“公共利益”的标准，否则便会出现类似英国“开放性起诉资格”标准所面临的问题（使法院代替了议会去判断何为“公共利益”，可能使法院被卷入本来属于政治性争议的问题之中）。然而迄今为止，如何对“公共利益”标准进行清楚的界定仍然是各国都存在的难题，①关于公共利益的界定及相关问题，可参见陈新民：《德国公法学基础理论（增订版）》上卷，法律出版社2010年版，第228—260页。所以法院事实上无法回避上述诘问。第三，“私人检察总长”理论在美国的公益诉讼制度中，起到的是辅助性作用而非主导作用。或者说，这一理论是美国行政诉讼领域的一个“例外”而非“原则”。理由有二：其一，这一理论适用的前提是必须由国会立法授权，在没有国会立法授权的情况下，诉讼只能按照传统的模式进行；其二，虽然“私人检察总长理论”产生于1943年，但最高法院在上述1970年的“资料处理服务组织联合会诉坎普案”中，仍然确立了“两层结构标准”，并且后者逐渐成为判断原告资格的主要标准。按照斯图尔特教授的观点，联邦最高法院保留“事实损害”要求和“利益范围”要求，说明起诉资格仍然扎根于私人利益不受实质侵害，而非扎根于“私人检察总长”理论中。②参见［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2010年版，第120页，脚注371。

尽管上述争议目前仍然存在，无论如何，笔者认为，就对公共利益的保护而言，通过法院判例和《联邦行政程序法》的制定与修改，美国已经建立起较为完善的行政公益诉讼制度框架，这一框架沿着“主辅两条线”进行：一是在以维护个人利益为目的的诉讼中，通过不断放宽原告资格标准，扩大法院的受案范围，使更多的可能损害公共利益的行为接受司法审查，此时对公共利益的维护主要表现在诉讼的客观效果而非主观目的上；二是在以维护公共利益为目的的诉讼中，通过国会授权个人或者检察官提起“纯粹的行政公益诉讼”，进而维护公共利益。

（三）德国法中的“行政公益诉讼”

在传统的“当事人适格”理论影响下，公益诉讼制度，尤其是行政公益诉讼制度在德国发展得较为缓慢。所谓“当事人适格”，是指“当事人对于作为诉讼标的特定权利或者法律关系，可以实施诉讼并请求本案判决的资格”。③［日］高桥宏志：《民事诉讼法制度与理念的深层分析》，林剑锋译，法律出版社2003年版，第206页。它是“一个满足实体要件的民事诉讼概念，是沟通实体实施权与诉讼程序权的一个桥梁”。④齐树洁、苏婷婷：《公益诉讼与当事人适格之扩张》，载《现代法学》2005年第5期。“当事人适格”要求起诉主体必须与被诉行为之间存在某种利害关系，否则便不承认其原告资格。受此影响，“公益诉讼”作为一个概念并没有直接出现在德国的诉讼法律规范中。但是，行政公益诉讼在德国法中仍然有若干表现形式。并且，通过对这些规范和判例的总结，可以大体预测公益诉讼在未来德国法上的“走向”。

1.公益代表人制度。

根据德国《行政法院法》第36条之规定，依照州政府法则，高等行政法院及初级行政法院内各设1名公益代表。可以就一般或特定案件，授权于该代表代表州或州机关。在联邦行政法院中，公益代表人也可以由联邦行政法院检察官担任。根据《行政法院法》第63条第4项，只要属于其参与权限范围内的事务，公益代表人可以作为相应案件的诉讼参加人。但是，公益代表只能参加诉讼而不能提起诉讼。迄今为止，只有部分州运用授权设立了公益代表人。必须注意的是，公益代表只能代表州或者州机关，对于乡镇及其他实体之利益的代表，还尚未引起重视。

2.停止作为之诉与预防性停止作为之诉。

此外，德国实际上存在针对国家管理事实行为的停止作为之诉以及针对行政行为和规范的预防性停止作为之诉，该类诉讼基本符合行政公益诉讼的特征。前者主要是针对政府的以下几类行为提起的诉讼：信息活动、警告；污染物排放，主要是公用设施排放的污染物，如消防噪音、教堂钟声等以及无需审批而建立或运营的公共设施以及其他事实行为。后者主要针对有威胁的行政行为①如政府意欲开垦一片对休闲很重要的森林、在风景区建立不协调的观景台等。以及有威胁的行政规范②这种规章包括建筑计划和规章等在内。而提起的诉讼。③参见［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第295—300页。虽然停止作为之诉的提起受到前置程序的限制——只能在事后救济手段如撤销之诉等诉讼种类不足以防止违法行为的情形下才能提起，并且还要以原告因被诉行政行为可能对其本人利益造成侵害为前提，但这种“受害者”可能只是“成千上万的受害者之一”，即不特定多数人中的一人，因而这种形式上的私益诉讼实质上是典型的行政公益诉讼。

3.行政公益诉讼在德国各州的发展。

德国联邦法律对于原告资格的严格要求并没有阻碍各州公益诉讼类型的发展。1979年，德国布莱梅邦率先在《自然保护法》中规定了环保团体非因本身权益受到侵害，也可以自己名义提起公益诉讼，学者称之为“利他团体诉讼”。①需要注意的是，此处的“团体诉讼”更多的是指民事诉讼中的团体诉讼。但是，由于其对原告资格的大胆突破而引起学者关注。同时，对于行政诉讼原告资格是否必须要恪守《行政法院法》的规定，在理论上也有一定的启发意义。关于德国法中的团体诉讼，参见［德］罗森贝克·施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》，李大雪译，中国法制出版社2007年版，第296—299页。截至2008年，德国16个邦中有12个邦立法明确规定了此种诉讼。德国在2002年公布的《联邦自然保护法》中，增加了团体诉讼，规定经主管机关认可的环保团体，符合法定要件者，即依法直接取得提起行政诉讼的权能，既不以该团体主观权益受到侵害为要件，也不须经其他社会授权而取得。行政法院受理环保团体依法提起的诉讼后，自然也不必审查该团体主观权益是否受到侵害，而只是客观地审查行政机关的行为或者不行为是否违反了相关法律规定。②汤维建：《论检察机关提起民事公益诉讼》，载《中国司法》2010年第1期。

从德国行政法的发展方向上来看，包括行政公益诉讼的前景应该是乐观的。由于法律对于原告资格的严格规定，导致许多损害社会公共利益的行为无法得到及时的制止，这引起了学者的普遍不满。作为对照，在德国民事诉讼领域，随着“当事人适格”理论的发展，法院对于原告资格的要求已经从“实体当事人”理论转向“程序当事人”理论。所谓“实体当事人”，是指与系争法律关系存在事实上的权利义务关系的当事人；“程序当事人”则承认当事人只是争讼的法律关系的主体，而且主体地位不应依赖于客观的权利状况，而应仅仅依赖于当事人的主张。③参见［德］奥特玛·尧厄尼希：《民事诉讼法》，周翠译，法律出版社2003年版，第81页。在“程序当事人”理论下，“原告是不是权利的持有人，被告是不是真正的义务人，这对于诉讼上的当事人地位没有任何意义”。④［德］罗森贝克·施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》，李大雪译，中国法制出版社2007年版，第245页。原告资格已经基本不再是起诉的主要限制性条件，民事诉讼领域的“团体诉讼”等公益诉讼类型也得以快速发展。就行政公益诉讼而言，除了有赖于各州在实践中自下而上的推动以外，还有赖于吸取民事诉讼领域的新的发展成果，进一步放宽对于原告资格的要求。

（四）日本：民众诉讼及其原告资格

日本在2004年《行政事件诉讼法》修改以后，建立起“抗告诉讼”、“当事人诉讼”、“民众诉讼”以及“机关诉讼”四种基本的行政诉讼类型。①参见王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第33页。而在日本行政诉讼之“主观诉讼原则”②关于日本“主观诉讼原则”的介绍，参见王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第23页。之下，“抗告诉讼”和“当事人诉讼”相对于后两者更为重要。“民众诉讼”和“机关诉讼”被认为属于“客观诉讼”的类型。③参见林莉红、马立群：《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2011年第4期。其中，“民众诉讼”是指请求纠正国家或公共团体机关的不合法行为的诉讼，是不以选举人资格以及其他涉及个人利益为条件而提起的诉讼。④《日本行政案件诉讼法》第5条之规定。译文参见王彦：《日本行政案件诉讼法》，载《行政法学研究》2005年第1期。“机关诉讼”是指关于国家或公共团体的机关相互之间权限存在与否及有关权限行使纷争的诉讼。⑤同上，《日本行政案件诉讼法》第6条之规定。由于机关诉讼一般解决的是行政主体之间的权限争议，对社会公共利益不发生直接的影响，因此，日本法上的行政公益诉讼就主要体现为民众诉讼。具体来说，日本民众诉讼主要有以下特点：第一，原告资格的广泛性，这也是民众诉讼的最大特点。对于民众诉讼的原告资格，法律仅限于“选民”或者“居民”身份的限制。根据《地方自治法》的规定，只要是该地方公共团体的居民，一个人也可以提起居民诉讼，不论是自然人还是法人。⑥参见杨建顺：《行政诉讼法的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期。第二，起诉者在提起民众诉讼时，可以只是为了维护本地区的公共利益，法律并不要求被诉行为与起诉者之间存在直接利害关系，即“原告是以居民或者选民的资格进行诉讼的，而不是主张自己的个人权利或利益”。⑦参见［日］盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第181页。第三，民众诉讼后置原则。民众诉讼程序的启动要求选民已经向行政机关提起监察请求，没有提起请求的选民只能作为诉讼参加人而不能以原告身份参加诉讼。因此，民众诉讼的提起要求起诉者已经穷尽行政救济程序，体现了充分尊重行政机关首次性判断权的原则。①参见杨建顺：《行政诉讼法的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期。

关于民众诉讼，除了有上述特点和原则之外，同样值得注意的是，日本对民众诉讼在立法上是采取“一般立法与个别立法相结合”的方式进行的。即在“主观诉讼原则”之下，只有在法律有明确规定的前提下，公民才可以提起民众诉讼。具体到立法中，表现为日本《行政案件诉讼法》第5条中确立了“民众诉讼”这一诉讼类型，但是具体哪些案件可以提起“民众诉讼”，则交由不同法律个别规定，如《地方自治法》中的“居民诉讼”和《公职选举法》上的“选民诉讼”。

三、行政公益诉讼原告资格域外经验总结

从各国行政公益诉讼发展的过程来看，行政公益诉讼制度的建立，与各国行政诉讼原告资格的不断扩张存在密切的联系。甚至可以说，行政诉讼原告资格的不断扩张，实际主导了各国行政公益诉讼制度的确立过程。总结域外行政公益诉讼及其原告资格的发展进路，大致可以有如下经验：

（一）在各国行政诉讼制度体系之下，主观诉讼为主，客观诉讼为辅仍然是基本原则

虽然目前国内学者多主张我国应该建立行政公益诉讼制度，但必须看到，在世界主要国家的行政诉讼制度中，行政公益诉讼制度尚未成为一种完全独立的诉讼类型。这一点仅从行政公益诉讼在不同国家的表现形式即可辨知。在英国，其行政诉讼原告资格并未开放到任一公民均可提起诉讼的程度，“在保守中前进”成为其行政诉讼制度发展的真实写照。在美国，正如上文中斯图尔特教授主张的那样，美国的行政诉讼仍然主要植根于“两层结构”标准之下，以“私人检察总长”理论为基础的“纯粹行政公益诉讼”尚未成为一种独立的诉讼类型而只能算是美国行政诉讼制度中的一种例外与补充。在大陆法系国家，由于受到实定法规范的限制，行政公益诉讼的发展多依赖于法律的修改和法院对法律宽泛的解释。而在笔者阅读的文献中，“行政公益诉讼”作为一个完整的词汇基本很少见于各国的法律规范之中。

总而言之，虽然我们有建立行政公益诉讼以维护公共利益的热情和紧迫感，但也必须认识到作为客观诉讼的行政公益诉讼对于我国的行政诉讼制度可以起到一个完善和补足的作用，但能否成为一个独立的诉讼类型，尚有待进一步研究。

（二）行政公益诉讼制度的建立有赖于各国原告资格不断扩张

不难发现，原告资格的不断扩张，成为现代行政诉讼制度发展的趋势之一。行政公益诉讼正是在原告资格的扩张过程中被建立起来。这种建立方式，在英美法系和大陆法系有不同的表现形式。在英美法系国家，除了实定法规范的修改以外，法院判例在建立行政公益诉讼制度的过程中扮演了重要的角色。无论是英国的“内地税收委员会案”，还是美国的“桑德斯兄弟广播电台案”以及“资料处理服务组织联合会诉坎普案”，都对各自国家行政诉讼原告资格的扩张发挥了重要作用。相比较而言，大陆法系国家则通过修改法律、解释法律，保证原告资格的适当扩张。笔者认为，德国民事诉讼法理论中“实体当事人”向“程序当事人”的转变，对于我们重新理解行政诉讼原告资格具有很大参考价值。①民事诉讼的理论能否作为行政诉讼的参考，不同的学者或许见仁见智。但是在笔者看来，适度地扩展研究视角，对于我们审视行政公益诉讼制度，破解制度建设中的难题大有裨益。

（三）实现维护公共利益和防止滥诉的兼顾，成为各国扩展行政诉讼原告资格的主要考量因素

行政诉讼原告资格之所以在不同国家均呈现扩张的趋势，根本原因在于传统的原告资格要求已经严重桎梏了行政诉讼的发展，以至不能满足公民维护自身利益的需要，更不能满足维护公共利益的需要。正是在回应维护公共利益需求的过程中，行政诉讼原告资格不断被扩展，行政公益诉讼也逐渐在各国建立。在以上几个国家的行政公益诉讼制度发展过程中，如何避免行政诉讼沦为“大众诉讼”，成为各国立法者和法官不约而同考虑的因素。也因此，为了节省司法资源并提升司法效率，各国都在扩张原告资格的过程中采取一种“积极稳妥”的心态，避免过分的扩张原告资格可能带来的诉讼不经济。

（四）司法裁量权对于行政公益诉讼具有重要意义

法院在具体案件对行政诉讼原告资格标准的司法裁量空间的大小，很大程度上决定了某一旨在维护公共利益的诉讼请求能否顺利启动诉讼程序。而产生这一现象的根源在于行政公益诉讼自身潜在的冲突与可能的选择：行政公益诉讼始终无法回避的一个问题是，法院为何能够取得对公共利益的判断权？法院如何在行政公益诉讼中避免自身被过分地政治化？从国外经验来看，这一问题的解决，一方面取决于各国法院自身的司法哲学趋向，英美法系国家行政公益诉讼制度的建立，部分就是依赖于法院的能动司法；另一方面，则是通过议会立法的方式，明确可以提起行政公益诉讼的事项，从而避免法院过分地参与到对公共利益的判断中来，其中一个可行的方法，是在立法上确立“行政公益诉讼”类型的同时，对于哪些案件可以提起公益诉讼，由议会再通过个别立法作出规定，从而将法院的判断空间限制在一定范围之内，避免由法院主导诉讼制度的发展方向，这在日本等大陆法系国家表现得尤为明显。

四、结论：“行政公益诉讼”之于中国如何可能

目前我国有关行政诉讼的法律规范中尚未对“行政公益诉讼”做出明确规定。所谓“中国的行政公益诉讼”多是学者们对我国行政诉讼领域中具有公益诉讼性质的案件一种“一厢情愿”的“描述”。在未来不久针对《中华人民共和国行政诉讼法》的修改中，是否应该直接规定“行政公益诉讼”类型，目前仍然是存在争议的问题。①在北京大学公布的《行政诉讼法》修改建议稿中，主张应当增加“行政公益诉讼”类型；中国人民大学公布的修改建议稿持相同主张，但最高人民法院公布的修改建议稿对此并未提及。参见http：//www.publiclaw.cn/article/Details.asp NewsId= 3688＆classname=，2013年6月6日最后访问；莫于川等：《我国〈行政诉讼法〉的修改路向、修改要点和修改方案》，载《河南财经政法大学学报》2012年第3期。

然而，正如文章开始时提到的，在立法机关对此问题正式作出回应之前，我们有必要借鉴关于行政公益诉讼原告资格的世界经验，结合我国行政诉讼制度的现实发展，进行理论上的检讨与反思，进而选择一种对中国来说最为可行的行政公益诉讼模式。

（一）我国目前关于行政诉讼原告资格的规定不能发展出行政公益诉讼

在梳理总结了以上世界主要国家行政诉讼原告资格的演变过程，以及行政公益诉讼在各个国家的发展历程以后，笔者认为，就我国目前关于行政诉讼的原告资格的规定来看，行政公益诉讼在我国现行的行政诉讼法律制度内基本没有生存空间。理由如下：

我国行政诉讼原告资格经历了从“无标准时期”①“无标准时期”，是指1982年《民事诉讼法（试行）》施行以前。1954年《宪法》第97条规定：“中华人民共和国对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面或口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有权取得赔偿。”此处的“国家机关”自然包括行政机关。但是在这一时期我国尚未建立行政诉讼制度，1954年《宪法》中的这一条规定很难被落到实处。或者说国家只是为建立行政诉讼制度奠定了宪法基础，而事实上并不存在行政诉讼制度，因而行政诉讼的原告资格也就无从谈起。到“法律规定标准时期”，②“法律规定标准时期”，是指1982年《民事诉讼法（试行）》施行以后至1990年《行政诉讼法》施行以前。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法。”在《民事诉讼法（试行）》中对原告资格问题并无统一明确的规定，而要取决于单个“法律”的具体规定。对于第3条第2款规定的“法律”的外延，最高人民法院在1987年给广东省高级人民法院的一个批复中指出，这里的法律包括“全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例”。这意味着行政诉讼原告资格的取得只能由单行的法律、法规或自治条例、单行条例来规定，如果没有法律法规或自治条例、单行条例的规定，公民、法人或者其他组织则不享有行政诉讼原告资格。再到“合法权益标准时期”和“法律上利害关系标准时期”的演变过程。目前在我国行政诉讼司法实践仍然发挥效力的，是现行《行政诉讼法》中规定的“合法权益标准”，以及《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）中确立的“法律上利害关系人标准”。关于这两种标准的具体内涵，对其研究的文章可谓汗牛充栋。③参见宋雅芳：《行政诉讼原告资格的生成模式剖析》，载《贵州社会科学》2007年第10期；夏锦文、高新华：《我国行政诉讼原告资格的演进》，载《法商研究》2001年第1期；李杰、王颖：《行政诉讼原告的主体资格》，载《人民司法》2002年第9期。④参见沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版，第178—213页。笔者无意于重复对我国行政诉讼原告资格的再分析，而是在现有研究成果的基础上，重点关注行政公益诉讼在现有行政诉讼法律体系下的发展空间。目前，我国关于行政诉讼原告资格的规定，集中在《行政诉讼法》第2条、第24条、第41条、第70条以及《若干解释》第11条至18条。围绕上述条款，我国学者对于行政诉讼原告资格的分析呈现出不同的分析框架。沈岿教授建立起以四项标准为核心的分析框架“原告是自然人和组织、存在合法权益（法律权益）、合法权益（法律权益）属于原告、合法权益（法律利益）可能受到被诉行为的影响”④；宋雅芳博士则以“自己的权益、法律上的权益、因果关系”三要件作为认识行政诉讼原告资格的基础；①参见宋雅芳：《行政诉讼原告资格的生成模式剖析》，载《贵州社会科学》2007年第10期。黄学贤教授则认为判断行政诉讼原告资格主要考虑以下三个要素：“行政诉讼的原告必须是处于被管理者地位的行政相对人；原告必须和具体行政行为有法律上的利害关系；行政诉讼原告必须是以自己的名义依法向人民法院提起行政诉讼的人”。②黄学贤：《行政诉讼原告资格若干问题探讨》，载《法学》2006年第8期。虽然以上学者对于行政诉讼原告资格的界定标准各异，但是一个共同点在于，上述标准均要求起诉者与被诉行政行为之间应当存在某种利害关系。如果起诉者与被诉行政行为之间不存在利害关系，那么他（她）基本不可能获得原告资格，行政诉讼程序也就无法启动。这就意味着，类似于美国“私人检察官”理论建立起的“纯粹行政公益诉讼”类型，在我国现有制度安排下没有发展空间。然而，这是否意味着其他类型的行政公益诉讼在我国也没有发展空间呢？审慎思考后，笔者倾向于得出肯定的答案。因为虽然除了美国的“私人检察官”理论之外，还存在诸如法国的“越权之诉”以及日本的“民众诉讼”等一般的行政公益诉讼类型，它们要求起诉者与被诉行政行为之间存在较为宽泛的利害关系。但是这些诉讼类型的确立方式，或者是依靠议会立法的明确规定，或者是依靠法院在判例中运用司法裁量权对制定法进行宽泛解释，而这两种发展路径目前在我国也并不存在。当下，虽然我国最高人民法院通过司法解释等方式，扩张了《行政诉讼法》关于原告资格的规定，使得某些具有公益诉讼性质的案件进入到法院当中，但司法解释文本的表达仍然存在着很大的模糊地带，很多时候需要依靠法官通过自由裁量来决定是否承认起诉者的原告资格，这一点仅从学者们对于当下我国行政诉讼原告资格的争论就可以看出。并且，在我国审判独立有待提高的环境下，这种方式具有很大的不确定性。至于议会立法的方式，支持行政公益诉讼的学者也只能寄希望于全国人大或全国人大常委会在修改《行政诉讼法》时，将行政公益诉讼明确规定在新法当中。③关于我国建立行政公益诉讼的方式，参见本文以下的讨论。

（二）我国行政诉讼“当事人”概念能否实现从“实体当事人”向“程序当事人”理论的转变

由于我国法律制度深受大陆法系法律传统的影响，德国、法国、日本等国关于行政公益诉讼的理论和实践或许能带给我们更多的启示。笔者认为，源自德国民事诉讼法上的“程序当事人”概念，对我们重新认识行政诉讼原告资格大有裨益。如上所述，在关于判断民事诉讼原告资格标准的理论中，德国民事诉讼法学界早已经实现从“实体当事人”理论向“程序当事人”理论的转变，这一转变也已经被我国的民事诉讼法学界普遍接受，①参见江伟主编：《民事诉讼法》，北京大学出版社2012年版，第130—131页。并直接影响到我国对《民事诉讼法》所规定的原告资格的解释。②根据《民事诉讼法》第119条之规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。我国民事诉讼法学界一般倾向于对此条规定做广义解释。参见肖建华：《民事诉讼当事人研究》，中国政法大学出版社2002年版，第19—33页。然而，让人遗憾的是，我国行政诉讼法学界对于民事诉讼法领域的这一理论成果似乎重视不够。我国行政诉讼法学者对于行政诉讼原告资格的解释，仍然是在“实体当事人”的视角下进行。③其中的经典之作，参见沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版，第178—213页。但“实体当事人”理论指导下的诉讼过程已经无法及时处理社会中形形色色的矛盾。首先，从诉讼过程的角度来说，“实体当事人”概念要求法院在立案审查阶段就应当对当事人是否与系争法律关系存在某种利害关系进行审查。然而，在许多案件中，如果不进入到举证、质证环节，法院其实很难查清起诉主体与被诉者之间究竟是否存在利害关系，对于实体权利义务关系的要求将使得大量的有争议案件被排斥在法院大门之外。其次，为了满足“实体当事人”的要求并推进诉讼的继续，起诉主体必须承担举证责任，证明自己与系争法律关系之间存在利害关系——这导致本应属于举证、质证环节的工作被前移，起诉主体在诉讼一开始就要承担较重的举证责任。具体到行政诉讼领域，这要求起诉主体要就自己与被诉行政行为之间存在某种利害关系进行举证，否则便无法取得原告资格，起诉也会因此被整体驳回，很大程度上导致举证责任在不同诉讼阶段配置的失衡。最后，在社会矛盾多发的时期，诉讼作为解决纠纷的重要方式之一，过于严格的限制条件会使得法院离生活较远，这也不符合“接近司法、接近正义”的现代法治观念。④参见［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第1—22页。

问题在于，我国行政诉讼中的“当事人”概念能否实现从“实体当事人”向“程序当事人”的转变？笔者认为这种实现这种转变是完全可能的。反对论者可能提出的反对理由无非是一旦行政诉讼接受“程序当事人”概念，可能会造成大量诉讼涌向法院，进而可能导致出现滥诉现象。在笔者看来，这种反对理由是站不住脚的。原因有二：第一，从我国行政诉讼实务经验来看，“我国目前的行政案件并非泛滥成灾，而是少得可怜。据统计，自1989年《行政诉讼法》颁布以来，尽管行政案件数量有所上升，而全国各级法院行政审判人员则有1.2万余人，以此计算平均每人每年审理行政案件不到8件”①江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011年版，第378页。。由此看来，我国的行政审判系统目前仍有较大的工作空间，可以应付可能出现的诉讼数量增加的局面。第二，实现“当事人”概念从“实体当事人”向“程序当事人”的转变，并非意味着对起诉者没有任何要求。在“程序当事人”理论指导下，当案件进入法院以后，法院仍然会对其是否属于“实体当事人”进行审查，对其是否是适格的原告进行审查，以避免行政诉讼沦为“大众诉讼”。在这一审查的过程中，法院会对当事人对被诉行为是否具有诉的利益进行审查，②关于“诉的利益”的讨论，参见邵明：《诉的利益》，载《中国人民大学学报》2000年第4期。以决定诉讼程序是否要继续进行下去，从而在“当事人获得司法救济”与“防止出现滥诉”之间实现一种平衡。

（三）我国应采取何种方式建立行政公益诉讼制度③在本部分，笔者论述的前提是中国存在建立行政公益诉讼制度的必要性，限于文章主题，关于此种必要性不再展开论述，可参见王加尧、马骏：《建立行政公诉制度是行政诉讼制度发展的必然选择》，载《人民司法》2006年第7期。

无论是英美法系还是大陆法系国家，其构建行政公益诉讼制度的路径无非有两条：一是通过议会立法的方式明确规定某种类型的诉讼，以满足维护公共利益的需要，如德国和日本；二是通过法院判例发展出新的诉讼类型，并被以后的法院所遵守，如英国和美国。在笔者看来，日本所采取的“一般立法与个别立法相结合”模式最值得我国学习。理由如下：第一，我国关于行政诉讼的法律规范基本上由制定法组成，只有在法律明确规定的情况下，公民才能获得较为准确的心理预期，才能获得相对较为稳定的司法救济。第二，综观各国行政诉讼司法实践，“以主观诉讼为主，以客观诉讼为辅”仍然是各国行政诉讼的基本原则之一。行政诉讼制度的根基仍然在于维护公民个人利益。公益诉讼只能作为维护公共利益的方式之一而不可能成为行政诉讼的主要类型——也正如反对行政公益诉讼的学者所主张，我国现有的行政诉讼制度框架很大程度上也能起到维护公共利益的效果。①参见章志远：《行政公益诉讼热的冷思考》，载《法学评论》2007年第1期。笔者虽然认为我国应当建立行政公益诉讼制度，但必须把这种“新”的诉讼类型与我国已有的诉讼类型相结合，共同起到维护公共利益的作用。具体来说，在修改《行政诉讼法》的时候，全国人大及其常委会可以在新的《行政诉讼法》中对行政公益诉讼作出原则性的规定，但具体哪些领域可以提起行政诉讼，可以交由单行立法规定。宜“采取不断扩大的方针，可以借鉴西方的经验，先在选举、环保、审计、同业竞争等几个与公共利益牵涉较大的领域中规定普通公民的原告资格，给予那些最需要‘关怀’的人以司法救济”。②江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011年版，第379页。第三，考虑到我国对国家基本法律的修改较为困难，“一般立法与个别立法相结合”的优势还在于：在《行政诉讼法》中对行政公益诉讼制度作出原则性规定之后，可以在诸如环保等某个具体领域进行“行政公益诉讼”的制度实践，一旦出现制度与国情“水土不服”的情况，可以在不修改《行政诉讼法》的条件下，修改单行立法的规定，同时也为以后行政公益诉讼制度“开疆拓土”积累经验。第四，比照我国的《民事诉讼法》关于民事公益诉讼制度的规定，可以得出同样的结论。在我国最新修订的《民事诉讼法》中，同样采取了“一般立法与个别立法相结合”的立法模式，③2012年修订后的《民事诉讼法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。可以说是公益诉讼制度在我国一次成功的制度实践，这对于行政公益诉讼制度的构建无疑具有很大的参考意义。

（四）我国可以获得行政公益诉讼原告资格的主体有哪些

如上所述，我国在行政公益诉讼制度的立法体例上，可以借鉴日本的经验，即在《行政诉讼法》中明确规定“行政公益诉讼”条款，但对于这一制度的具体设计，则留给单行立法或者特别立法规定。因为行政公益诉讼制度的出现，将给现行行政诉讼的基本制度框架带来较大的冲击，因此，将其作为行政诉讼制度中的一项特别制度规定，以保证尽可能地实现它与现行诉讼制度框架的协调。根据本文以上对域外经验的梳理总结，笔者认为，根据被诉行政行为有无直接利害关系人，可以将行政公益诉讼分为“一般行政公益诉讼”和“纯粹行政公益诉讼”两种类型，针对这两种不同类型的行政公益诉讼，可规定不同的主体享有起诉资格。以下分述之：

1.“一般行政公益诉讼”之原告资格

此类行政公益诉讼针对的是存在与行政行为有直接利害关系的相对人的行政争议。究竟何为“直接利害关系”，需要立法更加明确的规定以及法院必要的个案裁量，但这并不妨碍我们对此类诉讼中的可享有原告资格的主体进行理论分析。笔者认为，在“一般行政公益诉讼”中，首先应当赋予公民个人（法人）原告资格。因为受到行政行为不利影响的个人（法人）一般是最有动机提起行政诉讼的，并且，由于与被诉行政行为存在直接的利害关系，其在举证方面也具有其他主体所无法比拟的优势。其次，如果公民个人（法人）在法定的期间内没有提起行政公益诉讼，则应当允许检察机关作为公共利益的代表者提起诉讼。最后，如果公民个人（法人）及检察机关在法定的期间内均未提起行政诉讼，则应当允许特定的社会组织①究竟哪些“特定的社会组织”可以享有原告资格，需要通过立法对其资格做出明确规定。笔者认为，主要应该是社会公益组织。提起。在提起行政公益诉讼的原告资格顺序方面，将特定的社会组织放在检察机关之后是合适的。因为，和检察机关相比，特定的社会组织专业化程度较高，其存在的主要目的就是为了维护公共利益。因此，将其作为行政诉讼中维护公共利益的最后一道屏障是可靠的。

2.“纯粹的行政公益诉讼”之原告资格

在此类行政诉讼中，没有直接的利害关系人，因此在原告资格的分配方面，可以有多种选择。笔者认为，对于此类案件，可以规定由检察院直接起诉或者由公民申请检察院起诉；检察院在法定的期限内不起诉的，可以由公民个人或者特定的组织以自己的名义提起诉讼。之所以做如此安排，是因为：第一，在没有直接利害关系人的案件中，公民个人一般较少有挑战行政行为的动机；第二，因为公民个人与行政行为没有直接利害关系，故而在举证能力方面可能有所不足，而由检察机关起诉可以弥补个人在举证能力上的欠缺；第三，就原告所代表的利益广泛性而言，检察机关要比公民个人具有更充分的代表性；最后，将与行政行为无直接利害关系的公民个人起诉顺序放在检察机关之后，部分也是出于防止可能出现的滥诉现象之考虑。

然而，不可否认的是，无论是“一般行政公益诉讼”还是“纯粹行政公益诉讼”，原告资格只是其制度设计中的一个环节，还有许多与原告资格相关的问题需要进一步解决。比如，如何将行政公益诉讼和集团诉讼进行适当区分？如何解决原告的利益代表资格问题？由不同主体提起的行政公益诉讼判决的效力如何？等等。上述诸问题的解决，在笔者看来，同样需要进行充分的探讨和论证，由于受文章主题所限，笔者不再具体展开论述了。

（初审编辑 安恒捷）

The Plaintiff Qualification of Adm inistrative Public W elfare Litigation from a Comparative View： Foreign Experience and China's Choice

Zhu Xuelei

行政公益诉讼制度的主要目的在于维护社会公共利益。但是，无论在英美法系还是大陆法系，行政公益诉讼尚未成为一种独立的诉讼类型。这一制度在不同国家都经历了从无到有的发展过程。在这些不同国家的发展过程中，行政公益诉讼制度基本上是随着行政诉讼原告资格的不断变化而逐渐发展起来。因此，对各国行政公益诉讼制度原告资格的发展过程进行梳理和比较分析，对于我国构建行政公益诉讼制度，具有非常重要的借鉴意义。

行政公益诉讼原告资格世界经验

Themain purpose of the administrative public welfare litigation is to maintain public interests and rights.However，in terms of common law or civil law，public administrative lawsuits have not become an independent litigation type.This system has had a development process from scratch in different countries.In the development process in these countries，the administrative public welfare litigation system gradually develops along with the change of plaintiffqualification.Therefore，this papermakes a summary and comparative analysis of the development of plaintiff qualification，which is of great significance in establishing public welfare litigation in China.

Administrative Public Welfare Litigation/Lawsuit Plaintiff Qualification Foreign Experience

*朱学磊，北京大学法学院硕士生。