我国农村集体土地所有权制度的形成、缺陷及其完善

2013-03-31陈俐伶张仁陟

草业科学 2013年12期

陈俐伶，陈英，张仁陟

(甘肃农业大学资源与环境学院，甘肃兰州 730070)

土地既是农业最基本的生产要素，也是农民最基本的生活保障。农村集体土地所有权制度是我国特有的一种土地所有权形式。我国现行的农村集体土地所有权制度，对解决农民温饱、告别农产品短缺、解放农业生产力、支持国家工业化腾飞曾做出了巨大贡献，对我国农村经济和国民经济的恢复和发展起过积极的推动作用[1]。然而，随着我国工业化的发展、市场化改革的深入、城镇化进程的加快，农村集体土地所有权制度也随之暴露出越来越多的缺陷和弊端，围绕农村集体土地所有权制度的各种深层次矛盾和问题日益突显出来[2]。在市场经济不断发展、市场经济体制改革逐步深入农村的今天，如何提高农民的农业生产积极性,如何保障农民的权益,保护农民世代繁衍生息的土地,完善现行的集体土地所有权制度,是一个亟待解决的问题。

1 我国农村集体土地所有权制度的形成过程

我国农村集体土地所有权的确立，是新中国成立以后，经过一系列的土地改革,特别是实行家庭联产承包责任制后逐渐形成的，大体划分为4个阶段。

1.1土地改革运动时期——“耕者有其田” 新中国农村土地制度的第一次变革始于1950年6月中央人民政府颁布实施的《中华人民共和国土地改革法》，其目的是没收封建地主阶级的土地归农民所有，实行农民土地私有制[3]。到1953年春，全国有3亿多农民无偿分得了约7亿亩土地和大批生产资料，农民拥有了自己私有的土地，成为小块土地的所有者和独立经营的个体劳动者，实现了真正意义上的“耕者有其田”，土地产权结构因此而发生了革命性变化，由此建立了以农民土地所有制为基础的农民个体经济。土地改革的胜利，彻底废除了封建土地制度，农业生产力获得了极大解放，为国家社会主义工业化和农业社会主义改造创造了条件。

1.2初级农业合作社时期——土地农民私有，集体统一经营根据土地改革完成后农村出现的新情况，为了解决农民分散经营中所发生的困难，使国家获得较多的商品粮和工业原料，同时提高农民的购买力，使工业品有较大的销售市场，化解以小农经济为基础的农业生产与日益崛起的工业化之间的矛盾，中央于1951年9月召开了全国第一次互助合作会议，讨论并通过了《中共中央关于农业生产互助的决议(草案)》(以下简称《决议(草案)》)，鼓励农民按照自愿互利原则，发展农民互助合作，经过1年多的实践，于1953年3月对《决议(草案)》修改后正式公开。其间先是组建互助组，然后在互助组基础上组建农业生产合作社。这一阶段实际上没有改变入社农民的土地私有性质，但部分土地已经转变为集体统一经营。

1.3高级合作社和人民公社时期——土地集体所有，集中统一经营 1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，决定土地和其它主要生产资料以及产品均归合作社集体所有，集体统一经营、使用和分配，逐步实现土地私有制向集体所有制转变[4]。1958年中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，1961年制定了《农村人民公社工作条例(草案)》，将土地所有制正式确定为人民公社、生产大队和生产队三级组织所有，生产队为基本核算单位(即“三级所有、队为基础”)的土地集体所有制形式。农村人民公社实行“政社合一”的制度，即把基层政权机构和集体经济组织的领导机构合为一体，统一管理全社的各种事务。

1.4联产承包经营时期——土地集体所有，联产承包经营十一届三中全会以后，我国农村的土地政策发生了剧烈变迁，从以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制逐步演变为以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制的新政策模式，并在长期稳定土地承包关系的同时，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。集体土地所有权转变为集体所有、农户承包经营，土地的所有权与使用权、经营权和收益权实现了分离。改革开放以来陆续实行的家庭联产承包、土地有偿使用、土地使用权的出让和转让等政策，对改革和完善土地所有权制度及土地管理制度发挥了重要作用，成为推动经济社会发展的源动力。

2 我国农村现行集体土地所有权制度存在的主要缺陷

2.1所有权主体虚位从我国立法上看，现行农村集体土地所有权的主体主要有村农民集体、乡镇农民集体、村内多个农民集体如村民小组等。但是，由于“农民集体”这一概念在法律上的具体内涵很模糊和抽象，“农民集体”事实上无法对土地享有全面的支配权和行使所有者的实质权能，大部分权能实际上被国家掌控和少数农村干部在行使并受益。

2.2所有权权能不全由于集体土地所有权主体不清，从而导致集体土地所有权的占有权、使用权、收益权和处置权权能落空，包括使用权能不全、收益权能残缺，特别是缺乏处置权这一核心权能，限制了土地资源的规模化经营管理，集体土地转为国有土地的补偿与国有土地的市场交易价格存在着严重的不对等，损害的正是农民的利益。

2.3土地利用效率低调查显示，1978年以来，有95%的村对承包土地进行过调整[5]。由于土地承包关系的不确定性，严重影响了农民对土地进行投资的动力，耕地资源大量被破坏或者浪费。由于土地不为自己所有且承包期短，所以留守农民或对土地的投入过少，或不顾后果地用污水浇地，或滥施农药化肥，或掠夺土地肥力，利用粗放[6-7]，严重影响了土地的可持续利用。

2.4农户土地经营规模小家庭联产承包责任制使土地使用分散，集中度低，直接转向农业规模化与集约化经营难度大。小而分散的家庭经营模式，使得中国现实的农村经济带有浓厚的小农经济色彩，既不利于生产规模的扩大和机械化大生产，更不利于农业技术的进步，导致农产品成本过高，缺乏市场竞争力，生产效益低下。

2.5耕地流失浪费严重一方面，随着大批农民工进城后，大量承包地撂荒、宅基地闲置、耕地品质退化、土壤肥力下降、水土流失严重，造成一定程度上的土地资源浪费；另一方面，非农建设大量占用耕地，农村集体所有土地被征用。

2.6城乡贫富差距拉大现行的土地制度导致在整个国家的收入分配中，财富向城市流动，对农村集体土地的征用，给农民的补偿非常不合理，加上长期存在的城乡二元结构以及工农业剪刀差，城乡居民收入差距拉大，农民成为了低收入者。2012年，全国城镇居民人均可支配收入为24 565元，农村居民人均纯收入只有7 917元，城镇居民收入是农村居民收入的3.1倍[8]。

针对农村集体土地所有权制度存在的种种缺陷和弊端，不断有学者提出了改革思路和制度设计方案。概括起来主要有：1)取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，国家赋予农民以永久的土地使用权并收取土地使用税费[9-11]；2)取消集体土地所有权，实行农村土地私有化，将农村现有的土地产权划归农户，可以作为私人不动产，也可以抵押、继承、赠予、转让等[12-14]；3)部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有的多种所有权并存的复合(混合)所有[15-17]；4)回避集体土地所有权，主张通过改革用益物权(Real Right for Usufruct)制度解决农村土地制度问题，强调以土地的利用为中心[18-19]；5)保留集体土地所有权，实行土地使用权制度的改革，即改良化[20-22]。笔者认为，上述主张各有利弊，但就我国国情、改革成本、政治风险、社会稳定、制度绩效及农民的心理承受程度等因素来权衡，都还不具有现实可行性和可操作性。

3 完善我国农村集体土地所有权制度的基本思路

立足于我国的基本国情和现阶段农村发展的基本特征，农村集体土地所有权制度的改革应当走一条审时度势、趋利避害、稳步变革、逐步完善的渐进之路，即在不断改革和完善现行的农村集体土地所有权制度的基础上，以法律的形式确定农民为农村集体土地所有权的主体，建立健全以农民为主体的土地所有权机制，完善“农民集体”对土地所有权的权能，强化使用权、稳定承包权、确保收益权和处置权，落实农民对集体所有土地的所有者权益，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是我国现阶段农村集体土地所有权制度改革的可行路径。

3.1明确农村集体土地所有权的主体不论从国家政策的相对连续性、农民的心理承受能力，还是稳定农村经济秩序从而稳定全社会秩序的大局来考虑，都需要继续保留农村集体土地所有权制度。但要在立法上明确集体土地所有权的主体是“农民集体”，在立法和实践中明确界定“农民集体”的法律地位和适用范围，建议以村民小组一级的集体经济组织为所有权的主体。把直接用于生产的土地所有权落实到农户个体，发放相应的证书予以登记确认；把用于公益、发展企业或其他集体经济的土地所有权归于农民集体，并通过折股量化等形式分配到个人。

3.2完善农村集体土地所有权的确权赋能大力推进集体土地承包经营权物权化，强化其使用权能；实行集体土地有偿使用制度，完善其收益权能；改革征用集体土地办法，增强其处置权能。既要明晰农民对集体所有土地的权益，同时还要通过立法保障农民土地财产权不可侵犯。要赋予农民对承包地、宅基地等土地资源的自由处置权，允许农民依法对土地以出租、转让、抵押、置换、赠与、继承、作价入股等方式流转。探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，在自愿的基础上鼓励进城落户的农民工将承包地和宅基地进行流转，提高土地流转的市场化配置程度。

对非经营性的农村集体土地，不通过国家强制征用而直接进入土地市场，以土地入股、产权交易、租赁等方式进行开发和建设，土地股份权可以抵押融资，鼓励农村集体土地以入股的方式参与企业建设和房地产开发，以出租的方式提供给投资办厂的企业，这样既可以避免政府在土地流转中分摊土地成本，降低土地的投资门槛，还可以调动土地所有者以土地投资的积极性。

3.3延长农民对土地的使用期限由于实现城乡一体化和建立农村居民社会保障体系仍需要相当长的时间，现阶段农村土地仍然是农民赖以生存的物质基础，利用土地从事农业生产仍然是农民经济收入的主要来源，只有土地才能给农民最大的安全感。要赋予农民更加充分而有保障的土地使用经营权，现有的土地承包关系要保持稳定并且长久不变，并需由有关的土地法规来加以确定。

3.4改进和完善农村集体土地征地制度尽快制定《农村土地征用法》，改革征地补偿制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。在物权法中将城乡土地制度统一起来，建立合理的征地补偿和利益分享机制，改革征地补偿方式，控制征地规模，完善征地程序，动态调整补偿标准，防止地方以地生财而随意侵占和损害农民土地权益，切实保障农民的生存权和发展权。

3.5妥善解决失地农民的生活、就业和社会保障全面构建失地农民社会保障机制，使农民分享工业化和城市化带来的利益。健全就业服务体系，促进被征地农民就业，加强对失地农民就业工作的指导，提供教育和技术培训的机会，建立再就业创新机制，为失地农民提供法律援助和服务指导。

3.6正确处理保护耕地与发展城镇化的关系加强城镇化过程中土地资源的集约利用，在统筹城乡发展、推进城镇化建设的过程中，要尽量保护耕地，缩小征地范围，解决占地用地不合理、不科学、过多过滥的问题，改变土地城镇化大大快于人口城镇化的局面。工商业用地由土地所有权人与投资者、企业谈判去分配；建设基本农田与建设用地，从全国范围内加以平衡；节约出的耕地，需要从近期建设占用和长远城市化发展加以平衡。

要认真落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，尽量减少占用耕地，最大限度地使用存量土地和低效利用的土地，严格执行建设用地审查报批制度，全面实行耕地“先补后占”政策，实现占补平衡。18亿亩耕地的红线要巩固，甚至红线边缘还要扩大。积极探索耕地保护激励机制，完善基本农田有偿保护办法，强化农村土地总体规划，加大土地管理执法力度。

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[4] 中国人大网.高级农业生产合作社示范章程[EB/OL].(2009-05-11)[2013-03-04].http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4304.htm.

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