沈世顺 陆煜颖

中越在南海法理上的比较和分析

沈世顺 陆煜颖

2013年1月1日，我国海南省修订的《海南省沿海边防治安管理条例》和越南第十三届国会第三次会议通过的《越南海洋法》同日生效，引发外界广泛关注。文章从出台背景、主要内容、法律效力和效力层级等方面对两法作出法理分析和比较，并对解决争端提出了相关对策建议。

中国；越南；法理；比较；对策建议

2013年1月1日，我国海南省修订的《海南省沿海边防治安管理条例》（以下简称边防条例）和越南第十三届国会第三次会议通过的《越南海洋法》（以下称越南新海洋法）同日生效。边防条例因规定“海南省公安边防机关将对非法进入海南省管辖海域的外国船舶采取检查、扣押、驱逐等措施”，受到广泛关注。越南新海洋法则因非法将西沙群岛和南沙群岛纳入越南的“主权”和“管辖”范围，引发舆论哗然，我国对此表示强烈抗议和坚决反对。

一、边防条例与越南新海洋法之比较

（一）出台背景比较

1.越南新海洋法出台背景

第一，越南制定海洋法的构想酝酿已久。早在1994年6月23日越南国会批准签署《海洋法公约》后，制定《越南海洋法》的工作就已经开始。2007年，越南政府根据《2020年海洋战略规划》签署了政府27号决议，提出在2020年前实现海洋强国的目标。其中，在新形势下落实海洋战略、实现海洋强国目标的一个重要工具就是尽快颁布《越南海洋法》。《越南海洋法》预案曾被纳入第十一届越南国会（2002—2007）法律法令制定章程、2009年法律法令制定章程的决议以及第十二届国会（2007—2011）法律法令制定的规章中。虽然该法案已准备多年，由于内部意见不一，时机不成熟，该法案直至2012年越南第十三届国会第三次会议才获得通过。

第二，越南妄图通过立法巩固其既得利益。从1974年开始，越南逐步控制了白虎、大熊、白犀牛、青龙和东方等油田；从1986年开始摆脱了石油不能自给的局面，并逐渐成为世界范围内较大的石油出口国。在尝到开发南海资源的甜头后，越南一直在围绕诸如“如何获得更多的海洋和海洋资源”等方面采取措施。从1975年越南统一到1991年中越关系正常化，越南在南海共占领26个岛礁，中越关系正常化之后，越南又于1993和1998年分别占领了人骏滩、金盾暗沙、奥南暗沙三个岛礁。1977年，越南先后两次公布直线基线，宣称其专属经济区和大陆架从其直线算起向外延伸200海里，该区域进入中国传统海疆线内达100多万平方公里；在划界的同时，越南一直加紧在南沙海域进行石油资源的勘探开采活动，越南将占据的南沙海域划定为180多个区块，并以此在国际范围内招标。通过立法维护其既得利益则成为越南重要的侵权工具。

第三，越南企图在通过立法对所占岛礁进行有效控制。国际法中的有效控制规则以管理行为强弱作为判断有争议领土归属主要依据，其构成要素主要包括：主观要素——作为主权者而行为的意图，客观要素——实施有效的管理行为。国际法院已多次适用有效控制规则判决争议领土的主权归属，从既往判例中可以看出，国际法院认为一国关于争议领土的国内立法行为可以视为国家实施有效的管理行为。越南出台新海洋法意在通过立法对所占岛屿实行有效控制，以争夺西沙和南沙群岛的主权。但有效控制规则并不能适用于西沙群岛和南沙群岛问题，因为有效控制规则仅适用于无法确定争议领土所有者的情况，而中国根据国际法中的先占取得规则，早已取得西沙群岛和南沙群岛的主权。从法理角度看，中国对西沙群岛和南沙群岛的领土主张完全符合国际法关于领土取得、时际法、历史性权利等原则和规则。

2.边防条例出台背景

第一，旧的管理条例已不适应形势的需要。海南省人大常委会于1999年制定的《海南省沿海边防治安管理条例》，对维护沿海地区和海上安全秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但该条例适用对象不够完善，其主要对中国船舶及船员的出入境做出规定，对违反沿海边防治安管理的外国船舶及人员缺乏规制；与后制定的上位法存在一定冲突，无法满足根据海南的实际情况贯彻执行《中华人民共和国治安管理处罚法》的需要；缺乏海南亟待开发的邮轮、游艇业的相关管理规定和便民服务措施的相关规定，无法顺应时代发展，难以为地方经济繁荣提供足够的法律支持和制度辅助等。

第二，为了更好地维护我国在南海的领海主权。近年来，海南省沿海海上走私、抢劫、强买强卖、违规作业等违法活动不断增多，也有一些外国船舶及人员频繁非法进入海南省管辖的领海，甚至出现从事炸鱼、毒鱼、无故下锚停泊寻衅滋事、聚集堵塞航道等违反边防治安管理的行为，上述现象严重扰乱了海南省沿海边防治安管理秩序，影响了沿海经济社会发展稳定，从客观需要的角度提出了修订条例的要求。新管理条例的出台，为更好和更有效地维护我国在南海的主权提供了法理依据。

（二）主要内容比较

1.两法的框架结构之比较

越南国会2012年6月21日通过的《越南海洋法》，由总则、越南海域、越南海域内的活动、海洋经济开发、海上巡逻监管、违法行为处分和执行条款共七章五十五个条款组成。海南省四届人大常委会2012年11月27日新修订的《海南省沿海边防治安管理条例》，由总则、出海边防证件管理、出海船舶和人员管理、服务和监督、法律责任和附则共六章五十二个条款组成。

2.两法的关键条款之比较

对国际社会共同关注的关键法条——对外国船舶及其人员的管理规定。越南新海洋法规定，外国船舶在越南领海内航行时不许进行的活动具体包括：对越南的独立、主权、领土完整进行任何武力威胁或使用武力；对其他国家的独立、主权、领土完整进行任何武力威胁或使用武力；实行违反《联合国宪章》所规定的国际法律的基本原则的行为；以任何种类的武器在任何形式下进行训练或演习；收集情报信息使越南的国防、安全受损害；妨害越南国防、安全的任何宣传行为；在船上起落或接载任何飞机；在船上发射、降落或接载任何军事装置；违反越南海关、税务、卫生或出入境的法律和规章，装卸任何商品、货币或接送人员；任何故意和严重污染海洋环境的行为，任何非法捕鱼活动；进行非法的研究、调查、勘探等活动。外国船舶要遵守有关航海安全，保护航海设备及航海保障体系、海底电缆、海洋资源、海洋环境等的越南法律规定。

边防条例规定，外国船舶及其人员进入海南省管辖海域，应当遵守我国法律、法规，不得有下列违反沿海边防治安管理的行为：通过本省管辖领海海域时非法停船或者下锚，寻衅滋事；未经查验准许擅自出境入境或者未经批准擅自改变出境入境口岸；非法登上本省管辖岛礁；破坏本省管辖岛礁上的海防设施或者生产生活设施；实施侵犯国家主权或者危害国家安全的宣传活动；其他法律、法规规定违反沿海边防治安管理的行为。

从上述内容可以看出，边防条例与越南新海洋法纵然一定程度上存在交集，但主要内容和侧重点皆有很大差异。就法条对外国船舶及其人员的管理规定而言，《边防条例》主要对外国船舶及其人员的重大违法犯罪行为做了规定，内容相对更为宽和、包容。

（三）法律效力和效力层级比较

边防条例与越南新海洋法还存在以下主要区别：第一，西沙群岛和南沙群岛是中国领土，越南新海洋法将其纳入越南的“主权”和“管辖”范围，违反了《联合国宪章》第二条“联合国各会员国不得侵害任何其他会员国或国家之领土完整”的规定，违背了不采取单方行动的有关国家承诺，与我国领土相关条款应无效。边防条例在通过之初，虽曾引来美国和菲律宾的外交交涉（美国要求中方澄清细节，并表达对南海自由航行权受影响的担忧，菲律宾外交部则指责“中方此举令南海紧张局势升级”），但未收到关于法条效力的异议；第二，越南新海洋法，属于国家层面的立法，边防条例是海南省制定的地方性法规等。

就法条整体而言，如果说越南新海洋法似攻击性较强的矛，边防条例更像守护国家沿海边防安全的盾牌。两者在同日生效，或属巧合，如果确如部分专家所说，系中越在法权上的较量，也绝非坏事。周边国家不断加大主权争夺力度，以国内立法的方式侵犯我国领土主权已非第一次。2009年2月17日，菲律宾就曾通过《领海基线法案》，将我国黄岩岛和南沙群岛的部分岛礁划入菲律宾领土，我国采取了提出严正抗议等措施。

二、新形势下解决中越海洋争端的对策建议

（一）加强针对性研究且充分运用其成果

维护海洋权益，理论研究应先行。理论研究的侧重点至少应包含以下内容：一是史料研究。通过收集相关史料，印证西沙群岛和南沙群岛是我国领土，为我国充分运用国际法中的先占规则提供证据支持；二是法律研究。首先，如许多沿海国家早已做到的，加强对《联合国海洋法》的研究，找出对我国有利的理解和解释，其次，加强对沿海国家国内法（尤其是中越两国法律法规）的研究，不断完善我国海洋立法、执法和司法；三是对越大政方针研究；四是机制和体制研究。我国现行海洋管理机制和体制研究还比较薄弱，现实中有关机制和体制也存在许多问题，欲事半功倍、增加效能，必须加强相关研究；五是他国先进做法研究。

（二）重视宣传且注意舆论导向

舆论宣传是海洋维权必不可少的一项重要工作。它的任务包括：一是要向国际社会公布我国的海洋战略和海洋政策，宣传我国制定并实施的海洋法律法规，表明我国在维护海洋权益领域的立场和态度；二是要向国际社会对我国海洋维权领域不理解或存疑的地方进行说明和解释，以解除不必要的误会和矛盾；三是对某些居心叵测的人对我国海洋维权的恶毒攻击和故意歪曲事实予以有力的反击；四是通过舆论宣传正确引导国民统一认识，齐心协力，提高海洋维权意识和认知水平。

在加大宣传力度的同时，也要做到善于宣传，要注意舆论导向。此外，宣传应建立在充分拓展宣传渠道和畅通宣传渠道的基础之上。

（三）强化有效控制且不断挤压外国所占地盘

越南企图运用国际法中的有效控制规则博弈我国主张的先占取得规则，而且国际法院在某些情况下会根据有效控制规则，来解决国家对争议领土的主权归属问题。鉴于此，我国也必须不断强化对西沙群岛和南沙群岛及周边我属海域的有效控制。国际法院认为，可以证明国家有效控制的主权活动体现为：对有关领土的立法和行政控制行为；在有关领土上适用和执行刑事法律和民事法律的行为；对有关领土移民的管理；对捕鱼行为的管理；海军巡逻；石油开采行为；建造公共建设工程的行为等。

我国已经采取很多较好的措施，例如，针对越南公然通过海洋法，同日，我国宣布设立三沙市为海南省第三个地级市，下辖西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域；《海南省沿海边防治安管理条例》第六条和第七条明确规定，公安边防机关应当加强三沙市公安边防派出所的建设，依法实行全线边防管理。公安边防机关应当加强三沙市所属岛礁及其海域的治安巡逻，维护边防治安秩序；协同配合南海海上联合执法，维护国家主权，保护南海资源。公安边防机关应当及时向在三沙市所属岛礁及其海域作业的人员通报治安动态，加强安全防范；中国海监依法加大了南海我管辖海域的维权执法力度，中国海监第十支队、三沙海监支队和三沙海洋环境监测中心站相应建立等。未来我国只需继续针对性地采取措施强化对我国传统“九段线”内领海主权的有效控制且及时、全面地保留和公开证据即可。

（四）适时使用外交手段且注意并用经济措施

外交手段曾在解决中越海洋争议过程中起到非常大的作用。例如，越南制定海洋法的构想酝酿已久。2009年形成草案后，越南政府和国会常委会多次提出修改意见并试图强行通过该法案，在我外交工作的努力下，越南长期未能如愿。2012年9月20日，习近平在会见越南总理阮晋勇时明确指出，南海问题不是中越关系的全部，但处理不当会影响两国关系全局。两国领导人在南海问题上达成过许多重要共识，双方应认真落实。这对顺利推进两国各领域务实合作也至关重要。阮晋勇当即表示，越中山水相连，传统友谊深厚。越南党和政府永远铭记和感谢中方长期以来向越方提供的大量真诚宝贵的援助。对华合作是越南外交的头等优先方向。越方愿竭尽全力，精心培育和维护越中友好关系。越中在南海问题上存在不同观点，双方应认真落实两国领导人达成的共识，从战略高度，本着同志加兄弟的精神，通过谈判协商，妥善解决彼此的分歧，不使其影响两国关系大局。

经济贸易手段无法成为安全问题的主要解决途径，但是其可以成为一项重要的辅助措施。积极运用经济措施，不断维护和健全地区合作共赢机制，不失为解决国家领土争议的良策。必要时，采用“与之以罚”的经济措施可能更为有效。

（五）重视法律维权且注意规避程序陷阱

我国与海洋相关的法律和行政法规有很多，例如《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》、《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《中华人民共和国国际海运条例》等，相关的部门规章和地方性法规也不少。充分利用现有法律加强执法，找出相关法律法规中有冲突和不完善之处，加以理顺和补足，是当前海洋法律维权的重点。

在实体法方面要“积极”，在程序方面不妨“消极”。我国曾在2006年根据《联合国海洋公约》第298条的规定，明确有关中国领海、专属经济区和大陆架划界的争议和基于历史的主权诉求不受公约争端解决机制的管辖。从“近期菲律宾向国际法庭申请通过仲裁解决南海问题”可以看出，我国此举非常有先见之明。任何一个对争议领土拥有合法主权的国家，都不会在无法确定“必然”获得有利的实质性判决的情况下，申请国际仲裁。菲律宾此举轻则可以评价为不负责任，重则有浑水摸鱼之嫌。为了避免陷入他国挖好的程序陷阱，关于程序法的研究应该保持“积极”。

（六）加快南海油气资源开发力度且制止越南等国对我海域资源的掠夺式开发

越南是占领我国岛礁最多的国家，也是对我国海上资源掠夺最厉害的国家。单是石油一项就举足轻重，从2008年起，石油生产已经占到越南GDP的30%多，而石油生产主要来自南海。事实上，南海石油产业是越南第一大国民经济支柱。我国有必要通过执法等多种手段，利用和创造机会逐步收复被越侵占的岛礁，但当务之急是阻止越南对我国资源的掠夺式开发。

与此同时，我国应加大对南海资源的开发力度。开发南海油气，可以为海南和珠三角经济发达地区就近提供能源，彻底改变其长期依赖西北煤电的格局，不仅节省成本，也减轻内地紧张的运输压力。同时也可以加速南海其他资源的开发，如渔业捕捞、加工，旅游观光等。海南宜以油气开发为龙头，在南海建立起大型的综合基地，利用南海国际航道的战略地位，为本国和世界商船提供综合服务。

南海大型综合基地的建立，则可成为我国世界远洋基地的起点。一个由海洋渔业、海洋生化业、海洋油气业、运输业、旅游业、服务业等构成的，规模大、科技含量和产品附加值高的海洋产业链一旦形成，事实上将为海南和国家形成一个巨大的新经济增长点。

（七）增强军备实力但不主动付诸武力

我国的行政部门或军事部队有权为我国公民及组织护渔、护航和为合法的南海资源的勘探和开发等行为提供保护，有权保护我国公民免受“任何国家的非法驱逐、逮捕、绑架、抢夺、伤害、杀害等行为”和“实施撞船、用高压水枪喷射等其他可能对我国公民人身民主权利和财产权利造成威胁和伤害的行为”伤害，但不宜主动付诸武力解决争议。

（八）用好谈判机制，有效管控分歧，促进共同开发

用好相关谈判和对话机制，有效管控和妥善处理南海分歧，加强海上合作，努力把分歧转化为开展合作的机遇，这是符合两国人民的根本和长远利益的。具体做法如，敦促越南遵守《南海各方行为宣言》；中越在开发海洋资源、防止破坏性开发海洋资源和积极开发可燃冰、潮汐、温差、海流等新的海洋能源等诸多方面可以加强合作；主动承担救助海洋事故、沉船打捞和气象预报等国际责任。

[1]孔志国.中国争议海域背后：一个《公约》引发的中国海权危机[EB/OL].[2013-05-26].http：//finance.ifeng.com/roll /20110124/3278817.shtm l.

[2]巩建华.中国南海海洋政治战略研究—论南海争端中的中国作为[EB/OL].[2013-05-26].http：//www.qstheory.cn/ zz/yjzy/201205/t20120523_159392.htm.

[3][越]阮洪韬.越南海洋法：新形势下落实海洋战略的重要工具[J].杨桥光，译.南洋问题研究，2012，（1）.

[4]时永明.南海问题与中越关系[J].和平与发展，2011，（6）.

[5]黄瑶，凌嘉铭.从国际司法裁决看有效控制规则的适用——兼论南沙群岛主权归属[J].中山大学学报：社会科学版，2011，（4）.

[责任编辑：杨彧]

D908；D815.3

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1673-8616（2013）05-0066-05

2013-06-27

沈世顺，中国国际问题研究基金会亚太研究中心研究员、海口经济学院东盟研究所所长、教授（海南海口，570203）；陆煜颖，海口经济学院东盟研究所研究员、海口经济学院经济贸易学院副教授（海南海口，570203）。