国内外湿地保护与利用的经验与启示

2013-03-31蒋舜尧朱建强长江中游湿地农业教育部工程研究中心长江大学湖北荆州434025

长江大学学报(自科版) 2013年11期

蒋舜尧，朱建强（长江中游湿地农业教育部工程研究中心（长江大学），湖北荆州434025）

李子新（湖北省江陵县水利局，湖北江陵434100）

刘玮（湖北省荆州市四湖工程管理局，湖北荆州434000）

湿地是水域和陆地交互接壤的独特生态系统，人类的发展历史已经表明湿地具有巨大的经济、社会和环境价值。1987年在加拿大召开的第三届《湿地公约》非缔约国大会上通过了湿地合理利用的定义：“合理利用湿地是为了人类的利益而对湿地资源的可持续利用，并能维持生态系统的自然特征”［1］，并于1993年在日本钏路召开的《湿地公约》第五次缔约方大会制定通过了湿地合理利用指南：制定国家湿地政策、法律和法规；制定有关湿地调查、监测、研究、培训、教育和宣传的计划；在湿地区采取行动，包括制定覆盖湿地各个方面的管理计划［2］。目前，湿地生态系统的保护与合理利用在国际上受到普遍的重视。湿地的保护与可持续利用是一个地区生态文明建设水平的最重要的标志之一。

1 国内外湿地保护与利用存在的主要问题

1．1 湿地减少或消失，生境破碎化

长期以来，由于对湿地的功能与价值缺乏认识，湿地常常成为城市建设与扩展过程中首先被占用、填埋和改造的对象。研究表明，湿地是伴随城市化过程消失最快的成分之一［3-4］。据Boyer等［5］报道，1980～1990年全美国由于城市化导致的湿地损失占30%，超过了过去一直居于首位的农业开发（26%）。湿地减少的另一主要原因是湿地固化，国外大量研究表明，河流、湖泊和湿地表面固化具有负面效应［6］，然而，我国城市水体的固化现象依然非常普遍，所带来的直接后果是湿地减少和功能退化。郑忠明等［7］的研究结果表明，湖泊湿地是武汉市湿地景观的主要类型，其面积下降速度最快，是武汉市湿地景观面积减少的直接因素；同时快速城市化使武汉市湿地景观表现出斑块密度和景观破碎度逐渐增大、分维数逐渐减小、连通性降低的趋势。王滨滨等［8］对白洋淀湿地景观斑块时空变化研究结果表明，1987～2007年淀区斑块数和密度增加了23．01%，景观破碎化程度加剧。Booth等［9］研究认为，人类不断对湿地进行围垦、淤积、开沟排水，取得土地，使得大块湿地被分割成面积较小、孤岛式的零碎斑块，斑块之间连接度下降，增加了湿地内部生境破碎化程度。

1．2 湿地普遍受到污染，富营养化现象突出

Ferrier等［10］对1974～1995年间苏格兰水质的时空变化进行了分析，认为城市区域氨氮、磷悬浮物浓度、重金属含量较高的主要原因是城市地区的人类活动剧烈，对水资源的利用程度较高并造成了很大程度的污染。武汉市环保局监测结果显示，2012年7月武汉市70个湖泊中，富营养化湖泊为50个，其中重度富营养湖泊有5个。水质恶化使河流、湖泊湿地中的大量生物死亡，生物物种多样性大幅度地减少，并由此造成水降低了湿地的生态及社会服务功能。

2 国内外湿地保护与利用的研究与经验

国内外在湿地保护和利用开展了很多方面的工作，也取得了很多的成果和经验。

2．1 湿地保护立法与管理体制

《湿地公约》是全球惟一的一部保护特殊生境的国际公约，它和《生物多样性公约》等与湿地相关的国际公约，通过各国法律的确认，成为各国湿地保护法律体系的重要组成部分之一，包括一些指南、导则和思想都吸收在各国国内的湿地立法中［11］。很多国家制定有一个国家层面的具有统率意义的《国家湿地政策》。世界上第一个有关湿地的地区性政策是中美洲各国于1999年通过的《中美洲湿地保护和合理利用政策》；其他国家如加拿大的《联邦政府湿地保护政策》，澳大利亚的《联邦政府湿地政策》等［12］。这些全国性的纲领性的湿地保护政策，一方面宣示一个国家对湿地立法的重视与政策，另一方面也为一国国内各地方政府进行具体湿地地方立法提供了依据。除了有软法性的统一政策外，许多国家在国家层面有统一的自然保护法律，在这部自然保护法律中规定对湿地生态系统的保护与管理。比如澳大利亚的《环境与生物多样性保护法》，对列入湿地公约名录的湿地的保护专门进行了规定；日本的《自然环境保全法》，是日本环境法调整范围向自然环境领域的延伸，其中多处专门提到了 “湿地”概念，可以用于规范与湿地开发利用活动有关的多种法律行为。还有一些国家虽然在国家立法层面上没有专门的湿地管理的法律，但其湿地保护的规定散放于自然保护区法律、生物多样性法律、渔业资源管理法律、水法律、环境影响评价法律等等相关的生态环境保护法中。比如日本将湿地保护的规定分散于《自然环境保全法》、《鸟兽保护及狩猎法》、《濒危野生动植物保护法》以及《环境影响评价法》中。很多国家还有地方性的湿地立法，即在国家的宏观政策法或宏观自然保护法的基础上，进行地方性的专门湿地立法。比如美国的大部分州都有自己的湿地专门立法，有些州甚至对不同类型的湿地分别立法保护。比如马里兰州将本州的湿地分为3大类型，分别用3部湿地法律（①非潮汐湿地法、②潮汐湿地法、③海岸区管理计划）进行分类保护［13］。就我国的湿地立法体例而言，我国没有国家性的湿地保护法律或能够涵盖湿地保护的环保条款，只有省级的专门性湿地保护条例，地方湿地保护条例出台以后，对于该行政区域内的湿地保护工作提供了法律依据，发挥了很重要的作用，取得了很好的效果，也为国家立法提供了经验［14］。

国内外湿地的管理体制从大的方面来说分为2种，一是成立专门的只针对湿地的管理机构进行管理。二是非专门的湿地管理部门管理，这一个或多个部门兼管湿地利用。第二种又分为2种情况，一种是一部门主管，其他部门协同。主要是指如由环保、水务或自然保护部门，承担起湿地保护的主要责任，并由其他相关部门进行协助性管理。例如英国的湿地管理是由国家自然保护委员会承担，但到了地区或各邦州的层面又有不同。在英格兰和威尔士，湿地管理的政府责任由环保局承担，其对于海岸渔业还有直接控制权。在北爱尔兰则由环境自然遗产局和环保局联合承担。从管理效率与效果而言，这几种管理模式是各有利弊。目前我国湿地保护管理工作的制度设计是 “综合协调、多部门管理”。所谓 “综合协调”，国家林业局是一个综合协调机构，承担组织、协调、指导、监督的职能。分部门管理是指除了林业部门管理湿地以外，环保部门、海洋部门、水利部门、国土部门、建设部门、交通部门都有自身管理湿地的范围，但是这些管理的标准和办法都由国家林业局牵头来制定。

2．2 湿地生态补偿机制

随着国际社会对湿地保护的日益重视，各个国家将生态补偿制度作为一种政策手段，以加强本国的湿地保护工作，并在该过程中不断优化和完善补偿制度。湿地生态效益补偿主要表现为占补平衡、取消转换湿地成本的税收优惠待遇、提高湿地转换的成本、规定环境污染损害赔偿等。占补平衡即实行 “零净损失”目标，指如果不可避免地要占用一定面积的湿地，应该开垦或重建与所占湿地面积相等的新湿地。为遏制湿地面积下降，美国、德国、加拿大、澳大利亚等发达国家在 “湿地零净损失”思想的指导下，在遭受破坏的原有湿地上改善水文条件，改变水质环境，保护区内资源，逐渐恢复原有湿地生态系统功能；另一方面，对于某些不可恢复的湿地，选择恰当地方新建人工湿地，并逐步使之具有自然湿地功能［15］。主要的湿地生态效益补偿方式包括：对利益相关群体的补偿和对湿地生态系统的补偿［16］。例如，面对当前湿地退化严重的现状，美国、加拿大、澳大利亚、德国、英国和瑞典均对湿地的恢复与重建率先进行研究和补偿［17］。目前在国际上湿地生态补偿已经从政府投资为主逐渐发展到政府、私人企业、金融机构等多渠道的融资方式。政府和市场都发挥了重要作用，由于市场机制可以更好地反映生态保护与补偿的成本收益，市场创新对湿地生态补偿正在发挥更重要的作用［18-19］。我国于2009年启动湿地生态补偿试点，2009年6月召开的中央林业工作会议再次要求建立湿地生态补偿制度。2010年，财政部和国家林业局共同组织开展湿地保护补助工作，在全国20个国际重要湿地、16个湿地类型自然保护区、7个国家湿地公园开展湿地保护补助。2011年10月，财政部、国家林业局联合印发了《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》，这为加强湿地保护，建立湿地生态补偿制度奠定了坚实的基础。2010年、2011年中央财政共投资4亿元开展了111个湿地保护补助项目，取得明显成效。为推进我国湿地生态补偿制度的建立，尚需进一步开展深入地研究和探索［20］。

2．3 新技术在湿地保护与利用中的应用

随着信息技术和3S技术等新技术的快速发展，其在我国湿地保护与利用中开始发挥着越来越难以替代的作用。李东颖等［21］对黄河三角洲1986、1996、2009年3个时期的卫星遥感数据进行了处理，提取了黄河三角洲湿地信息，并对三角洲湿地20a间的动态变化进行了分析。王志强等［22］以扎龙国家级湿地保护区为研究对象，以3S和Web技术为技术支撑，开展了湿地监测与决策支持系统研究与开发，为扎龙湿地的保护提供及时、有效的辅助决策支持，使湿地管理和决策过程实时化和科学化，已开始推广到其他重要湿地的保护。张晓楠等［23］在RS和GIS技术支撑下分析了黄骅湿地1987～2003年16a间景观类型间的变化情况，并对湿地生态环境质量进行了评价和分析。

2．4 湿地的生态恢复与重建

为了更好地保护和开发利用湿地，世界各国都在积极采取措施阻止湿地的退化或消失，湿地的生态恢复与重建问题已成为生态学和环境科学的研究热点。如美国1995年开始实施一项总投资为6．85亿美元的湿地项目，旨在重建佛罗里达州大沼泽地。湿地生态恢复的理论基础是恢复生态学。湿地生态恢复的总体目标是采用适当的生物、生态及工程技术，逐步恢复退化湿地生态系统的结构和功能，最终达到湿地生态系统的自我持续状态。湿地的生态恢复技术包括湿地生境恢复技术、湿地生物恢复技术和生态系统结构与功能恢复技术。湿地生态恢复工程一般都是耗资巨大的复杂工程，因此在确定湿地生态恢复方案之前，应对功能设计、操作程序、风险评价、指标体系、恢复技术等进行系统全面的研究和具体规划。张永泽［24］根据对国内外湿地生态恢复研究情况的分析认为，应从以下几个方面加强对湿地生态恢复的研究：（1）方法学研究。借鉴国外成功经验，建立一套适合我国国情的湿地生态恢复研究方法和技术。（2）基础理论研究。如湿地生态系统结构、功能及生态系统内在的生态学过程与相互作用机制研究，湿地生态系统生产力、恢复力、演替规律、可持续性研究等。（3）应用技术研究。如退化湿地生态系统恢复关键技术研究，湿地生态系统结构与功能的优化配置与重构及其调控技术研究，物种与生物多样性的恢复与维持技术研究等。（4）示范推广研究。选取各种类型退化湿地的典型代表，进行生态恢复示范研究。

3 启示

国内外湿地保护的理论与实践给进一步搞好湿地保护与可持续利用工作有以下启示。

第一，加强立法管理，理顺管理体制。湿地保护的有关法律在湿地生态的保护、资源的开发方面起着积极的作用，由于我国暂时没有完善的关于湿地保护的法律存在，使得湿地的利用和管理存在着执行层面上的困难。因此，要加强有关立法，大胆突破传统环境资源法的分割限制，将单一资源法律的横向联系性，通过对生态系统整体的立法体现出来，来保护湿地生态系统的结构与功能、数量与质量。同时，由于湿地生态系统的地域特点很强，应在因地制宜和与时俱进的原则下，进一步加强和完善湿地保护的地方立法。为湿地利用与保护提供有效法律保障。在管理体制方面，加大湿地保护综合协调和组织机构建设，形成顺畅而高效的湿地保护与管理体系。同时，要创新管理机制，积极开展湿地生态补偿等新机制研究和试点工作。

第二，从推进生态文明建设的高度推进湿地保护与可持续利用。湿地保护与可持续利用是推进生态文明建设的重要内容，应进行广泛的宣传和教育，提高全社会对湿地保护与利用重要性的认识，理解和支持湿地保护与利用工作；政府部门应将其纳入国民经济和社会发展规划，确保在财力、人力和物力投入上获得持久重视和支持。

第三，保护现有湿地，治理湖泊水体污染。如针对武汉市湿地生态系统的富营养化、水体污染严重的状况，从源头进行污染控制，要按武汉城市圈 “两型社会”建设要求，对武汉市产业结构和工业布局进行升级改造，指导企业制定用水管理系统，进一步完善污水处理装置；另外，要高度重视农业面源污染，积极发展生态农业和循环农业，结合新农村建设逐步完善村镇分散式生活污水处理设施。

第四，加强湿地公园和湿地保护区建设，并做好示范与推广工作。如武汉市政府在城市生态文明建设中，认识到湿地生态系统功能在社会经济发展中的重要地位，湿地保护面积逐步扩大。现有沉湖、木兰湖、草湖、涨渡湖、涉湖、武湖湿地保护区，其面积为337km2，还建有金银湖湿地公园。2007年市政府工作报告对未来5年的湿地保护提出了要求，并把湿地保护经费列入市级财政预算，使全市的湿地保护与建设面貌发生明显改变［25］。今后应可将湿地公园和湿地保护区的建设成高标准样板工程，并示范与推广工作。

第五，吸收新技术，建立湿地管理信息系统。3S技术可为研究和评价湿地变化、预测湿地变化趋势提供强大的技术支持。通过3S技术来建立湿地数据库，对湿地进行动态监测、湿地景观格局变化和湿地生态多样性调查。以GPS和RS数据为基础，利用GIS的数据库管理和空间分析功能建立湿地信息系统，对湿地资源进行统一管理，指导湿地的保护和合理开发利用。

第六，正确处理湿地保护与利用的关系。湿地是一种重要的自然资源，湿地不仅给人类带来巨大的经济价值，而且还具有重要的生态价值、科学价值和美学价值。在保护的基础上开发利用，在开发中也要加强保护。开发利用前，一定要进行环境影响评价；要严格湿地开发利用审批程序，防止破坏性利用；要制定湿地保护的倾斜政策，建立重要湿地补偿机制。

第七，正确处理湿地保护与工程修复的关系。适度的工程修复是为改善湿地生态系统，达到最终保护湿地的目的，是湿地保护与利用的重要组成部分，但湿地生态系统的极度复杂性决定了工程修复可能存在未知的生态风险，因此应在遵循湿地生态系统规律基础上，科学开展工程的环境影响评价和生态风险评价，并广泛征求专家的意见和建议，本着先模拟和试验，再进行示范、改进和推广的步骤谨慎进行，尽可能做到万无一失。

致谢：本文系武汉长江生态文明研究中心支持的研究课题的一部分，研究过程得到中心领导和专家的大力支持，协助研究工作的还有长江大学的吴启侠老师和硕士生周元、杨威等人，在此谨表由衷感谢！

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