梁德阔

社会管理的法治保障路径

梁德阔＊

十八大报告首次提出社会管理的法治保障，把社会管理纳入法治化轨道。基于社会管理法治保障的内涵，从法治运作的立法、司法、执法和监督视角，提出社会管理法治保障的基本路径：立法先行，奠定社会管理法治保障的前提；司法公正，恪守社会管理法治保障的底线；依法行政，把握社会管理法治保障的关键；法律监督，促进社会管理法治保障的实现。

社会管理 法治 立法 司法 执法 监督

十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这是对十七大报告“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的深化，官方文件首次提出社会管理的法治保障，强调了“法治保障”在社会管理中的重要地位和突出作用。把社会管理纳入法治化轨道，是社会管理合理性和正当性的来源，是完善社会管理的根本，也是提高社会管理科学化水平的必由之路。社会管理的法治保障是我国“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略在社会管理中的具体化，当代中国最大的社会管理创新就是严格贯彻和落实依法治国的方略，建设社会主义法治国家和法治社会。社会管理法治保障研究涉及到社会学、法学、政治学、管理学等多方面的知识，它需要多学科的交叉融合，多领域的广泛合作，多视角的集成创新。[1]目前关于社会管理的法治化和法治保障的研究成果不多，也仅限于法学领域，亟待社会学、管理学、政治学等多学科介入。如：江必新、罗英的《社会管理法治化三论》（《理论与改革》2012年第1期），贾宇的《社会管理创新与法治保障》（《公民与法》2011年第8期），付子堂的《论建构法治型社会管理模式》（《法学论坛》2011年第2期），陈斯喜的《法治化精细化是创新社会管理的必由之路》（《中国党政干部论坛》2011年第3期），应松年的《社会管理创新引论》（《法学论坛》2010年第6期），等等。已有成果从法治精神、法治理念、法治手段、法治实践等方面研究社会管理法治化的内涵、方向、原则等，为继续研究奠定了基础，但精细化研究相对不足，本文从法治程序保障的角度深入探讨社会管理的法治保障路径。

一、社会管理法治保障的内涵

古希腊哲学家亚里士多德指出，法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。[2]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京:商务印书馆，1965:199.1959年在印度召开的“国际法学家会议”通过了《德里宣言》，这个宣言权威性地总结出法治的三条原则：第一，根据法治原则，立法机关的职能在于创造和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件。第二，法治原则不仅要对制止行政权力的滥用提供法律保障，而且要使行政能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。第三，司法独立和律师自由是实施法治原则必不可少的条件。现代法治吸收了古典法治思想的精髓，并在内涵上更为丰富，拓展为用完善的法律保障民主、自由、平等、人权等。

国内学者探讨了社会管理法治化的基本内涵，成果不多。西北政法大学校长贾宇指出，社会管理创新中应发挥法治的保障作用，通过立法先行，为依法管理社会奠定制度基础；坚持依法行政，建设法治政府；践行司法为民，化解社会矛盾，深入推进社会治安综合治理。他认为法治国家具备以下几个基本特征 ：（1）有比较完备的法律体系，并且法律是“良善”的法律。（2）法律在国家的政治、经济、文化和社会生活中具有崇高的地位和权威。（3）公共权力受到制约、政府严格依法行政。这是法治的最核心特征。（4）法治意味着一个社会基本实现了理性、公平、正义、自由等基本法律价值。[3]贾宇.社会管理创新与法治保障[J].公民与法，2011(8):4.最高人民法院副院长江必新认为，社会管理法治化意味着用法治精神统帅社会管理全局，用法治眼光审视社会管理现状，用法治思维谋划社会管理战略，用法治手段破解

*梁德阔（1975—），男，安徽霍邱县人，上海政法学院社会管理学院副教授，社会学博士后，法学博士。社会管理难题，用法治方法巩固社会管理成果。实现社会管理法治化，应该以形式法治为基础，以实质法治为主导，以行政法治为重点，以程序法治为核心，以民生法治为后盾。[1]江必新，罗英.社会管理法治化三论[J].理论与改革，2012(1):127.蒋晓伟教授认为，社会管理法治化的基本内涵是建立市民和村民为社会管理最重要主体的体制和机制，并对国家机关和国家机关工作人员实行有效的控权。[2]蒋晓伟.论社会管理法治化的基本要素[J].河南财经政法大学学报，2012(1):161.

“法治”是相对于“人治”而言的，我们通常认为法治应包含以下要素：其一，一个成熟的法律体系。建设法治必先有法可依，法律体系是法治的必备前提。成熟法律体系的理想化状态是门类齐全、结构严密、内在协调，使得人们在政治生活、经济生活和社会生活的主要方面均有法可依。其二，已制定的法律必须公布。法律不公布就没有效力，因为每个人将会生活在极度不确定和无法预期的混乱之中。当然，法律公布并不是要求每个人都确切地了解规范性文件的内容，而是要求存在一系列方便易行的获取规范性文件内容的制度和渠道，以使任何有需要的人都能不受阻碍地获知相关内容。其三，法律必须是明确且可预期的。法律规则必须能够为其接收者所认知和理解，如果法律模糊不清、支离破碎，则会危害法治。同时，法律规则在被遵守前应当是可预期的，可预期性是支撑法治价值的一个较为关键的要素。其四，法律稳定且无内在矛盾。频繁改变的法律和溯及既往的法律会危害法治，这是因为：一方面这样会破坏法律所应有的确定性、可预期性和权威性；另一方面则会造成社会的权势者通过法律侵害私人权利和公共利益。在稳定性之外，法律还应当内部和谐，不应出现规则之间的抵触。公认的解决原则是后法优于前法、特别法优于一般法、上位法优于下位法等。其五，司法独立与司法公正。如果司法依附于法律以外的权威，便不可能依靠司法来实现法治。司法独立意味着法律必须高于政府，政府必须在法律规定的范围内活动，受到法律的约束。在司法独立实现之后，司法公正便是关键。只有法官公正地适用法律，才能通过法律来伸张社会正义，当事人也才会受法律的引导。[3]浙江省人事厅“.法治浙江”与和谐社会建设[M].浙江人民出版社，2008:4-5.诚如培根所言：“一次不公的判决比多次不公的行为祸害尤烈，因为后者不过弄脏了水流，前者却败坏了水源。”

二、立法先行，奠定社会管理法治保障的前提

完备的法律体系为依法管理社会奠定制度基础。社会管理法律体系主要由六个方面构成：民生民权服务保障法制；社会纠纷多元解决法制；安全稳定维护应对法制；公民社会培育发展法制；社会管理队伍建设法制和社会管理组织法制。[4]刘旺洪.社会管理创新与社会治理的法治化[J].法学，2011(10):44.新中国成立以来我国制定且生效的社会管理类法律法规主要有 105 件：（1）社会法类（社会福利、社会保障等）法律法规共计 37 件，其中，法律及决定 21 件，行政法规 16 件。（2）行业管理类法律 10件。（3）生态环境保护类法律法规 15 件，其中法律 13 件，法规2 件。（4）维稳与平安建设法律法规 39件，其中法律16 件，法规 13 件。（5）城市管理立法 2件，其中法律 1件，法规 1 件。（6）城乡统筹法律法规 2件。[5]杨宗科.创新社会管理的立法机制[J].法学杂志，2011(12):18.2010年3月，吴邦国委员长郑重宣布，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。这标志着我国社会主义法治建设进入了一个新的历史阶段，并不代表立法工作停止，随着改革开放的深入，中国特色的社会主义法律体系还将在动态、开放、发展的格局中不断完善。既有的社会管理类法律法规存在以下问题：社会法立法不充分；社会组织自治、公民权利、社会事业立法欠缺；社会管理法律空白较多，已有社会管理立法的“管制”色彩鲜明。民生领域的基础立法是社会保障法，可我国尚没有一部建立统一的《社会保障法》。

加快社会法的立法进程。社会法一般是指维护社会公共利益的法律，维护弱者的权利和民生福祉是其核心内容，它在一定程度上被称为“民生之法”。全国人大常委会委员长吴邦国在向十届全国人大五次会议作报告时强调：人大立法工作要在继续完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。我国已颁布的社会法有工会法、公益事业捐赠法、职业病防治法、安全生产法、社会保险法、劳动法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、环境保护法、妇女权益保护法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等法律法规，还需要加快社会领域一些基本法律建设，如工资法、集体劳动关系法、社会救济法、社会福利法、新农村社会保障体系等。[6]贾宇.社会管理创新与法治保障[J].公民与法，2011(8):4.近年来全国人大在民生立法方面成就卓著，《物权法》、《劳动合同法》、《食品安全法》、《社会保险法》、《基本医疗卫生保健法》、《精神卫生法》、《社会救助法》、《慈善事业法》等关系亿万人民群众切身利益的法律法规陆续出台，集中民智、反映民情、贴近民生，凸显了“以人为本”的立法宗旨。

完善网络信息管理法律法规。根据中国互联网中心（CNNIC）发布的《第30次中国互联网络发展状况调查统计报告》数据显示：截至2012年6月底，中国网民规模达到5.38亿，互联网普及率上升至39.9%。中国互联网上出现了大量的色情、诈骗、赌博、假新闻、恶意人身攻击、造谣、诬告陷害等违法犯罪现象。现有立法为清理网络上不良现象、解决虚拟社会问题提供了基础性的法律依据，但也存在以下问题：网络违法犯罪认定原则笼统，缺乏可操作性；网络电子证据力度不够，调查举证难度增大；网络犯罪后果缺乏权威评估，实际损失难以量化；网络虚拟财产流通局限性强，现实经济价值难以认定；网络犯罪案件跨域性广，管辖权限难以明确，等等。尽快完善立法惩治网络虚拟社会犯罪，刻不容缓。为此，需要完善现行刑法中的计算机犯罪条款，增加非法使用计算机存贮容量、盗用计算机服务等罪名，扩大“计算机信息系统”等概念外延，将金融、交通、电力、医疗、社保等涉及国家安全、民生的计算机信息系统纳入保护范围。需要明确网络犯罪的立案标准，确定虚拟财产的物权属性和受保护性，并给予电子证据应有的法律地位。同时，加强对民法、行政法、部门法规等的修订，逐步建立起系统、高效、严谨的虚拟社会法律规范体系。

健全社会组织立法。社会组织的发展壮大及其与国家的良性互动关系是社会管理体制中发挥“社会协同”作用的前提条件。深化社会组织管理体制改革的目标是：健全法制、规范管理、优化服务，保障公民的结社自由，促进民间组织发展，强化政府与民间组织合作，形成社会管理和社会服务的合力。[1]何增科.深化十大社会管理体制改革的具体构想[J].北京行政学院学报，2010(2):18.目前政府部门用于审批和管理社会组织的主要法规是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，带有控制、限制的基调和烦琐的手续规定及其制度性框架，成为社会组织发展的制约因素。具体表现为：偏重以登记管理为核心的程序性规定，缺乏对公民结社的实体内容的系统规范；偏重对行政管理的规定，缺乏对社会组织内部组织与财务管理等方面的立法规范；偏重以“年检”为标志的检查制度的设置，缺乏检查内容、操作程序、违规处罚，以及法律责任等方面的操作性规范。降低登记门槛、放宽社会组织准入是社会建设的重要突破，亟待公开透明的立法予以确认。国家应通过立法，赋予社会组织行政主体或公法人的资格，并明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、财务管理等，使培育和发展社会组织尽快走上法制化的轨道。

三、司法公正，恪守社会管理法治保障的底线

司法公正一般是指司法活动的过程和结果能够坚持和体现公平、正义的原则。[2]何家弘.司法公正论[J].中国法学，1999(2):12.它是司法结果公正与司法过程公正的有机统一，即通过实质的司法过程公正来追求实质的司法结果公正。司法公正还是程序公正和实体公正的辩证统一，这至少要满足三个方面的标准：第一，司法裁判必须具有居中性，任何人都不能做自己案件的法官；第二，司法活动中必须保证纠纷的当事人享有自由充分的辩护权、发言权、申诉权，保证纠纷的当事人能够平等地利用司法活动维护自己的合法权益；第三，司法活动必须依据法律进行裁判，不能徇私枉法。司法是保障社会正义的最后一道屏障，司法裁判具有终局性，司法终局的主要内容包括：尊重司法权威；认同司法为解决纠纷的终极机制；自觉接受生效裁判结果；非经司法程序不得变更裁判结果。

恪守司法公正的底线。一要保障司法机关依法独立行使司法权。完善司法保障制度，从体制上保证司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权。我国《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团队和个人的干涉。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团队和个人的干涉。”这两条宪法原则强调司法机关依法独立行使职权，体现了司法的本质和规律。二要强化程序意识和程序正义。科学严密的司法程序，有利于保证诉讼过程的公平性和结果的正确性，维护司法的尊严和权威。强化程序正义的关键是维护程序的严肃性，严格执行程序法的各项规定，保持司法者的中立和平等，增强司法活动的公开性和透明度，使当事人更加理解、服从和信赖诉讼的结果。三要妥善推进能动司法。在社会管理活动中开展能动司法，弥合法律规定和社会现实之间的矛盾，这既是司法回应社会现实的理性选择，也体现了司法的自身发现规律。能动司法要建立健全涉诉民意沟通表达机制、诉讼利益协调平衡机制、司法公开机制、公共政策司法运用机制。但能动司法必须守护法律的底线，不能否定“执法办案是人民法院的第一要务”，防止它成为部分非法行政行为的助推器。

强化民生司法。民生司法就是为民司法，胡锦涛总书记在与全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时指出：“要坚持以人为本，坚持执法为民，坚持司法公正，把维护好人民权益作为政法工作的根本出发点和落脚点，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，为人民安居乐业提供更加有力的法治保障和立法服务。”最高人民法院2008年3月出台了《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》，要求各级法院把保障和改善民生贯彻到行政审判和非诉行政案件执行的每一个环节，要求以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿。司法关注民生，将有效解决民生问题和化解民生矛盾作为司法工作的出发点；司法保障民生，将全力保障民生权利和维护民生权益作为司法工作的着力点；司法改善民生，将依法增加民生福利和实现民生权益作为司法工作的落脚点。

四、依法行政，把握社会管理法治保障的关键

依法行政是法治的重心所在。法治的本质特点和主要内容就在于对公共权力尤其是行政权力的规范和约束。如哈耶克所说：“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束。”[1]哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅等，译．北京:中国社会科学出版社，1997:73-74.依法行政是现代法治国家行使权力时普遍遵循的基本原则，也是我国社会主义法治建设的重要内容。依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。在社会管理活动中，不能把依法行政看作是依法治理社会，依法行政要解决的是行政机关活动的合法性问题，规范的是行政权力而不是老百姓。如果把依法行政看作是依法治理社会，实际上是传统的“官本位”思想作祟的结果。依法行政所依的“法”首先是国家的宪法和法律，其次才是行政法规、地方性法规和规章等，仅依从政府部门利益出发制定的规章或规范性文件行政不是依法行政。

建设法治政府是依法行政的根本目标。法治政府是相对于“人治政府”、“专制政府”而言，《全面推进依法行政实施纲要》从七个方面规定了全面推进依法行政，建设法治政府的内在标准，即合理配置政府职能和完善行政管理体制、建立健全科学民主决策机制、提高制度建设质量、理顺行政执法体制和规范行政执法行为、建立防范和化解社会矛盾的机制、强化对行政行为的全方位监督、提高公务员依法行政观念和能力。法治政府的基本特征和价值取向是有限政府、诚信政府和责任政府。

行政执法是依法行政的关键。当前，社会管理执法理念滞后，现实中权大于法、以权谋私、人治的现象依然存在。社会管理主体单一，政府仍是社会管理的核心主体，非政府组织和公众参与不足。执法中程序规则缺乏，我国还没有制定出一部统一的行政程序法，行政机关在执法中更注重实体权力，忽视程序规则，执法过程中随意性较大。[2]陈珺珺.社会管理法治化问题探析[J].法制与社会，2012(5):158.在社会管理活动中，政府通过依法界定执法职责，明确执法权限，促使行政机关依法履行职责，既不越权又不失职；通过建立健全行政执法程序，规范行政执法行为，提高执法效率；通过评议考核和责任追究，加强对行政执法活动的监督，从而提高行政执法的质量和水平。

现阶段尤其需要执法为民。“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”[3]扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系[J].党建，2011(3):5.民生法治要求行政机关依法行政，最大程度的保证民生政策能够真正落实和持续，以实现惠及民生的初衷。完善社会保险制度、社会福利制度与社会救助体系，加强对弱势群体的保护。完善个人权益保护机制、个人诉求表达机制、社会矛盾化解机制，消民怨，排民忧，解民难。按照社会大众自觉接受管理、主动配合管理、积极参与管理的目标，尽量满足社会大众的民生愿望。

五、法律监督，促进社会管理法治保障的实现

法律监督要求国家机关依法定职权和程序对立法、执法、司法等过程的合宪性、合法性、合理性进行监察和督导并对违法活动加以纠正。法律监督是保证法律、法规正确实施，防止行政机关、司法机关滥用权力，维护公民合法权益的重要手段和方法。孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[4]（法）孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M]，张雁深，译，北京:商务印书馆，1982:154.我国法律监督包括权力机关、司法机关和行政机关的三种监督形式。权力机关的监督指各级人大及其常委会依据法定职权和程序对立法以及法律实施进行监督。权力机关的立法监督既包括对享有立法权的权力机关的监督，也包括对享有立法权的行政机关的监督。《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这表明检察院是我国专门的法律监督机关。人民法院依法对法院系统和其他国家机关执法、司法活动的合法性进行监督。行政机关一般是监督的对象，但行政机关内部还存在自我监督，即各级国家行政机关对行政机关自身行为合法性所实施的监督。

社会管理的立法监督。有法可依是严格实施监督的前提条件，因此要强化监督权力首先必须完善相关立法。立法监督在内容上不仅对立法活动的结果进行监督，而且对立法活动的过程进行监督，即对立法的权限和程序是否合法进行监督。监督的主要内容包括：其一，合法性。主要考察社会管理立法是否与上位法冲突，与其他法律要协调一致。其二，规范性。主要考察社会管理法律法规的逻辑结构即行为模式和法律后果的设定是否完整、是否符合立法的明确要求等。其三，可行性。主要考察社会管理法律法规是否符合实际需要，是否具有可操作性，是否能够发挥实际效力。还应当对法律法规的执行情况以及存在问题进行分析。其四，适应性，主要考察社会管理法律法规与社会生活关系的法律协调与满足问题，评估立法是否具有一定的弹性、能否适应社会发展变化的时代需要等。[1]杨宗科.创新社会管理的立法机制[J].法学杂志，2011(12):18.

社会管理的司法监督。各级人大及其常委会要加强对社会管理法律立法及其实施的监督检查，保证在本行政区域内得到遵守和执行。充分发挥检察机关作为专门法律监督机关的作用，依法对公安机关的刑事侦查和人民法院的审判活动进行监督，纠正社会管理中执法不严、司法不公问题，促进执法、司法机关提高运用法律手段协调解决利益冲突、化解社会矛盾纠纷的水平。人民法院既要对系统内部的具体审判活动及其裁决的合法性进行监督，又要对系统外部的国家机关行为的合法性进行监督。

社会管理的执法监督。各级政府要自觉接受人大监督、政协民主监督、司法监督，重视发挥社会监督的作用，同时更加注重行政内部监督。一要公开管理服务。让人民群众了解政府办了哪些事、正在办哪些事、如何实施管理和提供服务，让人民群众更好地参与和监督，也使社会管理工作得到人民群众的理解和支持。二要健全监督机制。强化上级行政机关对下级行政机关的层级监督，既要监督个案，也要监督整体工作落实，建立动态监督机制。加强监察、审计等专门监督，建立社会管理绩效考核制度，完善投诉举报制度。[2]葛慧君.推进依法行政，提高社会管理法治化水平[J].今日浙江，2011(13):10.健全公安、检察、审判机关相互配合、制约和监督的工作机制，加大惩治和预防职务犯罪力度。三要建立问责制度。认真执行党政领导干部问责规定，明确岗位职责，规范工作程序，加强绩效管理，健全责任体系，对决策失误、违法行政、滥用职权、失职渎职等行为，要严格依法追究有关领导和工作人员的责任，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，提高执法效果。[3]赵洪祝.进一步提高社会管理法治化水平[J].今日浙江，2011(7):8.

健全监督手段，完善监督程序。在人大监督方面，按照《监督法》规定对现有社会管理法律进行修订和完善，进一步细化执法检查、专项工作报告等行之有效的监督手段的操作程序，增强人大监督的权威性、有序性和实用性。在检察机关监督方面，着力推进职务犯罪侦查工作机制、审查逮捕、公诉方式、法律监督说理等改革，同时完善对诉讼活动的法律监督机制，深化人民监督员制度探索，健全外部监督制约机制。

图片新闻

上海社会建设理论研究中心2013年度重点课题中期推进会

2013年 8月30日，本刊记者参加了“上海社会建设理论研究中心年度重点课题中期推进会”，会议是由市社会工作党委、市社会建设委员会办公室和上海社会科学院共建的上海社会建设理论研究中心主办。

会议围绕《关于加快推进本市社会体制改革的研究》《加强社会建设法治保障研究》《加强网络管理立法的前期研究》《上海民生民意调查》四个公开招标的课题进行，由上海市社科院智库科研处处长杨雅琴女士主持，上海市社会工作党委秘书长吴红伟、市社会工作党委研究室主任方士雄作点评。上海市政府参事卢汉龙教授、上海社会学会副会长文军教授、上海社会建设委员会副秘书长李桦教授、上海市委研究室社会处处长唐晓腾先生担任了此次的评审专家。

会议共持续了三个多小时，首先由课题主要负责人对课题内容进行汇报，然后由评审专家分别对四个课题进行深度点评。卢汉龙教授指出，社会建设的内容应包含法律、道德、政治、民俗、民风等，社会建设的重点应是组织建设，无论党组织、政府组织、还是公众的社会组织的建设都是社会建设的关键，需要有顶层设计。李桦教授指出社会建设法治保障可立足上海，对立法前期做评估，对地方性法规制定的必要性和可行性进行梳理。唐晓腾先生认为，网络管理应将着眼点聚焦于对业态的研究上。关于上海民生民意调查的研究课题，文军教授提出了中位数法的调查方法。

文· 图/凌燕