吴铎

创新社会管理的实验基地
——评“创新、合作、成长的社会服务生态园”项目

吴铎＊

“浦东公益服务园”的创建，是变革社会管理观念的重大实验，是在创新社会管理体制方面所做的探索。需要突破传统社会管理体制的障碍，建立和逐步完善与社会主义市场经济和社会结构转型相适应的新型社会管理体。公益服务园应根据创新社会管理体制的要求，培育社会组织，支持社会组织的健康发展，发挥社会组织作为社会管理主体之一的作用，按照创新驱动、转型发展的要求，不断获得创新社会管理体制的新的实验成果。

浦东公益服务园 创新社会管理 实验基地 社会组织

“创新、合作、成长的社会服务生态园”项目，呈现的是“浦东公益服务园”运作的基本经验。这些经验集中说明，“浦东公益服务园”是一个创新社会管理的实验基地。在这个实验基地上，吸纳了先进的社会组织管理与服务理念，积聚着具有代表的公益组织机构和专业人才，进行着创新社会管理的各项重大实验，展示着上海社会组织的最新实践，探索着上海社会组织的未来发展。

一、一项创新型的社会实验

“浦东公益服务园”是在我国城市首先以“科学实验”的方法、以“园区”的形式所开展的一项创新型的社会实验。这项实验的目标，是深化社会改革，创新社会管理，建立与社会主义和谐社会建设相适应的社会管理体制和机制。

科学实验是人类获得知识、检验知识的一种实践形式，是人们在一定条件下通过观察和探索，把握科研对象有关规律的一种研究方法。这种实验的方法，长期以来主要运用于自然科学研究，成为近代自然科学的主要特点。这是由于工业生产在近代取得了长足的发展。正如恩格斯说：“从十字军远征以来，工业有了巨大的发展，并产生了很多力学上的（纺织、钟表制造、磨坊）、化学上的（染色、冶金、酿酒）、以及物理学上的（眼镜）新事实，这些事实不但提供了大量可供观察的材料，而且自身也提供了和已往完全不同的实验手段，并使新的工具的制造成为可能。可以说，真正有系统的实验科学，这时候才第一次成为可能。”[1]马克思恩格斯全集（第二十卷）[M].北京：人民出版社1971：524.

其实，科学实验对于认识社会、探究社会发展的规律，同样具有重要的价值。当人们将实验的方法运用于研究社会时，便称之为社会实验。空想社会主义者欧文在苏格兰新拉纳克（New Lanark）地方兴办大纺织工场，通过建立移民区以消除爱尔兰贫困，实现社会和谐。他为此草拟了关于筹建费用、年度开支和预计收入的详细计算。欧文所做的正是一种社会实验。恩格斯说：“我一向认为，建立‘和谐’组织只是一种实验，表示实行欧文先生的计划的可能性，促使社会舆论更赞赏解除社会贫困的社会主义计划。”[2]恩格斯.大陆上社会改革的进展(第三卷)[M].北京：人民出版社 2002：482.欧文1824年又远渡大洋来到美国中部的印第安纳州进行共产主义实验，并命名为“新和谐”村。以后还有一些人进行过类似的实验。当然，在那个时代，这些实验不可能取得成功。

事物的发展都有其内在的规律 ，因而以研究事物发展为对象的自然科学和社会科学都是可以实验的。自然科学主要是在实验室进行实验。社会科学所进行的实验则是社会实验 ，其中建立实验区是最重要的形式和手段。实验的成功 ，对社会的影响或推动，更具有全局性、整体性意义。[3]辛秋水.论社会科学实验对社会发展的重大意义——来自社会科学实验前沿的报告[J].荆门职业技术学院学报，2000，(4).为推进我国农村改革深化，各地进行了各种社会实验。湖北省黄梅县水庵村进行的“以法治村、民主管理”的实验，安徽省蒙城县岳东村进行的“参与式社区发展”农村社会组织发育的实验，《南方农村报》等进行的“南农实验”，广东省进行的社会组织培育，即三级理事会建设的实验，农业经营体制机制改革实验，村民自治单位重构的改革实验等，均获得具有重大社会价值的成果。[1]据中国农村研究网，华中师范大学中国农村研究院主办，鄂ICP备05015407号。

“浦东公益服务园”创建以来，在探索社会发展与经济发展相适应、社会管理与社会转型相适应、传统社会管理体制向现代社会管理体制转变等诸多方面，进行了动态性的、卓有成效的实验，取得了多方面的、具有普适性意义和可持续发展的实验成果，成为深化社会管理体制改革、提高社会管理科学化水平的一个社会实验的成功案例。

二、更新社会管理观念实验

“浦东公益服务园”的创建，是变革社会管理观念的重大实验。深化社会管理体制改革，完善社会管理体制和机制，必须首先突破传统社会管理观念的禁锢，确立先进社会管理观念的引领作用。先进的社会管理观念是科学社会管理体制建立和运行的认识基础。社会管理体制改革是从制度层面到价值层面的深化，从行为层面到思想理论层面的深化，是一种认识的自觉。[2]丁元竹.论社会管理职能创新的观念变革[EB/OL].http://www.guangzhou.gov.cn/任何一种制度、体制都有与之相适应的理念、观念和价值体系。正如社会学家罗伯特·派克(Robert Park)所指出的：任何制度形成时没有不是带着价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点。[3]费孝通.费孝通文集 (第1卷)[M].北京：群言出版社，1999:254.

社会历史实践证明，观念进步是社会变革的先导。因而，加强和创新社会管理职能，必须推进观念更新，树立正确的价值取向。[4]彭向刚， 程波辉.论社会管理职能创新的观念变革[J].南京师大学报（社会科学版），2012，(3).“浦东公益服务园”的创建，是从政府和社会组织两个方面更新社会管理观念的实验。

政府作为社会管理的主导，首先要按照转变社会管理职能的要求，从社会管理的内在本质、目标价值、战略策略等重新进行思考，走出对社会管理的认识误区，矫正社会管理的价值导向。新中国成立以后，我们建立了高度集中的社会管理体制，这种体制对维护社会秩序起到了决定性作用。但在秩序的背后却隐含着由一系列具体制度设计所造成的城乡隔离、阶层固化和社会身份与权利的不平等。这种以追求社会秩序为价值取向的社会管理，最终窒息了社会活力。尽管改革开放以来有过各种适应性改革，但基本上没有实质性变化。现代社会管理追求的价值取向是规范社会秩序，促进社会和谐，激发社会活力，实现社会良性运行和协调发展，为人的发展创造优良的社会环境。[5]史传林.社会管理创新需要厘清的四个基本问题[J].领导之友，2012，(1).社会管理，说到底是对人的管理和服务，要把群众满意不满意作为社会管理创新的出发点和落脚点。人的发展和社会发展的活力，是社会管理的根本价值标准。浦东新区政府主动联合社会力量创建“浦东公益服务园”，体现了对传统社会管理观念的突破，是现代社会管理价值观念的实践。

社会组织也需要观念更新，树立正确的价值取向。社会组织主要是在经济转轨、社会转型、政府转变职能的渐进过程中产生的，政府性选择的因素居多，社会和市场选择的因素较少。因此，社会组织中唯上、人治的理念十分强烈，法人治理、依法治理的价值取向相对薄弱。对社会、市场服务需求缺乏回应，影响自身的公信度和吸引力。现代社会管理要求社会组织强化独立法人意识，增强自我管理、自我教育、自我服务意识，克服唯上、人治观念，确立依法治理观念，面向社会服务需求，不断提高服务质量。“浦东公益服务园”作为社会组织的家园，所倡导的正是这样一种价值取向。

三、创新社会管理体制实验

“浦东公益服务园”在创新社会管理体制方面所做的探索，包括突破传统社会管理体制的障碍，建立和逐步完善与社会主义市场经济和社会结构转型相适应的新型社会管理体制。

社会管理体制的改革和创新，直接关系着对社会管理的理解。有学者认为，社会管理是指“以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。”[6]马凯.努力加强和创新社会管理[G]//社会管理创新案例选编[M].北京：人民出版社2011:6.还有学者认为，在我国“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”[7]李学举.加强社会建设和管理促进社会和谐与发展[J].求是，2005，(6 ).基于对社会管理的认识，社会管理体制则主要指由社会管理主体、结构和组成方式结合成的有机系统。一定的社会管理体制，则会采取相应的管理手段、方法来实现社会管理的任务，达到社会管理的目的。

社会管理体制改革，要突破传统社会管理体制影响社会发展的各种障碍。如政府职能转变尚不到位，社会管理职能重心失衡，手段单一，重管制轻服务，基本的社会公共服务供给严重滞后，有失公平；惯于运用行政手段和强制方式解决社会矛盾，往往容易激化矛盾；社会组织发育发展严重滞后，公众参与渠道不多，难以在社会管理中发挥应有的作用；政社不分，导致社会组织和自治组织行政化倾向严重，影响社会事业和社会自治的健康发展；尚未有效发挥市场机制和社会机制整合社会资源的作用；社会管理法规制度不健全，社会管理成本高、效率低，等等。这些问题长时期内制约着我国社会发展和社会运行效率，说明社会管理必须从体制上实现新的突破。

建立和完善新型社会管理体制，“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”[1]

“浦东公益服务园”创建的目标，就是要探索建立现代社会管理体制。一方面要不断提高政府社会管理的能力和成效，另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力。“浦东公益服务园”是一个以公益组织为主体，政府、企业和社会组织密切合作的平台。它突破了传统的高度一元化的政府社会管理模式，创建了一种政府主导、政社分开而又合作的新机制；它能够充分发挥政府、企业、社会组织各自的比较优势，汇聚多部门的智慧、创新意识和资源；它为政府、社会组织搭建了与社区联系的新的渠道，发挥社区社会管理的基础性作用；它可以为公益创业和发展创造一个有利的体制环境。

四、培育专业社会组织实验

“浦东公益服务园”的一项重大实验任务，就是根据创新社会管理体制的要求，培育社会组织，支持社会组织的健康发展，发挥社会组织作为社会管理主体之一的作用。

“引导社会组织健康有序发展”[2]，形成现代社会组织体制，是党和政府推进社会管理体制改革和创新的一项战略决策。一般来说，现代社会需要社会组织的充分发展和逐步完善，社会组织体系比较健全，在社会管理体制中发挥举足轻重的作用。社会组织是一个广泛的组织体系，包括社会的各种职业服务组织、行业组织、城乡自治组织、慈善组织、社区组织以及居民群众的自我服务组织，等等。社会组织又被称为“中介组织”。这是由于社会组织介于政府与市场之间，也介于政府与公众、市场与公众、各种不同公众之间。社会组织的这种“中介”性质，赋予它独特的社会协同功能。社会组织植根于社会、植根于民间，因而也被称为“民间组织”。社会组织具有社会性、民间性的独特优势，在提供服务、反映诉求和规范行为等方面具有独特的作用。大力发展社会组织，是健全社会管理体制、有效配置社会资源、满足社会多方需求需要、化解社会矛盾、实现社会协同与和谐的必由之路。社会组织的发展和成熟，需要科学、严格的他律和自律。既需要党和政府制定支持、引导社会组织发展的规划、政策，政府和社会的监督，也需要社会组织重视自身的职业伦理、制度和规范的建设。

在我国的社会管理体制中，社会组织现阶段总体上还比较弱小，尚难于实现社会管理主体之一的作用。因此，需要大力培育社会组织，支持社会组织的健康发展，为社会组织建设创造必要的物质条件和良好的社会条件，引导社会组织加强自身建设，以逐步形成现代社会组织体制。

“浦东公益服务园”吸纳在各领域有代表性的公益性社会组织入驻，成为首个社会组织集聚办公、共享服务资源的园区。园区为入驻的社会组织提供工作会议、社工专业实训、法律咨询、财务管理、公共阅览等多项服务。政府还通过提供场地、办公补贴、小额运营补贴等，扶持初创期社会组织成长，加大对社会组织的孵化、培育力度，促进社会组织逐步承接政府转移的管理职能，参与社会管理和公共服务。社会组织可以在园区展示厅举办各类公益服务展示活动。经过孵化和培育过程，具备发展条件的社会组织，则可出园独立发展，园区接纳新建、需要培育的社会组织入驻。园区的管理由独立法人“浦东公益组织发展中心”承担，实行社会组织自我管理。具有行业协会性质的“浦东新区社会工作协会”，则以团队组建、能力建设、参与理事会治理等方式支持社会组织建设。

“浦东公益服务园”培育专业社会组织的实验，体现社会管理体制中政府的主导作用和管理主体的多元化，创造各种便利的条件促进社会组织的壮大和发展。既对社会组织加强管理和引导，又尊重社会组织的独立性和自主性，保障社会组织的各项权利，支持社会组织自我管理、自我教育、自我服务，充分发挥其在社会管理创新的积极作用。“浦东公益服务园”培育社会组织的实验，对在宏观层面形成社会管理体制创新格局，具有深刻意义。

五、培训组织管理人才实验

“浦东公益服务园”还是培训组织管理人才的实验基地。园区通过各种渠道建立社会管理人才的培训机制，造就和输送了众多年轻社会管理人才。

改革和创新社会管理，实现社会管理目标，最终要靠人来完成。社会管理人员素质的高低和能力的强弱，是完成社会管理任务的关键。社会管理体制创新，社会组织的壮大和发展，都需要将社会管理人才的培养、培训置于战略的高度。高等教育的相关专业，承担着社会管理人才的培养任务，而从业的社会管理专业人员的培训任务，则缺乏必要的组织和制度保证。需要建立专业培训机构，形成专业培训机制，从注重专业人员的招录、选拔、配备开始，着力专业素质和能力的培训、提高。当前，社会管理工作中人员老化、结构失衡、专业水平不高、服务质量受到质疑等问题比较突出。有些社会矛盾的产生很大程度上源于社会管理者自身的问题。社会管理者如果缺乏职业精神、职业规范、职业能力，很容易引发社会管理者与服务对象的矛盾，影响社会管理的实效，甚至成为造成社会不和谐的因素。

“浦东公益服务园”的从业人员要求以高学历、高素质年轻人为主，使园区成为一个人才汇聚的场所，新思想、新理念交汇的高地。这成为社会管理、社会组织吸纳和运用管理人才的一个生动案例。园内入驻的社会组织，都制定了人员培训计划和员工激励计划，与上海有关高校、海外专业机构建立了进修、培训制度，定期对员工进行职业伦理、专业理论和工作技能的培训，切实提高职业道德水平，增强社会服务职业技能。同时，园区通过社工培训中心等专业机构入驻，与高校合作建立实习基地等，强化培训工作，为园内园外培养和输送人才，为社会组织提供人才支持。“浦东公益服务园”所进行的培训组织管理人才的各项实验，也具有普适性价值。

“浦东公益服务园”作为创新社会管理的实验基地，说明在我国社会结构转型期，社会管理体制创新具有一种社会的内生动力。它是必然的、可持续的，是建设社会主义和谐社会的要求。在社会建设持续推进的历史进程中，园区的社会实验将进一步拓展，打造成上能承接政府社会职能转移，下能通过项目运作、创意思想、战略管理、实务操作来推动社区层面社会组织的发育、发展和转型的发动机，从而推动社会力量积极参与社会管理和公共服务；社区层面的社会服务需求信息将能够集成到园区这个层次上，从而使园区真正成为一个联系各个社区的网络中心，真正发挥园区的枢纽和结网效应；同时，将推动各类组织进入社区，扩展服务。“浦东公益服务园”按照创新驱动、转型发展的要求，将不断获得创新社会管理体制的新的实验成果。

*吴铎，男，华东师范大学社会学教授，上海恢复和重建社会学的首批学者之一，中国社会学学会原副会长、上海市社会学学会原副会长、华东师范大学原党委副书记。