安徽歙县人民检察院课题组

对检察机关案件管理改革的探究

安徽歙县人民检察院课题组＊

2013年是全国检察机关全面开展案件管理工作的第一年，也是案件管理机制改革深入推进的关键性一年。全国不少检察机关，尤其是基层检察机关，大都成立了案件管理的专门机构，其目的就是以加强案件管理工作为抓手，更好地贯彻落实修改后的《人民检察刑事诉讼规则（试行）》，全覆盖推行案件管理机制改革，实现“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评”的要求。本文着重从案件管理、职能整合与强化检察机关内部监督的角度对案管中心进行研究。

案件管理 职能整合 检察机关内部监督

一、案件管理的十项业务需要从六个方面抓好落实

（一）案件管理有十项具体业务

最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》一书中对案件管理的业务范围作了明确的规定：

1.统一负责案件受理、流转；[1]案管机关统一受理案件的类型主要有：侦查机关、下级人民检察院移送的审查逮捕、审查起诉、延长侦查羁押期限、申请强制医疗、申请没收违法所得、提出或者提请抗诉、报请指定管辖等案件。

2.统一负责办案流程监控；

3.统一负责涉案的财物监管；

4.统一负责以本院名义制发的法律文书的监管；

5.统一负责接待辩护人、诉讼代理人；

6.统一负责组织办案质量评查和综合考评；

7.统一负责业务统计、分析；

8.对执法办案风险评估预警工作进行组织协调和督促检查；

9.开展执法规范化建设；

10.检察长或者检察委员会交办的其他工作。

（二）落实十项业务的六方面措施

落实《检察机关执法工作基本规范》所规定的十项业务，本文认为，应当抓好以下六个方面工作。

1.解决好思想认识问题

在开展案件管理机制改革中，作为检察院的领导，当然希望案件统一管理，这样能够及时掌握案件的进展程度。而且，案件统一管理，院领导需要关注的不是具体部门的办案进度，只需要了解全院案件的流程，掌控起来更加方便。但具体办案部门对案件统一管理心理上往往不太容易接受。有了案管机构，案子照办，实际上多出了一个“婆婆”，原来直管的是院分管领导，现在的案管机构成了如影随形的直管领导。人在本性上是追求自由的，多一层监督，就感到多一份拘束，心里总是不舒服，总是容易产生排斥、抵触情绪。这就需要加强教育与引导，讲清案件管理的作用，特别是对提高办案质量和保护办案人员的作用，一定要讲清楚。

2.统一进出口

《人民检察刑事诉讼规则（试行）》规定：“人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理”。“受理”可以理解为接受与办理。办理虽然有具体办案部门，但对外却只能由案件管理部门出面。这也就包括了案件的进与出。从进口的角度看，无论何种渠道来的案件，到了检察机关，只有一个机构受理。这也就是案件受理窗口。有的称案件管理中心，有的称案件管理办公室。这个窗口既是对外的，也是对内的。对外有公安机关、国家安全机关、海关移送来的案件，自办案件也同样交给案件管理部门。无论是外系统移送来的案件还是自办案件，都统一交给案件管理部门，由案管部门分转给相应的办理部门。从出口看，办理案件的部门在案件办结或需要与原移送单位进行交往，也由案管中心统一办理。如起诉或退回侦查机关补充侦查，由案件管理部门开具法律文书，也由案件管理部门退回侦查机关补充侦查或移送法院。这样既省去了具体办案部门案外时间和跑腿之累，也免去了办案人员办人情案的嫌疑，更重要的是从流程上对案件的进展有了统一的掌控，最大限度地避免了因个人有意或疏忽的原因而导致办案程序上出现问题。对于案管部门把好出口关，《人民检察刑事诉讼规则（试行）》要求十分明确：“人民检察院办理的案件，办结后需要向其他单位移送案卷材料的，统一由案件管理部门审核移送材料是否规范、齐备。案件管理部门认为材料规范、齐备，符合移送条件的，应当立即由有关部门按照相关规定移送;认为材料不符合要求的，应当及时通知办案部门补送、更正。”

3.抓好两个系统的运行与互动

第一是外部系统。指的是有法定办案权、需要把案件交给检察机关处置或需要同检察机关发生关系的各办案单位。主要有公安机关、国家安全机关、海关和法院等。检察机关与这些单位打交道，统一由案管部门出面。如对退回补充侦查，案件管理部门不仅要补充材料，对补充侦查的时效、期限、程序都要进行监督与提醒，要认真关注这些单位的办案进程。所以，案管部门与外部系统是一个时时双向互动的关系。

第二是内部系统，也就是检察机关的自办案件。一旦进入案管部门，其程序也同外部系统一样，由案管部门监督与提醒，虽然是在同一个检察机关，案管部门同办案部门围绕所办案件，也是一种双向互动关系。

4.要发挥好三个方面的作用

一是受理与监督。案件受理只是案件管理的开始。因为案管部门自身并不办理案件，案件受理后，案管部门按案件性质和本检察机关各职能部门的分工，把案件分转到相关办案部门。分转以后，案管部门必须盯着案件走，对办案流程实行全程监控。受理案件，与流程监控相比，相对简单，监控流程，不仅是一个动态的过程，同时还是一个确保办案质量的过程。流程全监控，是检察机关内部加强自我监督，提高办案质量的实质意义所在。对外部来说，各有关机关的案件移送只需送往同一窗口，无需像以往一样找到相应部门的办案人员才能进行移送，节约了时间，确保了移送的效率。

二是及时处置。在监督过程中，如果发现问题，必须及时处理。对于情节轻微的，可以向办案部门或者办案人员进行口头提示；对于情节较重的，应当向办案部门发送案件流程监控通知书，提示办案部门及时查明情况并予以纠正；情节严重的，应当向办案部门发送案件流程监控通知书，并向检察长报告。

三是评查统计。一个案件办结后，进行评查分析是十分必要的。评查主要是对办案材料（含各种证据）的管理与使用、案件的质量、案件当事人的反映、案件所带来的社会效果、舆论媒体对案件的评价与反映等方面进行评定。统计主要是对所办结的案件的重要数据进行统计，从统计资料中找出规律，为以后的案件管理提供借鉴作用。

5.要注意把握好以下四个环节

第一，审查环节——案管部门对需要统一受理的案件，应当进行审查。根据最高人民检察院出台的《检察机关执法工作基本规范》，审查内容有：（1）审查案件是否属于本院管辖；（2）审查案卷材料是否齐备、规范，是否符合有关规定的要求；（3）审查移送的款项或者物品与移送清单是否相符；（4）犯罪嫌疑人是否在案以及采取强制措施的情况；（5）公安机关等侦查机关移送审查起诉时随案移送涉案财物及其孳息的，人民检察院案件管理部门应当在受理案件时进行审查，并及时办理入库保管手续。

第二，受理环节——移送到检察机关的案件、检察机关自办的案件都由案管机构受理，案管机构在受理案件时要做好登记工作。 但不同情况需要区别对待，案件管理部门对接受的案卷材料审查后，认为没有问题的，应当及时进行登记，登记后立即将案卷材料和案件受理登记表分转给相关办案部门进行办理。如果审查后，认为案卷材料不齐全的，应当及时要求移送案件单位补送相关材料。对于案卷装订不符合要求的，应当要求移送案件单位重新装订后再移送。

第三，全程监控——案件分转出去后，案管部门要对案件进行流程全监控，随时了解案件的进程，时时关注案件的时效，期限快到时及时发出预警，以保证案件程序公正。

第四，结案评查——结案后应当及时进行认真的评查。虽然有的评查内容在短时间内不一定能够显现，但绝大部分评查所需要的信息或材料都应当是比较容易获取的。对评查所需要的资料进行搜集尽量仔细一些、完整一些是对的，但没有必要求全责备。

6.健全案管方面的五项制度

（1）受理时的登记制度。这是检察院办理案件的起始点。交由检察院办理的案件，必须交给案管机构统一受理方能进入检察机关办理案件的程序。案管机构接到内外系统移送来的案件，一定要认真登记，做到有案可查。同时，对随案移送的涉案财物及其孳息的，也要进行登记。另外，人民检察院办案部门查封、扣押、冻结涉案财物及其孳息后，应当立即将扣押的款项存入专门账户，将扣押的物品送案件管理部门办理入库保管手续，并将查封、扣押、冻结涉案财物的清单送案件管理部门登记，至迟不得超过三日。法律和有关规定另有规定的除外。

（2）审查、审批制度。侦查机关移送的案件需要审查起诉，这由具体的职能部门执行。但是，侦查机关移送审查起诉时随案移送涉案财物及其孳息的，人民检察院案件管理部门应当在受理案件时进行审查，这是案管部门的职责之一。

另外，人民检察院办案部门需要调用、移送、处理查封、扣押、冻结的涉案财物的，应当按照规定办理审批手续。案件管理部门对于审批手续齐全的，应当办理出库手续。对此规定，案管部门的职责是审查审批手续是否齐全。

（3）办案前的交接制度。案管部门受理案件后，必须把案件分转给相应的具体办案部门，在分转时，应当有严密的案件交接制度。交接的内容、交接的时间、交接的地点、交接人、签收，应当一应俱全。

（4）办案过程中的监控制度。案管部门对全院所有的案子都进行流程监控，这种流程监控要有具体的体现。如果检察院办案部门或者办案人员出现有《人民检察刑事诉讼规则（试行）》第六百六十九条规定的那六种情形之一的，应当及时提出纠正意见。如果已经发出了案件流程监控通知书，办案部门在收到案件流程监控通知书后，应当在十日以内将核查情况书面回复案件管理部门。

（5）案子办结后的总结归档制度。案子办结后的评查过程其实也就是办案的总结过程，评查材料要整理归档。案件本身有的案卷虽然已经退了回去，但作为检察机关，应当在案件办理过程中就将这些材料制成电子文档，建立起所有案件的电子档案，可随时调阅，作比较或参考。

二、进行职能整合是案件管理机制改革的必然要求

（一）传统案件管理模式的缺陷

第一，传统的办案模式影响检察机关整体功能的发挥。传统的案件管理模式相对偏重于办案结果，容易忽视办案过程；相对强调纵向条线管理，容易忽视横向整体管理，这种管理模式不能完全适应新形势的发展需要。传统的案件管理模式是一种从检察长到承办人的线性垂直管理模式，各办案业务部门以自我管理为主，这种模式存在三大不足：一是案件管理主要依赖于检察长、主管副检察长的宏观管理，业务部门负责人的直接管理，以及上级业务部门的监督管理，管理归口分散，管理层次多，指挥链条长；二是长期沿用以部门领导纵向管理为主的分散管理模式，是“铁路警察，各管一段”，各分管领导缺乏及时、全面了解和统筹各项检察业务工作的渠道，管理环节条块分割，缺乏统一性、整体性、系统性、协调性，缺乏统一机构对案件进展不间断管理，既不利于办案资源的统筹配置，也不利于检察长对各项业务情况的宏观把握；三是在旧有的管理模式之下，对案件的内部监督多依赖领导监督和下一检察环节的监督。案件的办理进展如何，受理、办结了多少案件主要由业务部门内部掌握，案件管理存在封闭性和阶段性，重结果审查，缺乏过程性监控，监督缺位，不能及时发现和纠正检察环节中的问题。这种管理体制导致的后果：一是为决策提供信息的速度缓慢，信息容易失真；二是管理“断头”多；三是纠偏纠错动力不足。在传统的案件管理模式下，检察案件的内部监督制约机制表现为横向监督制约不足、纵向统筹指挥缺乏等弊端，影响了检察机关执法办案的质量，也影响了检察业务的整体协调发展。

第二，内部监督制约纠正制度难以落到实处。检察机关对自侦案件虽有一系列的制度规定，但由于都是同事，碍于面子，尤其是在工作琐碎且繁重的审查逮捕、审查起诉案件，很难实施有效的同步监督，也就难以及时发现和纠正工作中出现的问题。甚至还有的分管领导时不时表现出“护犊子”的现象。

第三，法律监督职能发挥受限。检察机关本身就是一个法律监督机关，尤其是对公安与法院的执法与司法，监督是其法定责任。但是，由于检察机关刑检部门干警常年与公安、法院相对固定的人员频繁接触，密切交往，人情关系、互相配合占了上风，监督意识逐渐淡化，监督职能也就日趋弱化了。

第四，激励机制弱化。由于检察机关办案各行其是的特点，缺乏可比性，导致了机关内部对业务工作的考评缺乏权威的考评部门和科学的考评方法，造成了干多干少一个样，干好干坏一个样，甚至是干与不干一个样。评优提拔凭印象，工作干得多未必得到认可，干工作居中游的，票数不一定少。这就难以有效激发检察干警的工作积极性和主动性。

（二）职能整合的具体内容

案件集中管理模式，是将相关职能由各相关综合部门和业务部门统一整合到案件管理部门。案件管理部门的管理职能基本上围绕“六个统一”开展案件管理工作，即统一受理案件、统一分派案件、统一送达案件、统一赃证款物管理、统一案件数据出入口、统一对案件程序流转进行跟踪监督。许多地方检察机关整合内部管理资源的主要举措有：（1）将办公室的检察业务统计工作、检察建议法律文书管理工作等职能划归案件管理机构。（2）将法律政策研究室的制订和修改执法办案工作流程、法律文书管理、执法检查等职能划归案件管理部门，同时越来越多的地方检察院将检察委员会办公室的工作职能划归案件管理部门，如辽宁省检察机关、深圳市和南通市检察机关。江苏省人民检察院已于2010年6月明确要求基层检察院检察委员会办公室工作职能划归案件管理部门。（3）将监察部门在执法监督工作中的主要职能较多地转移到案件管理部门，将对程序质量和涉案款物的监管，明确为案件监督管理部门的主要职责。（4）将政工部门的执法规范化建设、检察业务考核评价、检察人员执法业绩档案等职能划归案件管理部门。（5）将执法办案部门受理案件和裁判文书等，送达案件，开具涉及人身权利和财产权利的法律文书等职能划归案件管理部门。（6）将财务装备部门保管涉案物品的职能划归案件管理部门。深圳、苏州等地检察机关的案件管理部门已承担对涉案物品的保管职能，并且率先实行了条形码管理技术。[1]尹吉，杨永霞，毛建忠.检察机关案件集约化管理研究. 人民检察[J]，2012(15):39

经过职能整合，各办案部门和具体办案人员要实现三个转变。即从原来的自己掌控办案向在案管机构监督下办案转变；二是从原来办案人员个人从头到尾承包式办案向在案管机构监督下透明、规范办案转变；三是从原来在纵向领导下办案向在案管部门流程监督、引导下办案转变。

职能整合以后，或多或少的会给办案部门与办案人员带来一些不适应，办案部门与办案人员应当消除这样一些心理与思想观念：（1）我的案件我做主；（2）案件管理多此一举；（3）都是同事，案管不必太较真；（4）有了案管，阻断了我的社会资源；（5）案管是多出来的婆婆，无端多出个机构干预了我的办案。

（三）案管中心设立的特别要求

1.职能：不同的检察院对案管机构的职能进行过各自的探索。有的归结为成六项职能，有的归结为七项职能，还有的归结为八项职能，而且角度还各有所不同。

八项职能的具体内容如下：（1）负责对案件各个诉讼环节的程序管理；（2）负责对具有人身强制性、财产强制性等主要法律文书的管理；（3）负责对职务犯罪侦查部门不立案、撤案、不捕不诉等案件实行复查；（4）负责对侦查监督、公诉部门不捕、不诉、撤诉、复议、复核案件，捕后变更强制措施、被法院改变定性等案件实行复查；（5）负责对涉案款物的追缴、处理情况进行监督；（6）负责对案件质量进行考评；（7）负责对涉检上访案件的复查；（8）负责领导交办的其他事项。

2.人员：案管中心的人员配备有一定的特殊要求。从人员素质来说，应当是检察机关办案的行家里手。不懂办案，接受案件以后就会无从下手。从人数来说，现在干警人数少的基层院案管中心大都只有2-3人，这是不够的。因为案管机构要管进口，也要管出口，还要监管全检察机关所有案件的流程，对案件进行统计分析、信息查询、综合考评等。随着社会发展的要求，案件各种质地的资料，都会被转变为电子数据，电子数据的制作，非一般人可为，必须是电脑高手。另外，按照《人民检察刑事诉讼规则（试行）》的要求，随案移送的被扣押的涉案财物及其孳息也由案件管理跨部门管理，而管理这些随案移送的被扣押的涉案财物及其孳息人，需要有很强的事业心与责任感。

3.设备：由于案管机构承担着对外联系的重要职责，所以案管部门的办公场所应当相对独立且交通相对方便。通讯设备要保持畅通，电子办公设备配备要齐全。电脑、扫描仪、刻录机是必不可少的设备，其他普通办公用品也应配备齐全。

三、加强检察机关内部监督是统一设立案管机构的目的所在

建立专门的案管机构，为的就是加强监督。检察机关的内部监督，既包括了对人的监督；也包括了对事的监督；还包括了对办案机构的监督；更突出表现在对办案过程的监督；也当然包括对法律实施情况的监督。就目前案件机构的职责而言，其主要有以下几个方面的监督。

1.2012年10月16日最高人民检察院第十一届检察委员会第八十次会议通过的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第六百六十九条，应从六个方面对本院办案部门或者办案人员进行监督：（1）查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物不符合有关法律和规定的；（2）法律文书使用不当或者有明显错漏的；（3）超过法定的办案期限仍未办结案件的；（4）侵害当事人、辩护人、诉讼代理人的诉讼权利的；（5）未依法对立案、侦查、审查逮捕、公诉、审判等诉讼活动以及执行活动中的违法行为履行法律监督职责的；（6）其他违法办理案件的情形。

2.对以本院名义制发的法律文书实施监督管理。

3.监督人民检察院办理的案件，办结后需要向其他单位移送案卷材料是否规范、齐备。

建立案管机构，统一案件管理，这是检察机关发展史上的一件大事，新的机制能够带来新的发展，但新的机制也有不少人一时不能适应。也正是在这个意义上说，新的体制机制的建立与推广是一个过程。我们不能等，但也不能盲目地干，我们要认真研究《人民检察刑事诉讼规则（试行）》的要求，要多学习他人的成功经验，更要大胆地实践，探索出一条适合本院特色的路子，形成一套行之有效的做法，以便更好地发挥案件管理机构的作用。

1.孙谦.人民检察院刑事诉讼规则（试行）〉理解与适用[M].北京:中国检察出版社,2012.

*主要执笔人：杨晓黎；课题组其他成员：王绩城 、王小俊。本文系2012年安徽省检察院理论研究课题《案件管理、职能整合与强化检察机关内部监督》的结项成果（项目编号：AJ2012D02）。