朱文蔚

生态安全视角下湘南地区承接产业转移问题研究

朱文蔚

通过对湘南地区的调研发现，虽然当前很多县市在承接产业转移过程中生态环保意识已逐渐加强，也非常重视产业的选择，但是通过承接产业转移来促进当地经济发展与生态安全之间的矛盾依然突出，各县市之间对项目的争夺增加了生态环境治理的难度与成本，且过度依赖资源禀赋型引资也令生态环境堪忧。要解决这些问题，相关部门在制定承接产业转移的相关政策时应考虑县域经济的协调发展，从宏观的角度进行统一规划与布局，并建立与完善生态补偿机制。

生态安全；产业转移；湘南地区

一、生态安全视角下湘南地区承接产业转移的重要举措

笔者在调研中发现，各县市为促进本地经济的快速发展，都能立足自身实际，充分发挥各地区的区位优势，深入挖掘与利用本地区的各种资源禀赋优势，着力打造符合当地产业政策的特色产业，调整与制定了许多关于承接产业转移、保护生态安全与发展本地经济的一系列重要举措。

（一）承接产业转移的政策与措施凸显生态环保意识

各县市对以往项目评估不重视的做法已明显转变，环保意识日益强化，都已明确规定引进的项目必须符合产业政策，不再引进不符合产业政策的项目。如祁阳县对于涉“污”、涉“废”、涉“化工”类企业的引入已非常谨慎，2013年甚至拒绝了一家能给该县财政带来上亿元税收的陶瓷企业；郴州桂阳县在承接产业转移过程中不跟风，有“三不招”：大污染企业不招；造纸、电镀、印染和采矿类企业不招；无环评的企业不招。汝城县则站在“生态立县、生态强县、生态兴县”的高度，为确保“天更蓝、山更绿、水更清”制定了《汝城县国家级生态县建设总体规划》、《汝城县2012—2014年生态建设规划》、《汝城县自然保护区》等系列生态环保规划与政策法规；永兴县不再走“先污染、后治理”的老路，在引进企业时重视环保问题。同时，各县市已着手对原有的污染性企业开展整顿与治理，力争杜绝新的污染源，减少旧的污染源。如近几年祁阳县关闭了6家稀土采掘企业，淘汰了10多个造纸厂；郴州桂阳县对于产业转移中的生态环保问题非常重视，入园前有门槛，企业在施工与建设过程中，有监理员监督有可能产生污染的重大企业，并建立起应急处理机制。永兴县是冶炼大县，金属冶炼占规模工业产值的80%以上，是县财政收入的主要来源，但该县也出台了相关政策对现有的金属冶炼企业进行大规模淘汰与整治，要求冶炼企业必须进驻规划好的工业园区，且大规模地减少冶炼企业数目，力争5年时间内将百余家冶炼企业减少到28家。这些举措凸显了环保意识的增强。

（二）产业转移的承载平台建设与生态安全保护并重

各县市都将园区建设当做承接产业转移和项目集聚的重要平台来建设，非常重视园区的规划与布局，以保护生态安全。

一是各县市园区规划建设基于生态安全前提下凸显“布局合理、用地集约、产业集聚”的特征，普遍建设成了一区多园。如祁阳县形成了以新区为核心，黎家坪建材工业园、浯溪冶化工业园、白水科技工业园为羽翼的“一区三园”大园区格局；东安县则将工业园分为三大功能区，即农副产品加工区、电子机械工业区、商贸居住综合区；桂阳县则建设成了以县工业园为中心，以长富、共和、宝山、芙蓉、燕山、舂陵等6个项目区和有色金属冶炼项目区为支撑的“一园七区”46平方公里大工业园区；永兴县则将国家循环经济示范园定为精深加工园区，将柏林、塘门口2个工业小区设为冶炼原料和初产品交易、检测服务平台区，将太和、洞口、黄泥建成金属回收冶炼中心区，樟树、金龟为冶炼产业发展储备区，油市、高亭分别为再生纸项目区、烟花鞭炮项目区，并在湘阴渡高速出口附近新建承接产业转移与物流区，目前，全县“一园十区”开发总面积达16.4平方公里；汝城县则根据《汝城县2012—2020年工业发展规划》提出了“一园三区”的战略发展思路。园区的科学规划与合理布局，一方面有利于产业的集聚，节约工业用地，另一方面也有利于污染物的集中处理，降低治理成本。

二是重视园区基础设施的建设，为承接产业转移创造有利条件。各县市都将“工业强县”作为发展与振兴县域经济的指导思想。一是加大园区基础设施建设力度，不断完善园区功能。二是多举措加快标准厂房建设。据调查，各园区为吸引客商入驻，将建设标准厂房作为承接产业转移的重要突破口来抓。最初采取的是由政府主导投入资金建设标准厂房，至今出现了民间资本甚至客商资本积极参入厂房建设，这一现象在郴州尤为突出。目前标准厂房建设已成为郴州建设承接产业转移示范区最成功的经验之一。

（三）招商引资方式多样化与产业选择并重

当前各县市招商方式不断创新，在传统的“请进来”和“走出去”招商方式的基础上，又衍生出了专业队伍点对点招商、委托代理招商、以“乡”招商、以“商”招商、节会招商、驻点招商、网上招商等多种招商方式，且成效明显。如2012年4月，永兴县参加湖南郴州（深圳）承接产业转移专题招商推介会，8月份在中山成功举办了承接产业转移推介会，两次推介会共邀请客商430余人，现场签约10个项目，签约金额25.07亿元。2013年4月，永兴县又在广州举办了“2013年湖南永兴（广州）承接产业转移招商推介会”，成功签约20个项目，签约总金额达193.8亿元，创该县招商引资历史之最。①以上数据根据2013年8月24日调研组在永兴县政府召开的座谈会材料整理得到。

伴随招商方式的不断创新，很多县市招商目标也发生了明显变化，由大招商转变为招大商，普遍认为招大商能带动上下游产业形成集聚，收获的是“引进一个、拉来一串、带动一批、兴起一片”的联动效应。同时，对于客商开始关注其资金规模，是否符合当地产业政策，是否会危及当地生态环境。桂阳县已严格按照“三不选”原则引进项目：不选明令禁止的项目，不选环境污染严重的项目，不选资源浪费大且工艺落后、附加值不高的项目。祁阳县对高污染、高能耗、高排放的企业坚决说“不”。从走访了解的情况来看，各县市已开始有选择地承接沿海地区的产业转移，注重吸收既能大量创造就业机会，给当地带来可观的财政收入，又不会对自然环境带来严重影响的企业。

二、生态安全视角下湘南地区承接产业转移的主要问题

（一）承接产业转移与生态安全之间矛盾依然突出

经济的发展必须以产业的发展为支撑，而区域产业的发展往往与该区域的资源要素禀赋密切相关。充分利用区位优势、资源优势来发展当地经济在湘南地区乃至整个世界都是一种普遍的经济现象。郴州市永兴县已有三百多年的冶炼史，金属冶炼一直是该县的支柱产业，该产业产值占该县规模工业总值80%以上。永州市东安县矿产资源丰富，依托本地锰冶炼的传统企业数目占工业企业50%以上，冶炼是该县的经济支柱，涉矿收入占该县税收总额一半以上。郴州市汝城县水电资源丰富，是湖南小水电装机容量最大的县，同时也是有名的“有色金属之乡”，该县正致力于发展金属冶炼及深加工等产业，而该县位于东江水源的旁侧，金属冶炼必将影响东江水库的水质，进而会影响整个湘江流域水质环境。上述县区金属冶炼、金属加工及采矿产业的发展严重威胁了生态安全。如流经东安县的河水被锰矿严重污染，永兴县环保承载能力也已达到极限。

（二）县市之间对项目的争夺增加了生态环境治理的难度与成本

争夺项目已成为当前县域经济发展的一种常态，各县区为了促进本地经济发展，拓宽财政收入来源，以税收返还、低税率、建标准厂房、甚至零地价等多种方式相互竞争来吸引客商，部分县市甚至打出“人无我有，人有我优”的引资口号，致使部分地理位置较偏、交通相对落后的县市欲踩踏生态红线，以“先行先试”为幌子，以能引进项目、增加当地财政收入为终极目标。导致各县市产业趋同，工业部门结构相近，专业化协作程度低，生态环境保护被淡化。在永州各县，几乎每个工业园都有轻纺制鞋，大多有海螺水泥。在郴州，无论是冶炼大县永兴县，还是矿产资源丰富的桂阳县，乃至处于优质水源东江湖旁侧的汝城县，都致力于发展金属冶炼深加工。县市争夺项目的恶性竞争，不但不能增加当地政府的财政收入，还可能因为征地补偿过高，税率过低，导致政府负债过高，增加地方政府的债务风险。且分散的产业布局发挥不了集聚效应，还将增加环境治理的成本。

（三）过度依赖资源禀赋型引资令生态环境堪忧

产业的发展离不开资源的利用，无论是郴州还是永州，矿产资源相对丰富，各县市引进的企业很多都是能源开采、加工类企业。据统计，永州市2012年完成工业固定资产投资299.8亿元，有307个投资500万元以上的工业能源类项目，完成投资273.8亿元，也就是说工业能源类项目投资占工业固定资产投资的比重高达90%以上。①数据来源于永州市经信委。各县市近几年引进的大项目也大多与能源相关，如桂阳县引进的湖南有色主要集中在铜矿加工，中建集团主要集中在石墨资源的加工，宇腾有色专注于铅锌资源加工，中国五矿则集中在锡矿资源的加工。被郴州永兴县和永州东安县引进的重大项目神华火电也是涉煤大户。部分县市的一些战略目标也凸显对资源的高度依赖。如桂阳县提出要将矿产品加工打造成“200亿产业”的集群，而桂阳县2012年的生产总值只有235亿元；永州市零陵区则提出了要在“十二五”期间打造百亿锰产业，而2012年零陵区生产总值只有144.7亿元。②数据来源于桂阳县政府和永州市政府网站对外公布的GDP数据。这些能源类企业，不论是初加工，还是深加工，对当地生态环境的影响都是难以准确估量的。

三、基于生态安全视角湘南地区承接产业转移的政策建议

（一）承接产业转移及相关政策应考虑县域经济的协调发展

当前，湘南地区相比沿海地区，经济比较落后，人们的物质生活水平与沿海地区相比差距较大，也只有当地经济的快速发展，人们才能真正分享中国改革与发展的红利，但是若一味地追求经济的快速发展，而忽视了生态环境的保护，必将影响经济的可持续发展。先发展后治理的道路，代价大且不一定能行得通，因此，发展经济与保护生态环境，二者要兼顾。当前，湘南地区各县市经济发展差距较大，部分县市依靠其资源优势，已走在了快速发展的前列，但对生态的破坏却很严重；而有些县市，经济发展比较滞后，但生态环境保护得较好。如郴州市汝城县，其矿产资源也很丰富，但因处于东江湖旁侧，许多项目因环保要求过高而不能获批，县内的旅游资源也因交通及资金的制约难以开发，经济发展缓慢。像这类县区，建议政府考虑适当放宽环评及项目用地要求，在不对生态造成重大影响的前提下，通过采取先进的工艺对自然资源进行适当的开发也未尝不可。对于一些生态环境较差的县市，相关部门对项目以及用地的审批应该从严把关，适当减缓经济发展的步伐，这也有利于区域经济的协调发展。

（二）各市对产业转移的承接应统一规划与布局

从考察情况来看，因为市里缺乏整体明确的产业规划布局，致使各县对转移过来的项目相互争夺，造成恶性竞争，企业入园难以实现有序集中，生产要素在区域内的集中和流动很少，资源浪费严重，产业分工、专业化生产层次非常低，也很难形成集聚效应。建议站在全市的高度或者由省里构架一个机构或组织，根据各县的地理位置、资源优势、生态环境状况等条件对湘南地区的产业发展制定一个总体性的明确的产业发展规划，对于引进的项目，根据项目对要素的需求、对生态环境的影响及市场发展前景等因素来决定将该项目分配到哪个县或哪个园区，这样既能避免县域间的恶性竞争，也能产生产业集群效应，并且有利于对项目排污的集中整治，降低生态环境治理成本。同时各工业园区也应加快对廉租房、学校、医院、超市、公交等生活综合服务设施的建设，缓解招工难等社会问题。

（三）建立与完善生态补偿机制

调研发现，虽然当前一些生态环境保护较好的县市有一定的财政转移专项资金用于生态环境的治理，但并没有建立完整的生态补偿机制。2012年度，汝城县从省里获得生态补偿专项资金8000多万，但杯水车薪，为了维护生态县城，其工业的发展远远落后于其他县市，一个大型的工业项目给县城带来的财政收入也可能远超过8000万。永州东安县处于潇水上游，为了保护下游水域水质，很多产业不能承接，县域经济被抑制，下游县市又不给补偿，这明显不合理。对于生态补偿，建议：第一，在当前政府财政转移支付项目中应考虑单列生态补偿项目，并明确该项目的使用用途，同时建立相应的监督机制。第二，探索建立环境资源的价值评价体系，增加对上游地区、水源涵养区、大型水库区的生态补偿，提高补偿标准。改进各种资源费和排污费的征收和管理工作，适当提高各种资源费和排污费的征收标准，为生态补偿提供资金保障。第三，建立上下游之间水资源有偿使用机制。为规范交易行为和补偿标准，主管部门应加快制定流域发展规划，确定流域内的水质环境标准和水量分配标准。

[责任编辑：陈展图]

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1673-8616（2013）06-0030-03

2013-09-13

2013年度湖南省社科基金重大委托项目《基于生态红线视角的大湘南承接产业转移发展模式及对策研究》（13WTA18）

朱文蔚，湖南科技学院经济与管理系副教授、深圳大学经济学院博士研究生（湖南永州，425100）。