邵云娜

（中共常州市委党校，江苏 常州 213016）

环太湖地区撤村转居工作的问题与对策
——以常州市为例

邵云娜

（中共常州市委党校，江苏 常州 213016）

“撤村转居”是在城市化建设中探索出的一种发展模式。农村村民委员会和社区居民委员会在社会管理职能、土地制度、户籍制度等方面存在巨大差异。撤村转居工作当前在思想认识、管理职责、资产管理、人员安排等方面还存在着一些误区和实际困难，应加强和完善配套法律法规、民主解决资产处置、妥善安排工作人员、积极推行社区自治，以稳妥推进环太湖地区城市化进程。

环太湖地区；撤村转居；对策建议

改革开放以来，我国城市化的路径大体可归纳为农村人口自发进城和 “撤村转居”两条。［1］所谓“撤村转居”，是指将农村的村委员会撤销，改为城市社区居民委员会，用城市的管理模式和方法去治理改制后的社区。［2］“撤村转居”是在城市化建设进程中探索出的一种发展模式，它综合了农村居民区与城市社区在政治、经济、社会发展等诸多方面的特征，是农村居民区向城市社区转型的 “合成品”［3］，这也是现行的城乡二元体制之下，近郊农村加速融入城市的重要方法。

环太湖地区经济社会快速发展，城镇化水平不断提高，但是近郊行政村还执行着传统的农村管理模式和体制，村委既履行经济职能，又承担着大量的市政设施、城市管理等社会管理责任，并且基层组织建设、村民思想意识等还停留在农村阶段，就业、社会保障、房屋违章建筑等问题还与城区存在很大不同。这些问题的存在已经严重影响了城市总体环境面貌的改善，对城市化、城市现代化的顺利推进形成了制约。

常州市对撤村转居工作比较重视。随着区划调整，理顺管理体制，管理集体资产，解决脏乱差问题成为社会管理过程中的关键问题。为此笔者通过常州市城区各区街道及相关部门获取第一手资料数据，对撤村转居工作进行研究。

一、常州市撤村转居工作的现状

随着常州市行政区划大调整，街道以上的管理体制基本理顺，但农村管理相对落后。2003年，根据城市管理要求，常州市各行政村增挂社区居委会牌子。2004年，逐步实施了失地农民保障。2005年，常州市对村集体经济组织实施了改革，明晰了产权，界定了股东身份，为城乡一体化、推进撤村转居工作奠定了良好的基础。

笔者通过常州市城区各街道的实地调查并从农委、国土、民政等职能部门获得数据材料，汇总后部分情况与历史数据有所出入。目前，常州市城区各街道行政村具体分布情况如下：天宁区6个街道，有行政村40个，村民小组401个，完成撤组转居的村民小组226个，完成撤村转居的村23个，现有社区居委会56个；钟楼区7个街道，有行政村41个，村民小组511个，完成撤组转居的村民小组233个，完成撤村转居的村20个，现有社区居委会47个；戚墅堰区3个街道，有行政村9个，村民小组219个，完成撤组转居的村民小组48个，现有社区居委会14个。

当前，常州市拟撤村转居的村情况非常复杂，村居杂居现象相当严重，这些情况大致可分为3类：一是 “城中村”，数量最多。城中村已没有耕地，农村劳动力已转移到二、三产业，村民的生活方式已向市民化接轨，农民已向市民转变，甚至一些自然村出现了人口绝对减少，形成 “空心村”［4］。但各村集体经济发展极不平衡，有的村集体资产较多，土地征用款或村集体房产租金收益较大；有的村则集体资产积累很少，甚至还有负债。村里承担环卫、水电、村镇建设等理应政府有关部门承担的职能。“城中村”例如钟楼区永红、五星街道，天宁区红梅、兰陵街道等。二是 “拆迁村”。农民由于土地被征用、房屋被拆迁，已统一安置到新居民公寓，主要分布在开发区。以钟楼区北港街道来说，因为拆迁和土地征用，农民有的选择了商品房，有的进入安置房，建立6个居委会，行政管理全部落到社区居委会，但资产很不清晰，且没有办法理清。三是规划拆迁的村，如钟楼区西林街道，这部分数量较少。［5］

二、撤村转居工作存在的困难

作为一项异常复杂的系统工程，环太湖地区撤村转居工作涉及到村集体资产的管理、农村现有社会管理体系的转变、村庄的科学规划，也涉及村民成为市民以后意识的转变，这是一项非常复杂的系统工程。当前，从常州市撤村转居工作的现状看，正面临着重重障碍，主要表现在以下几个方面：

（一）思想认识还不到位，市、区、街、村、民心态各异

从市一级层面上看，早在2004年，常州市就对撤村转居工作进行专项调研，预测由市统一进行撤村转居工作，每个区需要上亿元的成本。由于成本较高，一次性统一撤村转居比较困难，因此搁置了这项议题。目前，常州市委、市政府还没有专门出台关于撤村转居工作的文件，但又特别重视这块工作，将其纳入了各区年度工作的考核。

从区级层面上看，对撤村转居工作只能静观其变。一方面是区里非常想要完成市里考核内容。另一方面，又担忧区级财政难以承担该项工作，希望由市牵头，市级财政给予补贴。

从街道层面上看，街道考虑较多的则是撤村转居后能否与公共财政接轨的问题，考虑如何能减轻目前村级负担，同时也忧虑资产失去控制。

从村委层面上看，由于村与村之间的集体资产存在严重不平衡，在撤村转居过程中可能引起百姓互相攀比，担心造成不稳定因素，少数负债较多的村怕引发矛盾，顾虑重重。同时，也担心自主权、事权受到影响。

从老百姓层面上看，村民则考虑撤村转居后原集体资产如何处置，村民转变为市民后是否会影响收入，担心撤村转居后集体资产被平调，集体经济发展受到制约等。

（二）管理职责尚未明确，管理方式滞后

村委会具有村民自治组织与集体经济管理者的两重身份，而居委会则是单纯的居民自治性质。撤村改居要将村委会的村集体资产管理职权剥离出来，但是现实并非如此。例如，2005年钟楼区在五星街道第一个试点，对11个村的集体资产进行股份制量化，绝大部分村民存在双重身份，既是股民又是居民。随着城市化建设的推进，五星街道开始大规模拆迁，大量村民被征地拆迁成为安置户。居民被融入到社会化管理的范畴，村委会没有义务再来承担这些居民的社会化管理职能，但由于缺乏明确的职责规定，村委仍然承担着原有村民的养老补助及物业补贴等。同时，新的居委会还面临公共投入的资金匮乏及居委会 （与原村委会比较）运作难等问题。面对这一状况，目前政府公共财政政策不明朗 （城乡二元结构，客观上存在公共财政投入方式的体制性差异以及财政投入总量本身匮乏），若投入不足，老村民 （新居民）对撤村转居有想法，若由股份经济合作社补足，必将失去股民的利益。因此，随着城镇化进程的加快，村委会和居委会并存的模式已不适应现实情况，进一步深化实施撤村转居，明确管理职责势在必行。

另一方面，撤村转居后，管理方式滞后。虽然撤村转居后名义上已成为社区，但在基础设施建设上并未纳入城市统一管理，仍然处于农村管理体制之下。市政、环卫、电力、电信等基础设施的改造建设至今没有列入有关职能部门的议事日程，没有制定改造的规划和计划。城市自来水、煤气等的初装费，已经包含在商品房价格中，而农村由村级财政列支，撤村转居后，如何管理没有明确。特别是，目前管理成本巨大，管理近10万村民，一年管理成本高达2.2亿元。

（三）集体资产量化困难，农村集体经济组织股份化改革问题频现

撤村转居涉及集体利益的分配，农村长期以来积累的矛盾也会集中触发和显现。在资产量化方案中，需要考虑各利益群体。特别是在土地征用工作中农转非人员情况复杂，在农转非中有安排工作的，有没有安排工作的，还有大集体、小集体和农嫁非、非嫁农、农嫁农等情况，资产量化对象十分复杂。

虽然实施了农村集体经济组织股份化改革，但在产权结构、管理主体地位、产业发展等方面存在一些问题。第一，产权尚未完全清晰。以当前改革情况来看，大多数股份合作社只明确了其股东的身份，没有进行固化。即使已经固化好，股权中也还存在40%～60%的集体股，股东权益不明确。第二，法律规定不明，管理主体地位不确定。现有法律法规的缺失，使股份合作社并没有真正确立其主体地位。特别是在经营集体资产中，与原村民委员会相比，需要缴纳税金，无形中增加了股份经济合作社的负担，减少股民利益。第三，现有产业发展缺乏方向。当前，城市化不断推进，现有的城市规划中，对农民利益、集体利益保护不够，甚至有牺牲农村建设城镇的倾向。这就导致原集体资产在变现后，可能得不到有效的置换，合作社难以良好发展，集体收益趋减，给集体资产处置增加了难度。第四，存量的土地没有界定和评估。部分村尚有一部分集体土地和剩余国有土地，这些土地原则上属村所辖范围内农民所有，撤村转居后，如何界定、评估、妥善处置这些土地成为难题。［6］

（四）村级管理人员过多，身份待遇难以落实

撤村转居后，原村干部工作如何安置分流，村干部的编制如何认定，工资如何负担，今后的退休如何安排，将直接关系到转制能否顺利进行，直接关系到区域的稳定。

具体而言，第一，村委会工作人员向社区居委会转化的过程中存在一定的障碍。常州市推行社区专职工作职业资格制度，要求社区专职工作者必须首先取得职业资格，而目前村委会的工作人员基本没有社会工作者的职业资格。第二，撤村转居后，一部分人员分流到股份合作社，实行企业化运作，另一部分人员分流到居委会，承担社会化管理职能。怎样分流又是一大难题，是按职务分流，还是按业务分流？第三，撤村转居后，村干部的工资如果由市财政负担，由于政府财政承担能力有限，所支付的补贴将远远低于由原来村集体支付的水平，这样势必会影响村干部改革动力，从而阻碍撤村转居工作的顺利开展。同时，如果工资由财政负担，那么他们的奖金补贴由谁来支付，是否应继续由村财力来补贴？补贴是否应设置一个过渡的期限？这些问题都值得深入研究。

三、完善撤村转居工作的对策建议

（一）加快制定和完善与撤村转居配套的法律法规

当前，完善撤村转居的管理体制，实现居委会管理职能转变，是撤村转居工作的关键。应完善有关法律规范，明确规定社区居委会各项职能及职责分工，做好过渡工作。要健全 “领导层”、“决策层”等制度体系，选好社区两委班子，推进民主听证制度。［7］要建立起一套完善的基层社会自治法规体系，在村民转变为居民的过程中，协调矛盾，减少适用法律的冲突，以保障有序过渡，平稳过渡。同时，政府要保障村民转变为居民后所实际享有的权利不受损害，要进一步加快统筹城乡社会保障制度，切实保障撤村转居后居民生活稳定。

（二）民主解决土地补偿和集体资产处置管理问题

在此过程中，应集思广益，民主决策。集体剩余土地一次性转为国有应按照国家规定的标准给予村民补偿。坚持 “促进集体经济发展，有利社区建设管理，保障群众基本权益”的原则，在确保集体资产不流失的前提下，逐步建立产权明晰、权责明确、运作规范、管理科学的新型社区股份经济合作社。一方面通过 “城中村”改造、社区建设、农民公寓建造及城市大规模拆迁等城市资源重新整合的契机，购造一批为城市商贸服务的配套设施，并利用 “留用土地”有效地建设工业园区、商贸服务中心、社区服务中心，选择优势企业、优势项目，通过土地使用权作价入股或收取租赁费等，确保集体资产保值增值，通过规范完善股份合作社，提高股民的收入水平。另一方面，对存量资产相对少、受规划制约、无发展空间以及农民统一安置到安居小区的，原股份经济合作社的集体资产在保证失地农民按政策落实和保证划拨给新社区居委会正常支出费用后的集体资产，可通过一次性置换按股份一次性分配给农民。

（三）妥善安排原村委工作人员提升工作人员素质

在撤村转居工作完成后，新的社区居委会开始运行，居委会工作人员的能力和素质成为今后更好完善社区工作的关键。建议撤村转居后，原村委会班子成员凡符合居委会任职年龄要求并取得任职资格的，全部归入社区居委会，年龄偏大或未取得任职资格的成员，可作为居委会附属人员。上述人员5年内享受原村委会考核待遇，扣除财政支付部分，其余考核报酬由股份经济合作社划拨。原村担负村镇建设、社会治安管理等工作的人员，先并入居委会，作为居委会附属人员，逐步分流，其报酬一部分由财政支付，不足原待遇部分由股份经济合作社划拨。原村担负经济管理职能人员，仍留在村股份经济合作社，作为合作社管理人员，考核渠道不变。今后，要有针对性、目的性地帮助社区工作人员开展业务培训，提高社区工作的职业化、专业化水平，帮助工作人员了解其自身工作职能及工作重点，认真、有效开展工作。在一段时间过渡之后，还要考虑采取社区招聘方式，将有知识有能力的青年人也纳入社区工作班子，并逐步制定科学的培养方案和考核标准。

（四）积极推进社区居民参与社区自治提高认同感

撤村转居后，最大的问题是原村民对社区没有认同感，对公众事务的参与热情低。比如，在称呼上，他们仍管居委会主任叫 “村长”，新社区则还是称为 “我们村”。因此，新社区要想方设法积极调动社区居民参与社区自治，要积极培育各种社会组织，打破政府强力推进的治理模式，提高农民的组织化程度。［8］第一，要不断加强宣传，强调社区意识。要通过各种形式的宣传活动转变居民观念，鼓励居民参与社区建设。第二，要创新居民参与机制。要创新理念，在不违背现有法规的前提下，创新规章制度，完善参与机制。要鼓励社区居民参与社区管理的积极性，并使居民参与社区自治逐步规范化和制度化。第三，要坚持社区需求本位原则，以共同需求、共同利益来凝聚社区居民。要以社区居民实际需求为最终目标，解决居民普遍关心的实际问题，以社区共同利益凝聚人心，惠及百姓。

［1］杨贵华.论我国城市化进程中的 “村改居”路径 ［J］.湖南社会科学，2011（5）：63—65.

［2］周燕.“村改居”进程中的问题与对策探讨 ［J］.成功：教育，2012（12）：1—2.

［3］高扬.城市化进程中 “村改居”建设问题与对策研究 ［D］.天津：天津大学，2012.

［4］赵美英，李卫平，陈华东.集中居住农民的就业问题研究——以常州市A村为例 ［J］.常州大学学报：社会科学版，2010（4）：53—57.

［5］顾敏琪.“村转居”社区党建工作研究——以江苏省常州市天宁区青龙街道为例 ［J］.常州大学学报：社会科学版，2013（4）：51—54.

［6］周晓唯，魏召君.我国农民市民化存在的问题及解决途径［J］.四川理工学院学报：社会科学版，2011（4）：21—22.

［7］邓秀华.“村改居”社区建设要重视失地农民就业［EB／OL］.（2013－10－01） ［2013－10－20］.http：／／www.efaw.cn／a／fazhizhoubao／2013／1001／3286.html.

［8］熊昌茂.现阶段农村社会管理创新的路径研究 ［J］.常州大学学报：社会科学版，2011（3）：43—46.

（责任编辑：刘志新）

The Problem s and Countermeasures of Village－to－Community Construction around Taihu Lake Area——Taking Changzhou as an Exam p le

SHAO Yun－na
（Party School of CPCChangzhou Municipal Committee，Changzhou 213016，China）

“Transformation from RVC to CRC”is an initiative developmentmode for urbanization.Rural villager committee（RVC）and community resident committee（CRC）present dramatic differences in community management，land policies and village household register systems.There are somemisunderstandings and practical difficulties in mindsets，management responsibilities，assetmanagement，and resident settlement in the“transformation from RVC to CRC”.Accordingly，countermeasures are put forward to improve the relevant laws，deal with assets democratically，settle staff properly，and proactively motivate community autonomy，so as to press ahead the progress of urbanization around Taihu lake area.

Taihu lake area；transformation from RVC to CRC；countermeasure

C912.83

A

2095—042X（2013）06－0041－04

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.06.011

2013－10－10

邵云娜 （1981—），女，江苏常州人，硕士，讲师，主要从事应用社会学研究。