浅谈英国积极警务对我国警察社会管理模式创新的启示

2013-03-15秦英

社会治理理论 2013年5期

秦英

秦英＊

本文着重介绍了英国两个不同地区的积极警务实践，有助于我们了解国外警察社会管理的经验。其一是英国埃克塞斯郡警察首创的针对特定住宅区的利奥波德行动。此行动利用对民众的调查，采取让预先情报组（FIT）对麻烦制造者反复跟踪拍摄的方式，震慑罪犯，取得明显成效。其二是伦敦默西塞德地区警察的积极警务战略，这一地区的警察机关通过缔造情报圈、建立以情报为中心的组织模式、引导警察角色的变化并根据地区的需要实施适宜的积极警务策略，也成为了警务革新的典范。最后，本文还总结了这两种新型的警察社会管理模式对我国警察社会管理创新的一些启示，包括公众参与是提高公众社会安全感的最佳手段；要想使警察社会管理模式的创新取得成功，组织结构和警察文化的调整也是重要的保障；以及以情报为核心，才能真正使积极警务落到实处。

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近年来，如何加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定成为了公安工作改革的重要内容之一。我国现有的社会管理体制对迅速社会变迁中出现的一些新问题、新情况存在着很多不适应的方面，而当前在政治总体稳定的同时，各种社会问题却愈发凸显，所以加强和创新社会管理显得愈加紧迫。如果说社会建设的重点是保障与改善民生，那么社会管理的目标则是实现社会和谐有序的同时又使人人心情舒畅、充满活力。

作为政府职能部门的警察机构，必然是社会管理工作的直接参与者，伴随社会结构调整的加快，社会分工的细化，警察的职能越来越庞杂，参与社会管理工作的覆盖面越来越广泛，已然成为政府进行社会管理活动的主体力量。如何立足职能优势，发挥警察机构在社会管理工作中的积极作用，既是当前和今后一个时期警察机构的重要任务，也是一项需要不断探索研究以及实践的时代课题。

大力推进社会管理体制的改革与创新，需要创新社会管理理论。而对国外一些警务经验的了解，更有助于我们取得工作成效。国外的积极警务一般遵循以下一些原则：（1）并非所有的公共安全问题都是警察的议题，但警察必须而且也能够在解决潜在问题的过程中扮演重要的角色。（2）减少犯罪和无序，增强公众的安全感，需要警察机构超越其传统的简单执法者的形象。（3）警察应该使用一些新的方法、技术，如建立合作关系，进行研究和分析等，以使警察的行动更为有效。在本文中，围绕这些原则，对英国警察在积极警务实践中的两种不同模式进行介绍，并探讨它们对我国警察社会管理方法创新的启示。

一、埃克塞斯郡警察的利奥波德行动及其启示

积极警务模式从上个世纪90年代就应用于英国的警务实践中，在不同的地区采取了不同的形式。针对特定的问题多发的住宅区，英国埃克塞斯郡警察进行了一个名为利奥波德（Leopard）的积极警务行动计划。[1]2007至2008年英国埃克塞斯警察年度报告。（The Annual Report of Essex Police Authority and the Chief Constable for 2007/08 ）这个计划很简单，但收到了极为显著的效果。

利奥波德行动是由贝索顿地区（Basildon，一个大型的住宅区）警察长马克·魏勒（Mark Wheeler）、贝索顿地区指挥官史帝文·迪克伯恩（Steve Ditchburn）和警官加文.布鲁克(Gavin Brook)在一次会议上提出的。他们在探讨如何在某一特定住宅区预防犯罪的时候，想到了可以使用预先情报组（Forward Intelligence Team，缩写为FIT）。这个情报组通常是在一些重大的公共事件中发挥作用。例如在足球赛前，预先搜集可能会惹麻烦的人的信息和照片。之前在皮西(Pitsea)地区，曾经用过这个情报组的人，利用摄像查找破坏一个停车场的一群驾车兜风的人。但他们这是头一次被用来预防住宅区犯罪。

在预先情报组进行拍照摄像的同时，参与利奥波德行动的警官们挨个走访那些生活在贝索顿的有前科的罪犯，警告他们人们不会容忍他们的越轨行为。在接下来的四天内，如果他们或他们的同伙在贝索顿地区出现，就会被拍下照片。这些目标区域都是犯罪高发区。此外，警官们还对贝索顿地区开展了一次大范围的公共调查。调查的目的是要找出在这个住宅区里经常制造麻烦的人。警察们调查了200名居民，请他们帮助列出经常制造麻烦的人的名单。综合公众调查和预先情报组（FIT）收集情报的结果，找到了14名经常惹麻烦的年轻人。这些人都有过威胁、入室盗窃、刑事毁坏、反社会行为和机动车盗窃等。在行动开始的时候，这些人还有他们的朋友们对警察的拍照和摄像嗤之以鼻，加以嘲笑。但当他们发现有预先情报组的警察在跟着他们，敲他们家的门去询问他们的行动，反复地给他们摄影。当他们坐在小巷里的时候，就有人盘问他们，这使他们很快就意识到这可不是在开玩笑。在行动期间，警察进行了60次身份查验，5次搜身，这14名嫌疑人的4个同伙被逮捕。[1]见http://board.muse.mu/showthread.php?t=53968

同时，执行利奥波德计划的警察还在街头巡逻，将那些毁坏公物、在公共设施上涂鸦的青少年的照片拍摄下来。曾有一名少年在一天的时间内被FIT四次拍照，一开始他满不在乎，但他被反复拍照后，就感到有些害怕，觉得应该注意自己在街头的举止了。警察长魏勒也强调，利奥波德计划针对的不是那些在街头闲逛的孩子们，它针对的是那些应该对入室盗窃、偷车和刑事毁坏负责任的人。他说：“我们有责任来解决这些问题，而使用警察情报人员参与这个计划，有助于让人们知道我们是认真的。反复地拍照和摄影，也发出了一个明确的信号，让那些累犯们注意自己的言行举止，恢复理智。有些在街头闲逛的年轻人，随时准备从事反社会行为和犯罪，他们给公众带来了恐惧。让他们感到不自在，害怕，有助于他们了解别人对他们的行为的感受是怎样的。”[2]见http://www.guardian.co.uk/uk/video/2008/may/30/operation.leopard，

行动的结果非常具有戏剧性。目标区域内的入室盗窃、偷车和刑事毁坏等犯罪行为戛然而止。自2007年1月底起，警察采取了15次这样的警告行动，从那以后在贝索顿几乎没有罪案发生。在行动之后，警察又对参与调查的居民进行了回访，居民们普遍反映利奥波德计划增强了他们对警察的信心，同时降低了他们对犯罪的恐惧。[3]2007至2008年英国埃克塞斯警察年度报告。（The Annual Report of Essex Police Authority and the Chief Constable for 2007/08 ）

对于埃克塞斯警察的利奥波德计划，时任英国内政大臣的雅基·史密斯（Home secretary Jacqui Smith）评论说：“大家都知道犯罪预防的重要性，但我认为对那些累犯采取强硬的措施更为重要。利奥波德计划在贝索顿地区的成功开展，就是聚焦于一些累犯，对症下药。日常走访、反复警告以及对他们进行摄像，使他们无处藏身。”

这一行动引起了国内媒体的广泛关注，其他地区的警察也开始纷纷效仿，并在打击犯罪方面颇有成效。例如，在2010年，格罗赛斯特郡的警察们在圣诞节前，12月10日到25日之间，在克尔顿海姆（Cheltenham ）市中心开展了利奥波德行动，以减少这里的犯罪和反社会行为。他们先派一些便衣警察在市中心巡视，便衣警察们发现醉酒者或有反社会行为的人时，就通知着装警察。着装警察会拦截住这些人，向他们发出警告，告知他们在48小时内不得进入市中心区，否则将被逮捕。警察们相信，将这些人从市中心清走，有助于减少他们卷入到和酗酒相关的违法犯罪行为的可能性。在这次行动中，10个警区共进行了27次警告，两次逮捕。同时，罪案发生的数量也有所减少。2009年同期在市中心发生55起暴力案件，2010年减少为44起。财产损坏案件也从2009年的33起降为19起。[4]（http://www.gloucestershire.police.uk/Neighbourhood%20Policing

从英国警察的利奥波德行动中，我们可以看出，在一些人口流动性不大的特定区域内，要实施积极警务，降低发案率，对于一些麻烦制造者的震慑是非常有效的措施。累犯的犯罪率居高不下，是困扰各国警察的一个难题。预防和减少累犯是一项系统的综合治理工程。但其中最直接有效的措施还是能够对累犯形成心理震慑的一些警察行动。利奥波德行动能够取得成功，就在于它对社区内的麻烦制造者们形成了心理上的震慑。这种心理上的震慑，使其从内心产生放弃越轨行为的动因。

此外，利奥波德行动对未成年的越轨者具有积极作用。未成年人犯罪也是一个突出的社会问题。目前我国25岁以下的罪犯占全部犯罪者的50%左右，未成年人犯罪占全部犯罪的10%至13%左右。在利奥波德行动中，警察对在街头有越轨行为的未成年人摄像，使他们意识到要为自己的行动负责。这对我们的执法也有启示作用。当前，在我国，尤其是在村镇地区，很多未成年人很早就辍学在家，父母在异地打工，这些留守少年缺乏足够的家庭监管，大多混迹于社会，发生各种越轨行为更是屡见不鲜。因此，我们可以从英国警察的利奥波德行动中汲取经验，利用警察的行动对这些未成年人形成心理上的震慑作用，促使他们放弃越轨行为，从侧面弥补家庭监管不力的状态，防止他们进一步滑向犯罪的深渊。

二、伦敦默西塞德地区警察的积极警务战略及其启示

伦敦默西塞德( Mercyside ) 地区近些年经历了急剧的人口结构和文化变迁。默西塞德地区的警察发现有两个问题在影响他们的工作成效。一是警察经费的消减和人们对警察服务需求的扩大，而传统的反应式警务模式很难满足人们的需求。二是在这一地区的罪犯中，枪支的使用率越来越高，这已经对公众和警察的安全构成了威胁。尤其是在针对持枪贩毒团伙的行动中，警官们越来越感到反应式的警务代价高昂而且缺乏效率。因此，伦敦警察在这里进行了积极警务战略的实验。

此战略涉及到各个级别的所有警察人员。在之后的研究报告中指出，要采取积极警务战略，警察机构必须在组织和文化上进行变革。这一战略改变的重点是是要确定所有警察在这一战略中各自扮演的角色，并对他们进行积极警务方式的训练。同时，计算机化的情报获取和对情报有技巧地进行分析也是战略取得成功的关键。

默西塞德地区采取的积极警务模式的独特之处在于，首先，它发展了一个全面的计划，促使所有警察都参与其中。各个级别、各种警种都参与到计划中来。从高级管理人员，到普通警员，在收集和传播信息的过程中都负有责任。即使是从事接警工作的警官，也要收集和反馈信息。在信息方面的合作，也依靠警察文化的改变，这种改变促使警察在信息分享方面不再过于保守。

其次，以信息导向和问题导向为特点，解决所有警务问题，而不只是处理表面现象。信息化的警务方式被运用到警察工作的每个方面，而不单是针对犯罪行为。在实践中，一些非犯罪问题如交通或潜在的扰乱公共秩序的事件都被囊括到信息战略中。例如，其中一个警区将犯罪类型分析的数据、潜在犯罪目标的名称、热点地区和警察的观察点，以及从各个警察局传来的信息，都汇集起来，分发给这一地区的所有警官。这个地区的警官们确信，通过这种信息合作，可以起到预防犯罪，避免公共秩序混乱和增强公众对警察的信心的作用。

第三，发展出相关的表现指数。这种表现指数是为了促进积极警务方法，并能辨别出妨碍战略目标实现的各种障碍。为了有最佳的实践结果，所有策略的效果都要进行回顾。这一表现指数特别针对信息的收集和分享。例如，分析每个小组或警官为信息系统提供的信息的质量和数量，以鼓励警官们支持和参与这一计划。

在实践上，默西赛德积极警务模式具体通过以下一些举措来实现。

1.缔造情报圈（The intelligence cycle ）

默西赛德积极警务模式的理想方式是围绕着一个明确的“情报圈”进行的（见表1）。这个情报圈对于默西赛德积极警务模式中采取的“全面性”的方法至关重要。因为它有助于情报在各警种之间的传递。所有的警察，无论职务高低，都可以运用这些情报。这些情报既可以用来确定罪犯和犯罪行为，也可以用来预防犯罪。

表1 情报传输图

为了使情报圈有效运作，默西赛德警方还调整了组织结构及人事安排（见表2）。各警种的行动都将情报收集作为其首要任务之一。这些情报通过观察、监控、拦截搜查、填写登记表、对犯罪模式的研究以及被害人数据等方式获得。情报的可靠性和准确性要经过一定层次的评估。首先，警官本人要对情报的可靠性进行评估；其次，他所在的工作小组要对情报进行评估；最后，计算机信息中心有一个内置的清除系统，对过期的情报会自动进行处理。负责信息合作和犯罪预防的警官会对情报进行进一步甄别。通过会议、布置任务和公告等形式，情报被传达给所有警员，包括巡警。

表2 以情报为中心的积极警务的组织模式

2.建立以情报为中心的组织模式

在这种模式中，办案组（CMU）的负责人要和情报管理者（the Intelligence Manager）一起工作（见表3）。罪案组( Crime Desk)继续筛选应进行调查的犯罪行为。这使得侦察人员可以将时间有效地运用在“能被解决的”案件中，也使他们更有机会命中犯罪目标和找出犯罪模式。

情报管理者的工作包括督导情报组成员的工作以及接待提供情报的人。情报协调人（Intelligence Coordinator，缩写为IC）是一个新角色，他更多地是进行分析，负责收集、核对、整理和评估所有的情报，有时有一两名公民帮助他进行情报录入工作。情报协调人负责一个地区积极警务战略的基础性工作。在实践中，各个级别的警官（从巡警到资深的管理人员）都有其负责情报的代表。这些代表每天与情报协调人联系，将有关罪犯和犯罪模式的信息传回各自的部门。每个警官或其所在的小组根据反馈回来的信息，分得其所负责的任务，如打击罪犯、追踪犯罪模式等。与特定的目标人相关的情报还来自其他一些机构，如海关、税务、电信和金融机构等。情报协调人负责对这些信息进行分析和评估，并将其纳入到警务情报信息系统中（Force Information System，缩写为FIS）。一旦进入到系统中，目标嫌疑人的情况或是载有目标嫌疑人的情况包就可以以不同的方式被运用。例如，任何一个警官都可以根据自己的想法、巧合事件或是从线人或被逮捕的嫌疑人那里得到的线索，来检索这个系统。信息协调人或积极反应小组的成员还会将包括目标嫌疑人的文件包进行评估，将有用的信息传输给巡警，向地区犯罪办案组的负责人进行汇报。当情报被用于日常的犯罪管理活动，或被用于一些特定的行动，以及让执行积极警务行动的巡警或线人们用来获取更进一步的情报时，信息圈就形成了完整的循环。

表3 办案组的组织模式

3.警察角色的变化

积极警务同时也带来了警察在职业角色上的变化。在这方面，不同级别的警官认识往往存在差异。具体执行各项行动的警察，他们的价值观和目标并不总是同高级警官的价值观及目标相一致。这种差异直接影响了高层制定的政策在下面的理解和执行效果。在推行积极警务模式的时候，默西赛德地区的警官们也意识到这个问题。因而，他们鼓励各级警官，无论其职位或角色如何，都要积极参与和为积极警务模式承担责任。人们也认识到，因为警官们各自扮演的职业角色和对他们的要求千差万别，所以他们不可能以同样的方式为积极警务模式做贡献。因此，默西赛德的积极警务模式是灵活的，警官们可以以不同的方式为这一模式做贡献。

例如，在这种警务模式中，执行各种任务的着装警察的作用是至关重要的。每个警区都有一个代表，他同情报协调人合作，保证在警区和情报单元之间的信息畅通。在着装警察的各个行动间隙，还存在一些闲暇的时间。为了能将这些闲暇时间最大化地利用起来，他们被要求在这些时间去一些犯罪高发区域巡视，查看那些已知的目标嫌疑人，或是同所在的社区建立联系。他们还被赋予了收集情报的任务，并且要在规定的时间范围内上交所收集到的情报。

在实践中，绝大多数的积极警务工作是由职位较低的警官、情报协调人和负责预防犯罪的警官们完成的。但高级警官们也要通过相关计划的制订来参与积极警务工作。对于高级警官们来说，这种警务模式上的变化主要是文化意义上的。例如，原来在默西赛德的15个警区之间，各自独立行动，好像15个不同的王国。但在积极警务模式下，它们被要求分享情报，并制定了一系列的合作标准和对合作表现进行评价的制度，促使它们都能对这一警务模式负责。

4.根据地区的需要实施适宜的积极警务策略

对突发事件和犯罪行为的反应性行动一直是首要任务。因而，那些犯罪高发区域的警察就比较难以抽出时间来从事积极警务行动。警察总局对这种情况比较了解，因而并不直接决定地方警局的情报策略。每个地区警局的负责人主要的责任还是要解决其所在地区的问题。积极警务的方法是全面灵活的。

每个地区都因地制宜，采取不同的积极警务策略。例如，甲地有大量的商业区和店铺。警官们发现在这里，很难将嫌疑人目标固定在某些个人身上。因为这个区域的犯罪大多是突发的，比如说在酒吧外打架；而且，犯罪人也往往是流动性的。为了解决这种状况，甲地采取了问题导向的策略，强调的是犯罪模式和高发地点，而不是聚焦于个体的犯罪嫌疑人。因此，这个地区的目标就是要保证有大量的警员出现，其中着装巡逻最有效。而在乙地，主要是居住区，入室盗窃的发案率较高，警官们就把工作重点放在锁定目标嫌疑人上。

从默西赛德积极警务模式中，我们可以看出一种整体性、灵活性的警务策略。对情报的收集、利用以及具体的办案行动，都是在全面合作和对具体问题灵活应对的基础上实施的。这无疑会大大提高警察工作的效率和成效。

三、两地积极警务模式对我国警察社会管理创新的启示

埃克塞斯郡和伦敦默西塞德这两地的积极警务实践，都取得了成功。从他们的警务实践方法中，可以得到以下几个方面的启示。

1.公众参与是提高公众社会安全感的最佳手段

公众的社会安全感是公众对社会安全状况的主观感受和评价，是公众在一定时期内的社会生活中对人身、财产等合法权益受到或可能受到侵害程度的综合心态反应，也表示公众对社会治安状况的认知，对社会发展的信心水平。它是一种主观感受，而不是客观实体。这种主观感受的客体是社会治安秩序与公共安全的状况，感受的主体是一定范围的居民群体，而非某一个居民个体。

要提升公众的社会安全感，公民对于社会管理的参与是其中的重要内容。当公民得不到应有的权利时，公民会感觉被社会抛弃，因而不相信、不赞成、不支持政府的所作所为，而提升公众的社会安全感就更是无从谈起。

在埃克塞斯郡和伦敦默西塞德这两地的积极警务实践中，都体现了群众参与的重要作用。前者通过对群众的调查，掌握了社区内麻烦制造者的线索；后者在缔造情报圈的过程中，也强调民间支持的重要性。在我们的公安实践中，群众工作一直是重要的内容。要提升公众的参与水平，一是警察的工作重心要往基层转移；另一方面就是要调动群众的积极性，创建群众组织，发挥群众组织的积极性。在很多情况下，参与本身就是目的，它使群众能够认识到警察对于强化社会治安的重视和努力，这种对于警务工作的理解本身就有助于提升社会安全感。

2.要想使警察社会管理模式的创新取得成功，组织结构和警察文化的调整也是重要的保障

在埃克塞斯郡警察的利奥波德行动中，运用了预先情报组，这些预先情报组的成员与贝索顿地区的警察合作，才取得了行动的成功。同样，在伦敦默西塞德警察的积极警务实践中，也强调组织结构的调整和警察文化的变革。

组织结构的调整，是为了集中各警种的优势，将警察机构的效用最大化。其中强调的是打破专业和职能限制，将所有的警力综合起来，为预防犯罪服务。而警察文化的变迁，则能促使各级警务工作人员，改变过去的被动反应式警务模式，树立起主动、全面、积极的预防犯罪的理念。在这种理念的指导下，才能够打破过去各自为政、互相隔绝的状态，最大限度地提高警察机构的效率。

3.以情报为核心，才能真正使积极警务落到实处

无论是利奥波德行动，还是默西塞德的积极警务实践，都是以情报为行动核心的。情报信息是破案和预防犯罪的关键，在各种刑事犯罪不断升级，手段不断翻新的情况下，公安机关迫切需要确立以收集犯罪证据为核心，以情报信息为主导的警务理念。要努力做到“案件未发，情报先行”。及时发布预警防控信息，并要保证这些信息在各个警种之间的顺畅流动，形成全面、立体的犯罪防控体系。

在情报的运用中，还要注意对情报的质量鉴别、风险预测、应用评估和绩效评价。要对收集到的情报信息的真实性和准确性进行甄别。对正在应用阶段的情报信息进行跟踪评估，比较实际效果与预期效果之间的差异，及时调整决策。情报信息在应用后要及时总结分析，为未来的情报工作指引方向。

总之，为民众缔造一个安全和幸福的生活环境是警务活动的最终目的。本文从英国的积极警务经验中汲取其精华，期望能为促进我国警察社会管理工作的创新做出贡献。

1.The Annual Report of Essex Police Authority and the Chief Constable for 2007/08

2.Peter Amey， Chris Hale and Steve Uglow ，Proactive Policing: An Evaluation of the Central Scotland Police Crime Management Model ，1996

3.Essex police: why we're using cameras， by http://www.guardian.co.uk/uk/ video/2008/may/30/police.cameras

4.Operation Leopard， http://www.guardian.co.uk/uk/video/2008/may/30/ operation.leopard?INTCMP=ILCNETTXT3486

5.Proactive Policing: Operation Leopard - Essex Police， http://www.politic. co.uk/10577-proactive-policing-operation-leopard-essex-police.html

6.Proactive Policing on Merceyside， library.npia.police.uk/docs/hopolicers/fprs105. pdf

7.Sniffing Out Trouble on Merceyside， www.helenclifton.com/wp-content/ uploads/2010/07/specialsstory1.pdf

8.Regional Crime Unit—Merceyside Police Authority， www. merseysidepoliceauthority.gov.uk/.../mpa__1259940380_RCU_Update.pdf -

9.Cops close down pub 'brothel' Four women are arrested， http://www.thefreelibrary. com/Cops+close+down+pub+'brothel'+Four+women+are+arrested.-a0186252867

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